小城鎮社區微治理的運行機制與治理效果
——基于浙北C鎮的實證研究

□李愛爽

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

黨的十九大報告提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。這為新時期我國城鄉社區治理實踐指明了發展方向。改革開放以來，我國城市基層社會管理體制經歷了從單位制到社區制的變遷。新時代背景下，城鄉社區作為社會治理的基本單元，是基層治理的重要場域。伴隨著城鎮化的快速發展，我國城鄉社區正經歷著一場深刻的變革。大量失地農民、流動人口涌入城鎮，城鎮社區的人口結構、需求結構以及利益結構的復雜性已經超越了既有社區治理模式所能發揮作用的極限狀態。為適應新形勢的需要，基層政府在社區治理領域做出了許多積極探索。近年來，微治理作為城鄉社區治理模式的實踐創新，逐漸進入更多決策者的視野。

所謂微治理，是指以微觀公共領域的居民需求為出發點，以小范圍的社區空間為治理單元，通過靈活多樣的小微載體和平臺，構建多元主體共同參與社區治理的機制，形成政府管理與基層自治的有序銜接和良性互動，從而實現社區治理精細化、差異化和高效化的一種新型治理模式。

目前學界關于微治理的研究主要有以下兩條路徑：一是從西方經典理論出發，對微治理的有效性、運行實質和治理技術等進行分析。有學者以集體行動理論為視角，認為微自治之所以比傳統的基層自治更為有效，其關鍵在于微自治的實踐特征符合小團體理論和選擇性激勵理論。有學者從西方賦權增能理論出發，對社區微治理的賦權過程進行解讀，認為微治理中的制度賦權、社區賦權和技術增能機制能夠改善社區的權力結構和資源供給方式。也有學者以開放空間技術理論為視角，探討社區治理的微治理路徑。二是從中國基層治理經驗出發，對微治理的結構特征、運作基礎和實踐機制等進行理論化的總結與提煉。有學者以成都市成華區的微治理實踐為例，分析了城市社區微治理的結構特征，并考察了小微型治理結構對社區人際交往模式的影響和塑造。有學者基于湖北省秭歸縣的田野調研，認為基層小微治理的運行基礎包括國家的資源投入、村莊的利益密度和村莊內部的社會資本。也有學者基于全國多地農村的調研經驗，分析了村組治理的功能定位和運作機理，并對鄉村微自治理論進行了批判性反思。

前述研究對于理解微治理具有重要的啟發意義，但仍存在明顯不足。第一，就研究對象而言，已有研究主要側重于城市社區和農村社區的微治理，但對于小城鎮社區的微治理缺乏關注。小城鎮是我國城鎮體系的基礎和新型城鎮化建設的重點。作為連接大中城市和農村的橋梁，小城鎮既與周圍農村和城市保持著必要聯系，又具有自身的獨特性。在城鎮化進程中，小城鎮發揮著人口“蓄水池”的重要作用，同時也面臨著一系列治理難題，其社區治理問題應當引起足夠重視。第二，就研究進路而言，不少研究具有理論先行的特點，但照搬抽象的西方理論來解釋具有獨特性、豐富性與區域非均衡性的中國基層治理實踐，容易造成理論對實踐邏輯的遮蔽，并使其研究更具有檢驗西方理論解釋力的客體意義，而缺乏學術研究的主體性。第三，就研究視角而言，微治理是在具體的社區語境下展開的，但已有研究對微治理的實施基礎及條件關注不夠，未能對微治理進行語境化的理解和解釋，與此同時，已有研究對微治理的運行機制、治理效果及適用空間缺乏系統性分析和探討。

基于此，本文的分析框架是：首先，從社區群體結構與空間結構兩個角度，分析小城鎮社區的社會特性，其構成了小城鎮社區微治理的實施基礎；其次，從治理單元和治理主體兩個向度，探究小城鎮社區微治理的運行機制；再次，對小城鎮社區微治理的治理效果進行考察；最后，對小城鎮社區微治理實踐所反映的政黨、政府、市場與社會在基層治理過程中的復雜互動關系進行理論梳理和解讀。

本文所關注的小城鎮，指的是我國自20 世紀80 年代以來出現的新型小城鎮。一方面，小城鎮不同于傳統市鎮，因為它已突破了過去只作為農副產品貿易場地的性質；同時，小城鎮具有明顯的過渡性特征，它雖已脫離了鄉村社區的性質，但還未完成城市化的過程。在城鎮化進程中，我國逐步確立了“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的新型城鎮化道路”的思路。就空間地域而言，小城鎮主要包括我國建制鎮轄區內的非鄉村地域，小城鎮社區則是指建制鎮轄區內位于鎮區的社區。作為費孝通先生“小城鎮，大問題”在新形勢下的拓展性研究，本文以田野調研為基礎，采用深度訪談和參與式觀察的方法，所使用的經驗材料來自筆者及所在研究團隊于2020年8月在浙北T市C鎮開展的實地調研。

二、小城鎮社區微治理的實施基礎

改革開放以來，隨著單位制的解體、城鎮住房體制改革的實施以及城鎮化的發展，小城鎮社會發生了結構性的變遷。從社區層面來看，一方面，社區群體結構日益復雜化。這既增加了社區內部的矛盾糾紛，也加劇了社區治理對象和治理事務的復雜化程度。另一方面，社區空間結構不斷分化?？臻g既是生活的前提和載體，也是治理展開的物理基礎，它從根本上制約治理主體和治理機制，影響治理過程與治理效能。理解微治理的運行機制與治理效果，需要將微治理放回社區，從社區群體結構與空間結構的角度考察小城鎮社區的社會特性。這些特性構成了小城鎮社區微治理的實施基礎。

（一）社區群體結構的復雜化

與周圍的農村社區相比，小城鎮社區居民的構成極為復雜，并呈現出明顯的異質性特征。以C鎮Y 社區為例，社區居民主要由以下四類群體構成：

第一，戶籍地在社區且常年居住在社區，即“戶在人也在”的群體。這類群體主要是C 鎮Y 社區的原住民，他們絕大多數居住在20世紀80年代建成的單位房，即如今的老舊小區，并以55歲以上的老年居民為主體。伴隨著城鎮化的發展，年輕一代搬出父母的單位房，到上海、杭州、嘉興等大中城市買房定居，父母仍留在小城鎮居住和生活。盡管老年居民在退休后能獲得相應的物質生活保障并擁有充裕的閑暇時間，但由于代際之間居住空間的分離，小城鎮社區中老舊小區的空巢現象也極為普遍。

第二，戶籍地在社區但常年在外居住，即“戶在人不在”的群體。這類群體主要是C鎮Y社區的富裕階層，并以20世紀70年代以后出生的居民為主力軍。通常，年輕一代到大中城市工作和居住，老一輩則留在小城鎮度過自己的晚年生活；也有少數情況，老一輩跟隨子女到城市生活，他們在鎮上的老房子則處于空置或出租狀態。雖然這類群體常年在外居住，但由于其戶籍尚未遷出，因此仍是社區管理的對象。

第三，戶籍地不在社區但居住在社區，即“人在戶不在”的外來流動人口。在C 鎮Y 社區，外來流動人口占社區總人口的一半以上。根據流出地的不同，這類群體又可分為兩種類型。一類是從鎮周圍農村流入小城鎮的進城務工人員，他們因務工、經商或子女教育的需要而成為Y 社區相對常住的租房或購房群體。對于他們而言，進城不一定直接以大中城市為目標，從農村到小城鎮的就近流動具有多重優勢：既能獲得較為可觀的工作收入，又能讓子女享受相對優質的教育資源，還能避免長時間與家人和家鄉的分離。但與此同時，由于保留農村戶籍可以享受集體經濟分紅，因此他們在流入小城鎮以后并未將戶籍從農村遷出?？梢哉f，“就近流動，流而不遷”是當地農民綜合考慮成本和收益后的理性選擇。另一類是從我國中西部地區到位于東部沿海地區的C 鎮務工經商的人員，他們基于工作需要而成為C鎮Y社區相對常住的租房或購房群體。在當地，相對常住的外來流動人口被稱為“新居民”，而非“鄉下人”或“外地人”。

第四，社區轄區范圍內拆遷安置小區的失地農民。基于工業化和城鎮化發展的需要，C鎮下轄的部分農村涉及征地拆遷。政府對失地農民的安置主要采取建設拆遷安置小區的方式。小城鎮因其地價相對低廉，而成為政府建設安置小區的首選區域。盡管被安置農民經歷了由“拆”到“遷”的過程，其居住空間完成了由農村到小城鎮社區的轉移，但他們并未完全融入小城鎮社區的生活。一方面，被安置農民的戶籍還在農村，他們的主要社會關系也在農村。他們與農村集體之間的經濟關聯和利益紐帶仍然存在，凡是涉及戶籍的事務，他們還是會找村干部辦理。而當社區干部對他們進行屬地管理時，他們的積極性和配合度極低。另一方面，被安置農民雖然居住在小城鎮社區，但仍保留著原來的生活方式和習慣，例如，在草坪里種菜、在門前推放雜物、在路口停車，等等。被安置農民與小城鎮原住民之間生活方式及習慣的差異，導致他們之間的摩擦和糾紛頻繁發生，而社區干部又缺乏化解此類糾紛的權威、精力和動力。隨著糾紛的不斷累積，居民個體與個體之間的矛盾糾紛逐漸演變為拆遷安置小區與其周圍其他小區之間的利益沖突。

從總體上看，小城鎮社區居民的構成極為復雜，同時，社區利益結構也呈現出明顯的碎片化特征。在同一社區中，導致利益結構碎片化的機制具有多樣性，例如，因戶籍不同而產生的利益差異，因身份、階層的不同而產生的利益差異，因房屋產權不同而造成的利益差異，因入住小區的原因不同（購房、租房、拆遷安置）而產生的差異，等等。與此同時，由于人口的流入與流出，人戶分離的趨勢明顯，社區對于戶籍人口和常住人口的管理服務難度日益增大。原有社區治理模式已經難以適應現階段小城鎮社區的治理需求。

（二）社區空間結構的分化

小城鎮社區空間結構的分化，在微觀上表現為居住小區類型的分化。這種分化主要包括兩個方面，一是老舊小區與新建商品房小區的分化，二是不同商品房小區之間在檔次層級上的分化。

對小城鎮小區類型分化的準確把握，既需要考察其背后的體制改革與社會轉型，也要關注相比較大中城市而言，小城鎮小區類型分化的特點。老舊小區主要是國家單位制改革以前由政府、單位出資建設的居住區。自20世紀90年代以來，我國城鎮住房體制發生了根本性變革。1998年，國務院發布文件明確規定全國城鎮停止福利分配住房，并開始推行將單位公房以較低價格賣給單位職工的政策。這一時期，單位房改是城鎮居民擁有住房的主要渠道。2000 年以后，房地產市場化有了飛躍式發展，新建商品房小區開始在全國范圍內迅速興起并呈現繁榮發展態勢。不過，與大中城市相比，小城鎮的房地產發展水平、規模和速度還稍顯遜色。以C 鎮Y 社區為例，相比較新建商品房小區而言，老舊小區在數量上仍占絕對優勢。與此同時，在住房市場化背景下，人們付出同樣的貨幣量，就可以住進同一商品房小區。但由于購房主體收入狀況及購買能力的差異，新建商品房小區內部也產生了高檔小區與普通小區的分化。

小區類型的分化帶來的是物業供給狀況及小區治理模式的差異化。盡管我國已經建立起市場化的物業發展模式，而且物業公司涵蓋保潔、停車、綠化、亮化、監控安保、設施維修、秩序維護等多項事務，但從調研來看，在小城鎮，并非所有類型的小區都有物業公司。

首先，最為典型的，老舊小區普遍沒有物業公司，其物業管理服務由政府兜底。在實踐中，老舊小區的物業管理服務主要依靠社區兩委向鎮政府協調資源。物業公司在老舊小區的缺位，主要基于兩方面原因。一方面，從老舊小區居民的角度來講，他們的年齡普遍偏大，并已習慣了過去由單位統一管理服務的做法。他們不僅在觀念和行動層面不適應市場型的物業管理方式，而且在經濟層面也無法承擔或不愿承擔市場上的物業管理費用。另一方面，對于物業公司而言，老舊小區缺乏充足的盈利空間。一是老舊小區的物業費收取是個難題，這是物業公司普遍不愿進駐老舊小區的直接原因；二是老舊小區大多屬于開放式小區，公共空間狹小，基礎設施缺乏，例如沒有停車位等，導致物業管理的難度較大；三是老舊小區建造時間久遠，房屋及基礎設施的失修問題嚴重，要解決維修問題，就要投入大量的維修費用。但與新建商品房小區不同，老舊小區并沒有公共維修基金，再加上老舊小區物業費收取標準低且收取難度大，物業公司缺乏為其承擔較高維修成本的動力和能力。

其次，新建商品房小區內部在檔次層級上產生了分化，高檔小區與普通小區的物業供給狀況也形成強烈反差。在小城鎮，只有那些為數不多的高檔小區能在市場上找到相對優質的物業公司。這主要是因為，物業公司作為市場化主體，有其自身的目標和行動邏輯。具體而言，物業公司旨在通過提供有償物業服務來實現盈利的目標，其最主要的動機和行動邏輯是“成本—收益”考量。為了最大限度地獲得利潤，物業公司希望進駐條件好的商品房小區。高檔小區的條件優越，具備充足的盈利空間，因此物業公司之間的競爭非常激烈。從物業公司的角度來看，第一，高檔小區的業主大多是高收入群體，例如私營企業主、個體工商戶等，他們普遍能接受與優質物業服務相對應的物業價格；第二，高檔小區的體量較大，物業公司在收取更多物業費的同時，也能節約管理成本；第三，高檔小區在空間格局上都是封閉式的，公共空間多元，基層設施完備，便于進行物業管理。在市場的雙向選擇過程中，優質的物業公司往往對接高檔商品房小區。實際上，這類物業公司不僅追求短期的經濟效益，而且注重品牌價值的打造和提升，以期在市場上贏得更為廣闊的業務空間。因此，它們普遍能長期為小區業主提供較為優質的物業服務，甚至愿意承擔因設施維修等問題造成的暫時虧損。

與高檔小區形成鮮明對比，普通小區只能對接中小型物業公司，這些物業公司不僅管理服務水平參差不齊，而且普遍缺乏長遠的預期。在日常管理服務中，小區業主和物業公司之間經常因為服務質量、收費標準等問題引發難以調和的矛盾沖突，進而導致物業公司退出。而這些小區要找到合適的物業公司，必然需要耗費一定的組織成本、協商成本和時間成本。在此期間，小區將處于無物業公司管理的尷尬境地。遺憾的是，一些小區即便經歷過多次物業公司更替，也并未有效緩解物業供給與業主需求之間的張力。

關鍵在于，物業公司不僅為小區業主提供專業化的物業服務，而且能承接大量的治理性任務。作為市場化的治理主體，物業公司能在很大程度上減輕基層政府和社區的治理負擔。但在小城鎮，只有那些為數不多的高檔商品房小區能憑借自身優勢在市場上找到相對優質的物業公司，而在數量上占絕對優勢的老舊小區和普通商品房小區卻處于無物業公司管理或低質量物業供給的窘境。在市場缺位的情況下，政府只能站出來兜底，為小區居民提供最基本的物業服務，例如垃圾清運；房屋及基礎設施維修等問題，只能由小區居民向社區干部反映，再由社區干部向鎮政府爭取資源來解決；而矛盾糾紛化解等治理問題，則由社區干部出面解決，或由社區干部上報鎮政府解決。在小城鎮，市場化主體在小區物業管理中的缺位現象十分普遍。在這種情況下，基層政府和社區就要承擔極為繁重復雜的治理任務。

三、小城鎮社區微治理的運行機制

社區群體結構的復雜化與社區空間結構的分化，不僅給基層政府和社區帶來巨大的治理壓力，也對社區治理的精細化程度提出了更高要求。在此背景下，C鎮開始探索“微網格微治理”這一新型治理模式。在C 鎮，“微網格微治理”的實施，最初是為了彌補社區在新冠肺炎疫情防控中暴露出來的治理短板，例如人力資源匱乏等。在疫情防控期間，“微網格微治理”顯著減輕了基層政府和社區兩委的工作負擔，降低了社區治理成本，提升了社區治理績效。由于“微網格微治理”在社區疫情防控中取得了積極成效，同時，它與創新基層社會治理、推進社會治理精細化等當下的政策話語相契合，C鎮黨委政府決定將“微網格微治理”在全鎮范圍內進行推廣，并將其適用范圍從疫情防控擴展至整個社區治理領域。目前，C 鎮“微網格微治理”已從應急狀態下的治理模式轉變為常態化的社區治理機制。

作為社區微治理的典范，C鎮“微網格微治理”的具體做法是：首先，基于既有的網格化管理體系，按照區域性、整體性和適度性的原則，將社區網格合理劃分成若干個微網格，構建“鎮—社區—網格—微網格—戶”五級聯戶網絡。其次，在微網格內設置微網格工作室。每個微網格工作室設一名微網格長，并配備若干名微網格員。目前，全鎮共劃分855 個微網格，共配備2298 名微網格員。在治理實踐中，社區微治理的運行機制主要表現為兩個方面，一是治理單元的進一步細化下沉，二是黨政力量的有效介入。

（一）治理單元的進一步細化下沉

治理單元的進一步細化下沉，這是相比較既有的網格化管理模式而言的。網格化管理作為一種依靠信息技術實現精細化治理的制度創新，目前在我國城鄉社區已呈現大規模應用，并從一開始解決社會管理和治安問題逐漸延伸到提供公共服務。然而，隨著社會急劇轉型和城鎮化快速發展，小城鎮社區的治理對象和治理事務日漸復雜，網格化管理的局限性也不斷凸顯。

一方面，治理供給與居民需求之間出現結構性失衡。網格化管理雖擅長對社區管理中部件和事件的發現與處理，但難以對網格單元內社區居民多樣化、差異化、個性化的社區治理與服務需求進行有效識別和回應。在大多數城鎮社區，網格單元的劃分通常按照統一的行政區劃和地理標準，卻很少關注區域的歷史傳統、經濟發展狀況、人口結構等社會因素，其忽視了治理區域及治理對象的內部差異性。另一方面，社區自治空間受到擠壓。網格化管理作為國家為解決基層社會治理的組織困境，以行政嵌入的方式自上而下推動構建的一種組織模式，可能造成行政消解自治的局面。從調研來看，網格化管理將社區居委會工作人員納入網格單元中使其成為社區公共服務的供給主體，使大量的社區公共事務借助網格再次轉嫁給基層社區，擠占了社區居委會的自治空間，導致社區行政化更加明顯。總的來看，網格化管理難以有效回應小城鎮社區日益增長的精細化與差異化治理需求，也未能實現政府治理與基層自治的良性互動。

微治理的實施，并非對網格化管理的替代，而是在網格化管理模式正常運行的基礎之上，彌補其在治理實踐中所顯現的不足。在治理單元上，微治理以小區、院落、樓棟等微觀層次上的居住空間為基本單元。與相對粗線條的社區網格相比，微網格作為下轄于社區之內更為微小精細的治理單元，在社區治理實踐中具有多重優勢。

首先，微網格將地域邊界局限在小區、院落、樓棟等居民于日常生活中能夠發生互動的范圍之內，為成員之間直接面對面的接觸和交往提供了空間條件。在微網格區域內，居民之間的日?；虞^為頻繁，社會關系的熟悉化程度較高，這又為微網格成員通過民主協商、自我管理和自我服務來解決多樣化需求奠定了空間基礎。可以說，微網格在空間單元上具有三重結構，即在微物理單元的基礎上又形成了微社會單元和微自治單元。其次，微網格成員彼此間的利益關聯度和同質性程度較高，他們基于共同產權和共同利益的激勵，有著更為相似的社區治理和公共服務需求，加之成員數量有限，他們對于共同合作價值的體驗感更強，這樣一來，他們組織起來采取集體行動的可能性也就更大。正如奧爾森所指出，與大集團相比，小集團能夠更好地增進其共同利益?？傮w而言，治理單元的進一步細化和下沉，為小范圍社區居民群眾組織起來奠定了空間基礎。

（二）黨政力量的有效介入和推動

在社區群體結構復雜化與空間結構分化背景下，即使已經劃分了微型的治理單元，但如果沒有外部力量的有效介入和推動，直接讓單元網格范圍內的社區居民自發組織起來采取集體行動，仍然是一種理想狀態。也就是說，微治理并非單純按照奧爾森的小團體理論，設置規模較小的治理單元就能夠運轉起來。治理單元的進一步細化下沉，僅僅是微治理展開的基礎和前提。從現實經驗來看，微治理的順利啟動和良性運轉，離不開黨政力量的有效介入和推動。

這一局面的出現，取決于當代中國基層治理體系中關鍵性的結構性因素，即以黨為核心所構建的黨政治理結構。首先，在功能定位上，黨在基層治理體系中居于核心領導地位。在社會治理現代化背景下，推動城鄉社區治理創新，既是地方政府的工作任務，也是黨政事務的重要內容。其次，在內部結構上，黨和政府體系并非獨自運行、各成一系，而是在黨的集中統一領導下，形成了統籌協同的黨政結構。黨政結構的彈性空間，使得當代中國治理體制機制具有很強的包容性和適應性，并衍生出優異的治理效能。同時，在具體的治理情境中，黨和政府往往是聯合行動體。黨委和政府以職能分工的方式深度嵌入治理體系，以治理事務為導向進行互動整合，并生成一種統合型的治理邏輯。

以C鎮的社區微治理實踐為例，黨政力量的有效介入和推動主要體現為以下三個方面。

第一，組織動員。組織動員包括兩個層面，一是黨組織的內部動員，二是對居民群眾的動員。首先，C 鎮黨委將“微網格微治理”的實施以政治任務的形式向社區黨支部傳達部署，再由社區黨支部動員社區黨員參與微治理實踐。黨內動員的基本結構是“鄉鎮黨委—社區黨支部”，工作任務和政治壓力的傳輸圖式是“鄉鎮黨委—社區黨支部—黨員”。在具體經驗層面，C 鎮通過深化黨員中心戶聯戶和基層社會治理兩項工作機制，發動黨員中心戶擔任微網格長和微網格員，參與微網格管理和組團式服務，從而激活黨員的身份意識和治理功能。目前，黨員是微網格員隊伍的主要力量。截至2020 年8 月，C 鎮Y 社區共有215名微網格員，其中黨員占總人數的2/3 以上。其次，黨員群體通過廣泛的群眾動員，將居民群眾帶進微治理實踐的具體過程，充分發揮黨的群眾路線在社區治理創新中的積極作用。具體而言，一是通過黨員的宣傳、帶動和示范，發動退休老干部、原居民小組長和樓棟長、熱心群眾等社區精英擔任微網格長和微網格員，不斷鞏固和壯大微網格員隊伍。二是通過實施常態化的黨員聯戶工作機制，豐富民意訴求的表達渠道，精準識別和及時回應居民群眾多樣化的社區治理和公共服務需求。

第二，規則供給。首先，C 鎮黨委政府通過制定政策文件，明確微網格長和微網格員的工作職責。其內容主要包括：微網格長要利用“位置近、情況清”的優勢，每月至少走訪兩次聯系戶家庭，每月向社區上報收集到的信息，及時回應社區居民訴求。微網格長應履行“五報”的工作職責，即違法違紀馬上報、發現隱患及時報、人員增減動態報、房屋出租準確報、其他事項定時報，同時發揮“六員”的作用，即政策宣傳員、民意收集員、紅色代辦員、矛盾調解員、示范帶動員和文明監督員。每位微網格員聯系5—20 戶家庭，通過日常聯系、定期走訪、及時答復的方式，全面掌握社情民意。其次，C 鎮黨委政府從微治理實踐中提煉出“四個一”工作法并將其在全鎮微網格長和微網格員中推行：“一個本”，即一本用于記錄聯系戶家庭情況的筆記本，做到底數清、情況明；“一個群”，即集合了微網格內所聯系家庭戶的微信群，便于溝通交流；“一片心”，即微網格長和微網格員為居民群眾服務的真心、熱心、耐心及責任心；“一份情”，即通過聯系服務群眾，收獲鄰里和睦的溫情，進一步密切黨群關系。這些治理規則體現了在新的時代背景下貫徹群眾路線與推進社區治理的有機融合，是群眾工作方法在社區治理實踐中的具體運用。

第三，培育和發展社區社會組織。以C鎮Y社區的好阿姨隊伍為例。好阿姨隊伍是由社區黨支部牽頭成立，以社區黨員、社區婦聯執委和社區熱心阿姨為主體組建的志愿服務組織，目前共有成員20 余名，由一位阿姨擔任隊長。好阿姨隊伍采用“黨建帶婦聯”的工作模式，積極參與社區便民志愿服務、鄰里糾紛調解以及社區平安建設等相關工作。其工作目標是，做到問題不累積、矛盾不激化，將居民群眾的需求答復在一線，將矛盾糾紛化解在一線。從調研來看，好阿姨隊伍以55 歲以上、常住在社區、熱心的退休阿姨為主力軍，這些阿姨關心社區事務，具備豐富的社會經驗，熟悉社區的具體情況，擁有充裕的空閑時間，的確是社區治理中的寶貴資源。在社區黨支部的組織和引導下，好阿姨隊伍不斷發展壯大，并在社區治理中發揮著多重作用。她們既是社區志愿服務的提供者，也是社區矛盾糾紛的化解能手，還是社區文化活動的活躍分子。除了好阿姨隊伍，Y社區比較活躍的社會組織還包括社區老年協會、社區鄰里和諧互助隊、社區鄉賢參事會、社區道德評判團、社區法律服務團、社區兒童婦女維權站，等等。在社區治理實踐中，社區社會組織是微網格員隊伍及時有效回應社區居民多樣化需求的有力助手。

綜上所述，社區微治理之所以能夠順利啟動和良性運轉，黨政力量的有效介入和推動起到了關鍵性作用。首先，通過黨內動員，發動社區黨員參與微治理實踐，有助于激活黨員的身份意識和治理功能，促使其將抽象的政治覺悟轉化為具體治理過程中的行動能力。其次，通過廣泛的群眾動員，將社區居民群眾帶進微治理實踐的具體過程，使居民群眾不再是社區治理的旁觀者，而是成為社區治理的能動主體，社區自治從而得到激活。再次，通過制定規則，明確微網格長與微網格員的工作職責和具體工作方法，在很大程度上避免了微治理的開展流于空洞和形式。最后，通過培育和發展社區社會組織，將零星和分散存在的社區民間精英組織起來，有效調動和整合了社區內生治理資源，從而推動微治理實踐。

四、小城鎮社區微治理的治理效果

微治理在具體的社會語境下生成和運行，并由特定的治理主體推動和實施。微治理的有效性并非抽象的西方經典理論所能解讀或者解釋，而是由治理實踐所處的社會環境及治理環境與治理主體的多元化及能動性所共同塑造。一方面，微治理與小城鎮社區日益增長的精細化和差異化治理需求相契合，同時與小城鎮社區獨特的社會環境及治理環境相適配；另一方面，黨政力量的有效介入和推動確保了微治理的順利啟動和良性運轉，社區內生資源的充分調動與整合為微治理的實施注入了強大的生命力。從治理效果來看，微治理塑造了一整套差異化治理的機制，其分別有效回應了社區空間結構的分化、社區居民需求的差異化以及社區公共事務的復雜化。與此同時，微治理有效拓展了社區自治空間，減輕了基層政府的治理負擔。

第一，彌補了無物業小區的治理短板，提升了社區治理的回應性?；鶎又卫淼幕貞?，指的是基層治理要回應基層社會的內生性需求，要提供內生型的社會公共品。如前文所述，在小城鎮，市場化主體在小區物業管理中的缺位現象非常普遍，大量的老舊小區和普通商品房小區常常處于無物業公司管理的窘境。當市場缺位時，政府需要承擔兜底職能，為小區居民提供最基本的物業保障。這既加重了基層政府的工作任務，使基層政府處于超負荷運作的狀態，又難以滿足居民多樣化的社區治理與公共服務需求。事實上，在市場缺位時，可以充分挖掘社區自身的活力。微治理正是以居民需求為導向，以小區、院落、樓棟等居民于日常生活中能夠產生互動的居住空間為基本單元，以具備內生力的社區社會組織為載體，有效彌補了物業管理服務領域中市場化主體的缺位，同時提升了社區治理的回應性。

以C鎮Y社區為例，尤其是在無物業公司管理的老舊小區，微網格工作室成為社區了解居民群眾訴求、解決社區內生問題以及促進社區和居民互動的重要平臺。微網格長和微網格員作為社區聯系群眾的中介和紐帶，在日常工作中承擔黨委政府連心服務、推進社區治理和開展便民服務等職責任務。微網格長和微網格員完成的工作任務主要包括但不限于以下兩個方面：一是將服務送到微網格。例如，微網格員協同相關社區社會組織，定期上門看望社區空巢老人，為社區老年人提供理發、體檢服務，為社區居民提供法律咨詢服務，等等。二是將問題和矛盾化解在微網格。居民反映強烈的諸多實際問題，包括路燈維修、管道疏通、天然氣安裝、停車場改造、健身設施配備、口袋公園建設，以及因垃圾堆放、占道停車、噪音擾民、高空拋物、飼養大型犬等引發的矛盾糾紛，普遍經由微網格工作室獲得了及時有效的解決。

第二，有助于實現社區公共事務的分類治理，顯著提升了社區治理績效。分類治理是社區干部為應對紛繁復雜的社區公共事務而在實踐中摸索出來的一種治理方法和策略。它以社區公共事務的合理分類為基礎和起點，以社區公共事務的有效治理為目標和關鍵。微治理通過治理單元的細化和下沉，豐富了社區治理層級，從而在社區內部形成了“社區—網格—微網格”三級治理架構，為社區公共事務的分類治理提供了重要的實現路徑。分類治理的基本流程主要包括兩個方面：一是由社區干部將社區公共事務進行合理分類，二是將不同類型的社區公共事務分別置于合適的治理單元來處理。

關于社區公共事務的分類治理，學界已有不少討論，但相關研究低估了社區治理實踐中的復雜性。例如，有學者將社區公共事務分為社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務，并提出這三類事務應分別采取行政機制、準市場機制和自治機制進行處理。但實際情況要復雜得多，在小城鎮尤其如此。調研發現，雖然在分類治理的流程上，分類先于治理，但在具體的治理情境中，社區干部的分類行為本身就具有明顯的實用主義傾向。具體而言，社區干部看重治理效果，同時權衡治理成本。他們在應對紛繁復雜的社區公共事務時要考慮的是，哪些事務需要放在大的治理單元中完成，哪些事務可以交給市場，哪些事務適合放在小的治理單元中來處理。也就是說，分類和治理在實踐中是融為一體的，社區干部在對治理事務進行分類的同時，會對治理效果和治理成本進行考量。

雖然缺乏固定的分類標準，但依托“社區—網格—微網格”三級治理架構而實現的社區公共事務分類治理在經驗層面仍有規律可循。以C 鎮Y社區為例，首先，通過制度強化或規則細化就能解決的社區公共事務，主要以社區為單元來完成，例如，社區計劃生育與人口管理、社區檔案管理、社區用章管理，等等。其次，主要依托技術工具來處理的社區公共事務，通常以大網格為單元來完成，例如，基礎信息采集、安全隱患排查、流動人口登記、消防安全管理，等等。除此之外，僅依靠正式制度或者技術工具難以解決的社區公共事務，往往以微網格為單元來完成和處理。這些事務主要包括：一是發生在小范圍內的利益沖突，例如因垃圾堆放、占道停車、噪音擾民等引發的鄰里糾紛；二是需要身體在場或具備專業知識才能完成的福利性事務，例如社區文化活動、社區居民法律咨詢；三是覆蓋面廣、需要投入更多人力才能完成的管理性事務，例如人口普查、房屋出租信息收集；四是涉及居民切身利益、但社區干部不適合出面的自治性事務，例如小區業委會選舉、物業公司選用，等等。將不同類型的社區公共事務分別置于合適的治理單元來完成，能夠顯著提升社區治理績效。

第三，有效拓展了社區自治空間，減輕了基層政府的治理負擔。借助于微網格單元的優勢，微自治機制逐漸形成。從自下而上的角度來看，微自治的形成有其社會基礎。就社會關系而言，在微網格區域內，尤其是在老舊小區，居民之間的日常互動相對頻繁，社會關系的熟悉化程度較高；就需求結構而言，由于微網格內居民彼此間的利益關聯度和同質性程度較高，他們有著較為相似的社區治理和公共服務需求；就群體規模而言，微網格范圍內居民的數量相對有限，他們對于共同合作價值的體驗感更強，因而組織起來的可能性也就更大。

從自上而下的角度來看，微治理在落地實施的過程中，有效激活了社區居民自治。首先，從群眾動員的效果來看，微網格范圍內居民的數量相對有限，而且擔任微網格員的黨員同時也是微網格內的居民，這有利于黨員聯戶工作機制的落實，避免了群眾路線的貫徹流于形式，從而提升了群眾動員的有效性。通過有效的群眾動員，帶動了居民參與社區公共事務的積極性。其次，從治理事務的類型來看，微治理關注的是與社區居民利益密切相關的微小事務，這有效激發了居民的參與意識和能動性。居民參與社區微小事務的實踐過程，不僅增加了居民之間的交流互動，營造了居民的“我們感”，而且培養了居民的參與能力，拓展了居民的參與空間。從實踐來看，居民參與空間的拓展是一個循序漸進的過程，即從踴躍參加社區文化活動，到積極參與社區服務活動，再延伸至以微網格為單位的協商式治理。這樣一來，社區自治空間也在不斷拓展。

社區自治空間的拓展，能在很大程度上紓解基層政府的治理壓力。一方面，更多居民不再是社區治理的旁觀者，而是成為社區治理的能動主體。他們主動參與到社區服務活動中來，并積極參與微網格內部的協商治理。例如，商品房小區有商品房小區的管理服務問題，老舊小區有老舊小區的管理服務問題。居民以微網格為單位，自行針對小區、院落或樓棟中存在的共性問題進行討論，并尋求解決辦法。這種以微網格為單位的自我管理和自我服務，能夠有效分擔基層政府的治理壓力。事實上，隨著社區自治空間的不斷拓展，微治理主體不僅能完成大量的自治性事務，同時能承接大量的行政性事務。例如，政策宣傳、人口普查、房屋出租信息收集等覆蓋面廣、僅依靠基層政府和社區難以完成的事務，目前主要由微網格員來完成?？傮w而言，微網格對自治性事務的消化，以及對行政性事務的承接，顯著減輕了基層政府的治理負擔。

五、結論與啟示

本文基于浙北C 鎮的實地調研，考察了小城鎮社區微治理的運行機制與治理效果，以期為推動城鄉社區治理創新提供鮮活樣本和啟發。在社會轉型與體制變遷背景下，小城鎮社區的群體結構日益復雜化，社區空間結構不斷分化，這對于社區治理模式的選擇及實踐效果產生了重要影響。微治理作為城鄉社區治理模式的實踐創新，與現階段小城鎮社區日益增長的精細化和差異化治理需求相契合。而市場化治理主體的缺位與基層政府的治理負荷，又為微治理留出了充分施展作用的空間?？梢哉f，微治理是社區治理機制對小城鎮社區獨特社會環境及治理環境的適應性調整。微治理的運行機制主要表現為治理單元的進一步細化下沉與黨政力量的有效介入，前者為小范圍居民群眾組織起來奠定了空間基礎，后者確保了微治理機制的順利啟動和良性運轉。微治理在小城鎮社區的實施，產生了一系列積極的治理效應。它彌補了諸多無物業小區的治理短板，提升了社區治理的回應性，并有助于實現社區公共事務的分類治理，顯著提升了社區治理績效，同時拓展了社區自治空間，減輕了基層政府的治理負擔。

基于對C 鎮社區微治理實踐的細致觀察與分析，我們可以獲得以下三個方面的啟示：

第一，推進城鄉社區治理機制創新，需要立足于城鎮化發展的復雜性和漸進性，樹立差異化的治理思維。城鎮化是一個長期復雜的過程，在此過程中，創新城鄉社區治理體制，既要考慮城市和農村之間存在的差異，也要關注大中城市與小城鎮之間存在的差異；既要考慮社區內部發展的非均衡性，也要關注社區居民的人口結構，關注不同社會群體及其利益訴求的多樣性。通過精細化與差異化的治理機制，及時有效地回應城鄉居民多樣化的社會治理與公共服務需求。

第二，在基層治理中，政府應處理好與市場和社會的關系，以推動三方良性互動共治局面的形成。政府、市場與社會的關系是基層治理體系中的重要關系，也是社會科學研究的經典問題。從調研來看，這三重力量在社區治理實踐中存在著極為微妙復雜的互動關系，其豐富意涵遠遠超越了國家—社會關系理論、治理理論等西方經典理論的解釋范疇。在社會治理轉型期，市場作為新的治理性力量，可以在很大程度上紓解基層政府的治理壓力，但市場化主體遵循的是經濟優先和經濟收益原則，因此在治理過程中時而出現缺位的情形。當市場缺位時，政府需要積極承擔治理職能，但政府無法觸及所有的治理角落，這就需要充分發揮社區自治的功能。然而，在社會分化背景下，社區自治難以自發形成，其需要政府的有效介入和引導，但政府又不能過度干預自治，以免擠壓社區自治的空間。由此可見，政府、市場與社會作為多元化治理主體，在基層治理過程中并非簡單的競爭或對立關系，而是形成了一種“你退我進、你進我退”的靈活互動關系。同時，要形成三方治理主體的良性互動，政府的位置和角色至為關鍵。在治理實踐中，政府應靈活、適度地采取行動，把握好“進”與“退”的時機和限度，與其他治理主體形成良性的互動型和協調型關系，從而推動社會治理的可持續性運作，并促進基層治理效能的提升。

第三，要充分考慮到執政黨作為一種特殊的政治力量在基層治理中的重要角色和功能，并構建基層黨建和社區治理在經驗層面上的良性互動關系。中國基層治理結構是黨領導下的黨政治理結構，中國共產黨作為使命型政黨，在社區治理中發揮著重要的引領作用。黨建引領社區治理的實踐，形塑了兼具穩定性和靈活性的“一核多元”社區治理體系。其中，“一核”是指以基層黨委為核心，“多元”是指基層政府、社區居委會、物業公司、社會組織、社區居民等多元化主體的參與。事實上，黨在引領帶動社區治理的同時，也能對黨建本身形成正向反饋。以微治理實踐為例，從治理本身來看，微治理通過黨員聯戶來回應群眾需求和動員群眾參與，為黨和居民群眾保持密切聯系提供了具體化、常態化的機制，推動和實現了具體治理過程中的黨群互動?？梢哉f，黨群關系成為社區整合的重要脈絡，而微治理本身則是觸發黨群互動的契機。從治理創新的實踐效果來看，黨在社區治理中積極推動制度創新，探索與小城鎮社區獨特社會環境及治理環境相適配的治理機制，在提升社區治理的公共性和回應性的同時，也能夠增強居民群眾對黨的政治認同，鞏固黨的群眾基礎和執政基礎。如此看來，微治理正是實現基層黨建與社區治理良性互動的有益嘗試。