高校信息公開政策的執行研究
——基于“米特—霍恩政策執行系統模型”的分析

文/廣州番禺職業技術學院 繆志波

在我國，高校信息公開是指高等學校根據一定程序，向公民、法人和其他組織提供學校在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中所產生信息的行為。早在2010年4月，教育部就頒布了《高等學校信息公開辦法》，并于當年9月1日起正式施行。從此，我國高校信息公開工作逐步走上制度化、規范化、經常化的軌道。從公共政策的視角來看，高校信息公開的實質是政府信息公開政策在教育領域中的延伸。隨著高等教育與社會發展關系的日益密切，公眾愈發關注高校信息公開政策的執行情況。本研究以公共政策領域經典的“米特—霍恩政策執行系統模型”為研究框架，選取廣東高校作為研究對象，分析信息公開政策在廣東高校的執行情況，探究影響該項政策執行效果的主要因素，提出改進高校信息公開工作的有效路徑。

一、基于“米特—霍恩政策執行系統模型”的分析框架

“米特—霍恩政策執行系統模型”即公共政策執行效果的理論模型，是由1975年美國俄亥俄州立大學的學者唐納德·米特和卡爾·霍恩在兩人合著的《政策執行過程：一個概念性的架構》一文中提出的。他們提出：一項事先擬定的政策，需要經過規范、有序的操作才能有效地影響社會現實。在這一過程中，整個社會系統中存在著諸多影響政策實施效果的變量。兩位學者將這些變量概括為6個方面：一是政策目標與標準，即政策制定者想要通過政策的執行來實現的目標和標準；二是政策資源，即政策得到執行的具體條件，主要包括人力、物力、財力等；三是政策的執行方式，即政策執行者之間、政策執行者與目標群體之間采取的互動方式；四是政策執行機構的特征，包括政策執行者的價值訴求、執行能力等；五是政策系統環境，主要包括政治、經濟、文化和社會環境等；六是政策執行人員的價值取向。上述6個變量以及它們之間的關系如圖1所示。

圖1 米特—霍恩政策執行系統模型

考慮到政策執行是一個動態的過程，不應將“米特—霍恩政策執行系統模型”中的6個變量割裂開來看。因此，本文把“政策目標與標準”“政策資源”“政策執行機構的特征”3個因素作為研究的邏輯起點，沿著模型展開的方向依次進行討論，力求還原高校信息公開政策執行的動態過程。“政策目標與標準”和“政策資源”是最靠近“政策”這一起點的變量，因此，本研究首先從“政策目標與標準”出發。清晰明確的目標與標準決定了政策執行的方式，進而影響政策執行者的偏好，最后對政策執行的效果產生影響，上述內容構成了本研究的第一條邏輯主線。第二條邏輯主線從“政策資源”出發。資源對政策執行方式、政策環境系統和政策執行者的偏好都會產生影響，進而直接或間接的影響政策執行的效果。第三條邏輯主線從“政策執行機構的特征”出發。從模型來看，“政策執行機構的特征”是唯一不受“政策”直接影響的因素。這條主線探討其與“政策執行者的偏好”之間的互動關系，進而研究其對政策執行效果產生的直接和間接影響。

二、基于廣東高校信息公開政策執行情況的案例討論

本次調研于2022年3月至5月進行，調研組將廣東省內152所本、專科高校作為調研對象。其中包括本科院校63所，專科院校89所。調研旨在了解各高校信息公開工作的情況，分別涉及4個方面的內容：第一部分是高校信息公開網站的“運行情況”，包括網站是否有效運行、訪問的便捷度等內容；第二部分是高校主動公開信息的情況，主要考察各高校根據教育部制定的《高校信息公開事項清單》主動發布各類信息的情況；第三部分是高校受理信息查詢申請的情況，主要考察高校信息公開指南的編制、信息公開申請的受理渠道和響應速度等內容；第四部分是各高校信息公開情況的概括性評價。同時，調研組還分別訪談了17所高校負責信息公開工作的人員。隨后，調研組沿著前文所述的3條邏輯主線對廣東高校執行信息公開政策過程中存在的問題進行了總結。

（一）從“模糊的目標與標準”到“政策執行效果”的過程。一項公共政策要得到切實的貫徹執行，離不開清晰明確的政策目標和具體可測的執行標準。我國高校的信息公開源于高校原本的校務公開，二者存在歷史淵源關系。因此，它們在目的性上存在著一定的重合和交叉。但信息公開和校務公開畢竟是不同的事務，它們各自的政策目標在制定之初就存在一些重大差異。高校校務公開的政策目標目主要是保障教職工的參與權和監督權，推進民主管理和民主監督。相較而言，高校信息公開政策的目標顯然要宏大得多。《高等學校信息公開辦法》規定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學校信息，促進高等學校依法治校，制定本辦法”。結合高校辦學實際來看，要全面、準確地理解高校的信息公開，必須緊密結合國家治理體系和治理能力建設的相關要求。然而，除了《高等學校信息公開辦法》的相關表述外，高校信息公開的政策目標在具體執行的相關規定中體現得并不明確。

模糊的政策目標和標準給高校開展信息公開活動帶來了障礙。首先，在“政策執行方式”層面，高校更偏向于把信息公開視作一種形象宣傳的手段。所以在調研中我們能夠看到，幾乎所有的高校都提供了學校歷史、辦學情況、領導簡介等內容，卻有相當一部分高校沒有提供人事任免、預決算情況、財務資產信息等《高校信息公開事項清單》規定應公開的內容，而這些內容恰恰是公眾最常需要了解的。其次，在“政策執行者的偏好”層面，大部分受訪的工作人員都表現出明確的“校內優先”取向。在談及日常開展的信息公開活動時，有高校的工作人員做了如下陳述：“信息公開肯定更多是面向校內教職員工的，畢竟這些跟大家息息相關嘛。當然我們也有面向社會公眾的信息查詢服務，但說實話投入精力不多，聯系我們查詢的人也比較少”（訪談5）。有些院校則將信息公開等同于校務公開，其工作人員在接受訪談時這樣表述：“我們學校的信息公開主要就是在辦公自動化系統里發布各種通知。如果老師需要查詢什么內容，也可以聯系辦公室或者相關部門。這也是學校服務老師的一項具體內容”（訪談12）。將日常發布信息當作信息公開工作的主要內容，對來自社會公眾的信息查詢申請表現出一定的回避或質疑情緒，都對信息公開政策在高校的執行產生了不利影響。最后，對高校信息公開政策的執行情況也缺乏明確的評價標準。上級部門每年會對高校信息公開情況進行考核，這種考核往往是以提交年度信息公開報告的形式進行的，這又給不少高校造成了“寫好報告等于通過考核”的印象。

（二）從“缺乏協同的資源”到“政策執行效果”的過程。政策資源是政策得以順利執行的物質基礎和人力保障。《高等學校信息公開辦法》規定“校長（學校）辦公室為信息公開工作機構，負責學校信息公開的日常工作”，“高等學校應當將開展信息公開工作所需經費納入年度預算，為學校信息公開工作提供經費保障”。高校還可根據需要設置公共查閱室、資料索取點、信息公告欄或電子顯示屏等有利于開展信息公開工作的場所和設施。從調研情況看，廣東高校普遍對開展信息公開工作投入了一定設備和人員，但整體支持力度尚顯不足。

在信息公開的物質基礎方面，“學院辦公室有電腦和其他辦公設備用于處理信息公開相關事務。但的確也沒有說哪些設備是專門用于這項工作的”（訪談9）。該工作人員提及的內容也是大多數受訪高校的實際情況。高校受理的信息公開申請的數量在全年各月的分布不均衡，一般在新學期開學和招生期間會比較密集。因此，校方一般不會配備專門的設備用于信息公開工作。需要注意的是，一半以上的受訪人員表示，本校與建立“多元參與，資源共享”的信息公開工作體系還有一定距離。就實際情況而言，各類信息分散保存在不同的部門，即便是作為信息公開工作主責部門的辦公室，在獲取相關內容以對外公布的時候，很多仍處于紙質流轉辦理階段，更遑論學校層面的信息整合和對外發布。

在信息公開的人力投入方面，廣東高校面臨的主要問題是力量分散和權責不清。信息公開工作需要主辦人員熟悉學校的整體情況，且具有良好的溝通和協調能力。但很多高校負責此項工作的人員一直處在變動當中，影響了信息公開工作的效果。同時，具體負責此事的工作人員的來源又比較單一，基本只來自學校辦公室。即使有多個部門的人員共同參與，又缺乏建立在共同理念基礎上的組織內部協作。“真的是忙不過來。學校各方面發展很快，我們掌握的很多信息也不是最新的。想要其他部門支持一下，但感覺很多部門并不是很重視這項工作，把（信息）公開當作是個負擔”（訪談2）。目前普遍存在于廣東高校信息公開工作中的人力資源配置的方式，往往只是加重了少數人員的負擔，即使其想創新性地完成任務也是力不從心。

至于“米特—霍恩政策執行系統模型”中“政策資源”對“政策系統環境”的影響，在本次調研中體現得并不明顯。政策資源是政策執行主體實現目標的條件，而模型中的“政策系統環境”指的是外在的政治、經濟、文化、社會因素等等。在訪談中并未將受訪者與二者聯系起來談，因此也很難建立起一個有說服力的邏輯關系。但鼓勵信息公開的大環境確實對高校執行者的偏好產生了影響。

（三）從“行政化的執行機構”到“政策執行效果”的過程。政策的執行是一種組織行為，目標一致且行動力強的組織機構是政策執行的理想載體。自《高等學校信息公開辦法》公布以來，我國高校的信息公開工作逐步進入常規化、常態化。高校秉承“以公開為常態、不公開為例外”的原則，在信息發布、回應和解讀等方面實現了長足的進步。從調研情況來看，廣東高校普遍成立了信息公開工作領導小組或相應的統籌機構，負責組織編制學校的信息公開指南、信息公開目錄和年度報告等材料。同時還具有維護和更新學校的公開信息，受理和答復社會公眾向學校提出的信息公開申請的職責。

然而，面對信息化浪潮的沖擊，很多高校未能適應新形勢對信息工作的要求，顯現出一些新的問題。以高校信息公開的主渠道為例，廣東高校目前以在官網設置專門的信息公開網站或信息公開專欄為主。這種做法還比較傳統，利用網絡新媒體和大數據手段進行信息公開的意識還需提升，采取音視頻、圖片、圖表等可視化手段來增強信息公開效果的能力還需增強。出現這種情況的深層次原因在于高校執行信息公開政策的主要動力是來自于上級部門的要求，依賴于主觀性較強的考核。“各個高校的信息公開年報都會掛網，肯定要搞得好一些才行”(訪談15)。這使得高校在開展信息公開具體活動的時候帶有鮮明的行政色彩，而缺少服務意識。同時，《高等學校信息公開辦法》要求高校“應當建立健全信息發布保密審查機制”，但各個院校之間對公開和保密標準的界定不夠統一，導致部分高校傾向于提升信息查詢的權限設置，相當于增加了需求方查詢高校信息的難度。

如果單從“米特—霍恩政策執行系統模型”來看，“政策執行機構的特征”與“政策目標與標準”和“政策資源”并沒有產生直接關系。但這與本次調研的情況并不完全相符。以考核監督機制為例，其屬于“政策目標與標準”的范疇。目前，我國對高校信息公開工作的監督方式比較單一，主要依靠上級有關部門定期或不定期的督導和檢查，缺少第三方專業機構的評價。在這種情況下，高校內部很難形成對信息公開工作進行自我監督和自我改進的動力，從而對高校信息公開政策的執行效果產生了不利影響。

三、提升高校信息公開政策執行效果的路徑選擇

（一）增強高校師生對信息公開意義的理解。我國《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出，要落實和擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，有序引導社會參與學校治理。從宏觀上講，高校與行政機關的根本差異在于，高校是擁有辦學自主權的公共服務機構。我國高校管理制度源于傳統體制，長期以來實行的是以行政權力為主導的管理模式。這種模式存在效率低下、創新乏力，難以形成自我發展等缺陷。要解決這些問題，信息公開必不可少。高校要通過多種渠道的宣傳和教育，幫助廣大師生理解信息公開的重要意義，理解現代大學制度的核心特征是民主參與、公共治理，而參與的前提是知情，在高校內都樹立起“信息公開可以保障國家賦予高校的辦學權利在陽光下運行”的觀念。沒有信息公開，知情權將流于形式，參與權、監督權也就無從談起。只有筑牢這樣的共同觀念，才能真正提升信息公開政策在高校的執行效果。

（二）明晰高校信息公開政策的目標和標準。為進一步提高政府工作的透明度，國務院在2019年5月對《政府信息公開條例》進行了全面修訂。在這一背景下，相關部門有必要在堅持政策延續性、銜接性、可操作性等原則不變的基礎上，結合現實情況對頒布于2010年的《高等學校信息公開辦法》和2014年的《高等學校信息公開事項清單》進行修訂。對新時代高校信息公開政策的目標，信息公開工作在高校推進依法治校，提升科學管理水平，加強黨風廉政建設，樹立良好社會形象等方面發揮的重要作用進行系統表述。同時，《高等學校信息公開辦法》中對國務院教育行政部門、省級教育行政部門、高等學校主管部門和高校內設監察部門在推進高校信息公開工作中承擔的監督檢查職責進行了界定，但并未對高校信息公開工作應當達到何種標準做出明確。如果說《高等學校信息公開辦法》頒布之初，高校信息公開工作尚在起步階段，那么在這項政策推行十余年之后，應當也能夠從信息公開的方式、頻率、滿意度等方面對標準進行明確。

（三）整合高校校內信息公開的各類資源。這一點主要是針對高校而言的，其核心在于切實發揮高校信息公開工作領導或協調機構的作用。一是從信息公開的角度，制定各學院、各職能部門在發文、歸檔、回復、審核等環節的操作流程規范和各環節執行者的具體權責。實現受理申請、內部分發、結果反饋的統一化、模板化，堅決杜絕推諉扯皮等問題出現；二是根據《保密法》及其實施細則，對高校信息公開的內容進行涉密審查。既要杜絕因審查缺位導致校內信息存在的泄密風險，又要避免以不符合保密規定為理由，規避一切信息公共活動的懶政行為。最后，《高等學校信息公開辦法》規定，領導學校信息公開工作的是學校校長。這意味著校長領導的主要是教學、科研及其他行政事務方面的信息公開，而對組織、宣傳、紀檢等黨務部門產生的信息并無領導權，相當于將黨務信息排除在高校信息之外，實質上縮小了高校信息公開的范圍。這一點需要高校通過內部制度安排加以考慮和解決。

（四）構建多方參與的高校信息公開評價體系。在“米特—霍恩模型”中，評價體系屬于政策系統環境的內容，將對政策執行機構的特征和政策的執行方式產生影響，進而影響政策執行效果。首先，高校要形成信息公開工作的考核制度，將信息公開工作的考核結果與學校年終考核的成績、個人或集體的評獎評優等有效聯系起來，形成學校信息公開工作考核評價的長效機制。其次，高校內部的信息公開評價要盡可能吸收多方面的人員參與其中，例如通過學生會選取普通學生代表參與評價、保障普通教職員工參與學校信息公開，特別是招生、招標等重要環節的決策和信息披露等。最后，在社會層面可以借助或培育民間智庫，通過政策引導鼓勵其開展面向高校信息公開工作情況的測評活動，運用第三方數據督促高校提升信息公開工作水平，增強信息披露服務意識。