行政事業單位內控中的財務檔案管理

文/聊城市檢驗檢測中心 劉婷婷；聊城市東昌府區政府辦公室 閆瑞

行政事業單位不從事生產活動，在其運行過程中，主要依靠財政撥款。在新時期高質量發展階段，一方面，行政事業單位要結合新修訂的《中華人民共和國預算法》《事業單位財務規劃》以及《行政事業單位內部控制規范》等，合理開展財務內部控制工作；另一方面，在當前行政事業單位財務管理中，提高了對財務檔案管理的重視程度，借助信息化改革、數字化改革，深化了財務檔案認知水平，預期增強財務檔案管理結果在內部控制中的應用效果。下面對行政事業單位內控中財務管理的重要性作出說明。

一、行政事業單位內控中財務檔案管理的重要性

自2008年《企業內部控制基本規劃》實施至今，行政事業單位已根據其中的“三大指引”（分別為評價指引、應用指引、審計指引，內容共計18項），建設了內部控制部門，并按照內部控制“五要素”（分別為內控環境、風險評估、控制活動、信息溝通、內部監督）搭建了適用于本單位的內部控制管理體系。根據當前的實踐經驗看，內部控制既是一種貫穿于整個行政事業單位職能、業務、財務的管理制度，又具有十分鮮明的結構治理功用。具體如圖1所示：

圖1 行政事業單位內部控制示意

（一）有利于擴大財務管理范圍。2020年我國提出了“雙循環”發展新格局，行政事業單位在該格局下結合統一大市場數字化監管與高質量服務等要求，配套實施了“業財融合”改革，將前端的執法監督、公共服務等業務管理與財務管理進行了有效融合，旨在合理優化財務管理，使“每一分錢都用在刀刃上”。同時，行政事業單位為了適用新的會計準則要求，在財務會計基礎上，增加了管理會計。管理會計除了成本會計之外，涉及管理控制，能夠輔助行政事業單位科學編制計劃、合理決策、控制經濟活動等。由此可見，通過業財融合、管理會計兩大改革，行政事業單位在實質上擴大了財務管理范圍。

財務檔案管理作為財務管理活動中的重要組成部分，一方面，在業財信息管理系統支持下，能夠更為精準地記錄行政事業單位的財務數據，并將其與業務活動關聯起來；另一方面，借助管理會計實踐，不僅能對過去與現在的業務數據、財務數據進行全面分析，還可以通過財務報表預測其后續的應用狀況，最終以廣泛應用財務檔案數據為基礎，深化、細化財務管理工作。

（二）有利于提高內部控制水平。財務檔案以數據的形式記錄財務管理活動，根據《中華人民共和國檔案法》的規定與行政事業單位財務檔案管理實踐經驗看，新時期深化了對財務檔案的認識，將其轉變成了一種可資利用的信息資源。行政事業單位可以根據財務檔案管理結果，對自身的業務活動情況進行調整，并在決策時將其作為有效依據。

行政事業單位除了對治理結構開展內部控制外，重點仍然集中在業務活動、會計內部控制方面，因而在擴大財務管理范圍后，內部控制部門實際上能夠借助財務檔案管理，更為快速地提取財務數據、關聯分析業務活動、提升其內部控制效率、提高內部控制結果的利用率等。

二、行政事業單位內控中的財務檔案管理需求

（一）管理理念更新需求。傳統時期，行政事業單位只將財務檔案作為記錄財務數據的一種手段。自修訂《檔案法》以來，行政事業單位認識到了財務檔案的潛在價值。例如，在深度層面，結合財務檔案的時間要求、年限要求、檔案分類、查閱需求等，可以挖掘財務檔案的信息屬性。再如，在廣度層面，借助信息化管理理念，擴充了記賬憑證、支款單、繳款單、賬本等方面的信息特征，預期通過對其進行二次利用。

進入新時代后，行政事業單位實施了“互聯網+”改革、物聯網改革，原來的信息化管理理念適用性相對弱化，需要賦予財務檔案新的數據屬性，開發檔案資料、檔案信息共有的數據特征。同時，在清晰區分結構數據、半結構數據、非結構數據后，有效推進財務檔案數據化管理。簡單講，行政事業單位內控中，需要將財務檔案信息化管理升級到數據化管理水平，并在構建財務檔案管理體系時突出數據化管理理念，構建適配型財務檔案管理體系。

（二）管理效用提升需求。目前，行政事業單位財務檔案管理信息系統已經建設完成，雖然在應用此類系統后，大幅度提升了管理效率，但是，并沒有同步提升財務檔案管理效用，甚至部分單位中出現了管理效率持續提高，但管理效用不增反降的現象。

具體而言，財務檔案管理效率依賴于技術配置，財務檔案管理效用需要以檔案管理結果的應用及其效果作為衡量標準。例如：行政事業單位財務檔案管理中的資料錄入、建檔、歸檔、存檔、用檔等，實現了電子化，能夠進行快速查詢、傳輸、下載、使用，但沒有實現對財務檔案的智能分析。通過設置檔案資料訪問權限、加密傳輸、電子水印等，保障了財務檔案安全，然而檔案部、人事部、業務部、財務部、內控部之間的財務檔案共享較差，加上繁冗程序的掣肘，導致檔案管理結果利用仍處于被動狀態，不能及時、有效、廣泛地應用。

（三）管理隊伍建設需求。從2012年開始，我國行政事業單位中對人事編制數量進行了限定，同時在體制改革過程中合并了一些單位與部門。從整體上看，縮減了財務檔案管理人員數量。為了解決財務檔案管理問題，部分單位選擇了聘請臨時工，或者一人身兼數職的辦法。

然而，從近年來的實踐經驗看，這樣做不能從根本上解決財務檔案管理人才數量不足、管理隊伍建設水平較低的問題。因而，在當前階段應該進行一些合理的創新，盡可能根據當前階段的人員編制情況，在管理人員素質層面上下功夫，通過開展全面的綜合素質培訓，達到精兵強將的目標，培養新型的財務檔案管理隊伍。

三、行政事業單位內控中的財務檔案管理措施

（一）引入新思維，轉變財務檔案管理理念。建議行政事業單位在當前財務內控實踐中，要突出財務檔案管理的重要性，通過提煉前期信息化管理經驗，區分出信息化管理理念、數據化管理理念，并在當前高質量發展階段，圍繞數據化管理理念，創建適配的財務檔案管理體系。首先，應結合習近平新時代中國特色社會主義思想研究成果及其應用經驗，借助觀念聯合構建思想觀念體系方法，搭建財務檔案管理體系框架。其次，在搭建好的管理體系框架內，應編制財務檔案管理制度規范條例，同時應細化財務檔案管理機制中的各項指標。另外，需要在現用的制度引領機制運行模式下，推進財務檔案管理數據庫、數據管理中心建設等。財務檔案管理體系框架，如圖2所示。

圖2 財務檔案管理體系框架示意

（二）結合新技術，提升財務檔案管理效用。行政事業單位當前的財務檔案管理中，以OA系統為主，多數事業單位已配套建設了SQL、XML、Oracle數據庫等。建議在這種財務檔案管理現狀下，盡可能結合大數據、云計算來提升財務檔案管理效用。首先，行政事業單位應與第三方機構進行合作，以簡單、有效的方式引入大數據技術，建立適用于財務檔案管理的數據管理中心。例如，某行政事業單位為了提高執法監督效率，通過第三方機構建立了以“業務層—數據采集層—數據管理層—用戶層”為基本結構的大數據管理平臺，在接入監控攝像頭、移動拍攝車輛、無人機后，實現對管轄區域違法活動的嚴密監督，既提高了監督效率，也擴大了執法效用，保障了該區域經濟活動的有序性。其次，應將財務檔案數據化管理系統、內部控制管理系統與單位主系統關聯起來，按“總系統—各模塊”的規劃思路，設置數據共享模塊，擴大兩部門的協同效應。并可將該模式進一步推廣至各部門的協同管理。

（三）培育新人才，建設財務檔案管理隊伍。建議在當前行政事業單位內控中，配套增強財務檔案管理人才的培育，并嘗試將財務會計、管理會計、內部控制人員、財務檔案管理人員統籌起來，建設財務檔案管理隊伍。首先，應規避一人身兼數職的現象，停聘臨時工，搭建財務檔案數據化管理平臺。同時將財務檔案管理人才，擴大到財會、內控人員等范圍。其次，設置知識結構優化專題、專業技能培訓專題，對上述各項人才進行專項培訓。最后，通過權責機制劃分任務，借助協同機制搭建數字化信息交流通道，使上述幾類人員協同合作，在實質上形成一個協作隊伍，推進財務檔案管理工作在深度、廣度、精度方面的深化，全方位提升財務檔案管理水平。

四、結語

行政事業單位內部控制牽涉多項內容。內控工作中增強財務檔案管理后，既有利于開發財務檔案的潛在價值，也能夠借助財務檔案管理結果，提高內部控制水平。因此，在當前高質量服務目標牽引下，行政事業單位有必要增強財務檔案管理。結合上述分析可以看出，財務檔案管理的需求主要集中在管理理念、信息技術、管理會計人才等方面，建議按照“具體問題，具體分析，針對性解決”的基本思路，更新財務檔案管理理念，借助擴大數字化技術配置比例的方式，提升其管理效率。為滿足當前的內部控制需求，還應該加強對管理會計人才的專項化培訓，確保財務檔案分析管理數據的精準性，促進行政事業單位內部控制提質增效，為國家發展做出新貢獻。