論基層政府在兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的角色定位*
——以杉板橋社區(qū)為例

成都理工大學(xué)文法學(xué)院 吳穎琪，胡曉藝，張薪穎，馬玲

一、研究背景和研究意義

兒童是家庭的希望、是祖國的未來，完善的兒童公共政策和家庭支持體系是社會文明進(jìn)步的表現(xiàn)，也是保證兒童健康成長的基礎(chǔ)。我國為了積極響應(yīng)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，近年來對于兒童友好的建設(shè)與兒童工作做出了許多重要的政策與實(shí)踐探索。2010年，國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室制定了《中國“兒童友好城市”的創(chuàng)建目標(biāo)與策略措施》 ，鼓勵地方政府提高管理兒童事務(wù)的責(zé)任意識。2016年，我國兒童友好社區(qū)工作委員會成立，出臺了《中國兒童友好示范社區(qū)建設(shè)指南》，從政策友好、環(huán)境友好、服務(wù)友好三個維度來構(gòu)建和評估“中國兒童友好社區(qū)生態(tài)體系”。2021年3月11日，“兒童友好”第一次出現(xiàn)在國家“十四五”規(guī)劃中，文件指出五年里將建設(shè)100座兒童友好城市。

成都市兒童友好型社區(qū)的建設(shè)形成了獨(dú)特的“成都模式”[1]，在中國兒童友好社區(qū)促進(jìn)會確定的首批16個“中國兒童友好社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)”社區(qū)中，成都市杉板橋社區(qū)的錦繡社區(qū)、和美社區(qū)雙雙入圍。今年初，成都市委、市政府高度重視，明確提出在“十四五”時期實(shí)施全齡友好包容社會營建工程，將兒童友好型社區(qū)的建設(shè)作為其中的一個重點(diǎn)工程。

二、相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)

（一）相關(guān)概念

1.社區(qū)

“社區(qū)”這一概念最早由社會學(xué)家滕尼斯[2]在《共同體與社會》中提出：社區(qū)是指由具有共同習(xí)俗和價值觀念的同質(zhì)人口組成，關(guān)系密切的社會團(tuán)體或共同體。

2.兒童友好型社區(qū)

兒童友好型社區(qū)是指能夠滿足兒童需求和實(shí)現(xiàn)兒童基本權(quán)力的社會生活共同體。在兒童友好型社區(qū)，兒童可以影響社區(qū)中與之相關(guān)的決策，表達(dá)他們對社區(qū)的需求。國內(nèi)外對兒童友好型社區(qū)的指標(biāo)考量不盡相同，本文將從理念友好、政策友好、服務(wù)友好、環(huán)境友好、人文友好這五大維度對兒童友好型社區(qū)進(jìn)行相關(guān)論證。

3.政府角色

政府角色在本文的語境下主要指城市基層政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處在社區(qū)治理過程中發(fā)揮的職能、起到的作用、承擔(dān)的責(zé)任，是一種人格化概念。

（二）理論基礎(chǔ)

“治理”這一概念最早出現(xiàn)在1989年世界銀行提出的“治理危機(jī)”中，1992年以后“治理”與“善治”這兩個概念在全世界范圍內(nèi)流行起來。中國治理理論的發(fā)展主要源于俞可平等學(xué)者對于治理理論的引入，俞可平[3]認(rèn)為：“社區(qū)治理的行為主體構(gòu)成多元化、多樣性，社區(qū)治理的權(quán)力運(yùn)行方向是一種多向度的、上下互動的過程。”因此，社區(qū)治理要凸顯成效，就要保證政府權(quán)力下放，鼓勵居民、社會組織、社區(qū)自治組織等治理主體各司其職、分工合作，共同參與社區(qū)治理。

三、基層政府在杉板橋構(gòu)建兒童友好型社區(qū)中的角色定位及治理困境

（一）杉板橋兒童友好型社區(qū)建設(shè)概況

1.杉板橋兒童友好型社區(qū)建設(shè)概況

跳蹬河街道杉板橋社區(qū)屬于城市社區(qū)，目前有高檔住宅、中低檔住宅和老舊院落共21個院落，共計18000余戶，人口4.3萬人，是一個地域、人口數(shù)量超大社區(qū)。

杉板橋社區(qū)將打造國際化兒童友好型社區(qū)作為社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)。在杉板橋兒童友好型社區(qū)建設(shè)的硬件、軟件建設(shè)中，集傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的杉板橋社區(qū)有著地緣、業(yè)緣、轄區(qū)內(nèi)的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分布等構(gòu)成比較齊全和豐富的硬件優(yōu)勢。社區(qū)內(nèi)配備以東郊記憶為主的大型文化廣場可供兒童進(jìn)行文化活動，擁有送變電公司、49中、成都傳媒集團(tuán)、萬科天薈、龍湖濱江天街等企業(yè)、商業(yè)資源作為多方協(xié)同合作的支撐。在軟件建設(shè)上，現(xiàn)階段杉板橋兒童友好型社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)是探索如何在健全的公共基礎(chǔ)設(shè)施之間去鑲嵌兒童友好的元素，去挖掘?qū)和@個群體友好的人文和理念，從而更好地服務(wù)兒童群體。

2.杉板橋兒童友好型社區(qū)建設(shè)特色模式— “—1＋N模式”

“1＋N模式”是杉板橋社區(qū)兒童之家的建設(shè)特色模式，即“一個備案點(diǎn)位輻射周邊點(diǎn)位”，這一模式開辟了四川省兒童友好型社區(qū)建設(shè)的新探索之路。杉板橋社區(qū)探索兒童之家建設(shè)的過程中，強(qiáng)調(diào)以1個杉板橋社區(qū)黨群服務(wù)中心兒童之家作為基礎(chǔ)站點(diǎn)，將服務(wù)延伸到社區(qū)所覆蓋的21個單元（包括15個院落和6個商家）。通過“1＋N模式”實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的靈活撬動，引導(dǎo)銀行、社區(qū)商家等積極參與兒童之家的建設(shè)，目的是將兒童友好建設(shè)滲透到杉板橋社區(qū)的每一個角落，促進(jìn)社區(qū)多方的積極參與。

（二）基層政府在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的角色定位

社區(qū)治理是一個有機(jī)的整體，治理理論強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理應(yīng)注重治理主體多元化，治理需要權(quán)威，但權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)。這對于新形勢下基層政府的社區(qū)治理提出了極大的挑戰(zhàn)，在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建的過程中，我們可以將基層政府角色歸納為政策主導(dǎo)者、多方治理引導(dǎo)者和服務(wù)供給者。

1.政策主導(dǎo)者

政策主導(dǎo)者表現(xiàn)為基層政府通過加強(qiáng)政策頂層設(shè)計規(guī)劃兒童友好型社區(qū)的整體發(fā)展，指揮社區(qū)治理主體進(jìn)行“兒童友好”的實(shí)踐。這是由政府社會管理職能和轉(zhuǎn)型時期中國社區(qū)的特點(diǎn)所決定的。杉板橋社區(qū)受基層政府跳蹬河街道辦事處的直屬管轄，街道辦事處對社區(qū)的具體規(guī)劃深深影響了社區(qū)中兒童之家的建設(shè)、運(yùn)營、管理、監(jiān)督、服務(wù)供給、此外，跳蹬河街道辦事處對杉板橋兒童友好型社區(qū)建設(shè)的整體規(guī)劃起到具體指揮的作用，即跳蹬河街道辦事處如何將省、市、區(qū)（縣）對“兒童友好”建設(shè)的指令傳達(dá)落實(shí)到杉板橋社區(qū)中。

2.多方治理引導(dǎo)者

多方治理引導(dǎo)者表現(xiàn)為基層政府為促進(jìn)社區(qū)治理主體多元化而為第三部門參與兒童友好型社區(qū)構(gòu)建提供的資金與資源支持。跳蹬河街道辦事處主要通過積極孵化培育社會組織實(shí)現(xiàn)兒童友好型社區(qū)的多方共治。跳蹬河街道辦事處堅持“政府扶持、社會運(yùn)營、專業(yè)發(fā)展、高校合作”的發(fā)展思路，大力培育社會組織，一方面推動社會組織孵化基地的發(fā)展，另一方面大力向社會組織購買服務(wù)，從而推動第三部門參與兒童友好型社區(qū)的構(gòu)建。基層政府促進(jìn)第三部門（社會組織與高校）參與兒童友好型社區(qū)構(gòu)建路徑與向社會組織采買具體項(xiàng)目，如圖1所示。

圖1 基層政府協(xié)同第三部門“兒童友好”社區(qū)構(gòu)建路徑

3.服務(wù)供給者

服務(wù)供給者角色是基層政府履行提供社會公共服務(wù)職能的表現(xiàn)，是政府的固有職能。由于社區(qū)治理中天然存在“市場失靈”和“志愿失靈”的問題，政府具有市場和社會所不可比擬的權(quán)威和資源優(yōu)勢，在提供公共服務(wù)方面具有不可替代的優(yōu)勢。社區(qū)治理的發(fā)展需要政府為社區(qū)提供所需的公共物品作為物質(zhì)基礎(chǔ)保障。基層政府服務(wù)供給者角色的作用在于為社區(qū)治理營造良好的外部環(huán)境。

首先，跳蹬河街道辦與社區(qū)商家、社區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位簽訂共駐共建共享“兒童友好”建設(shè)協(xié)定，為兒童友好項(xiàng)目的落地提供了簡化的手續(xù)服務(wù)與活動場地支持。圖2是由成都市蓉益社會工作服務(wù)中心開展的“文薈杉板，馨緣尚美”杉板橋社區(qū)國際化兒童友好型社區(qū)創(chuàng)建之“小小翻譯家”主題活動，該活動主要由杉板橋社區(qū)商家新華文軒提供活動場地。圖3是該社會組織在杉板橋社區(qū)中國銀行（音樂公園分行）提供的場地開展“小小金融家”的職業(yè)體驗(yàn)活動。

圖2 杉板橋社區(qū)國際化兒童友好社區(qū)創(chuàng)建之“小小翻譯家”主題活動

圖3 杉板橋社區(qū)國際化兒童友好社區(qū)創(chuàng)建之“小小金融家”主題活動

其次，跳蹬河街道辦通過提供專業(yè)的培訓(xùn)服務(wù)，提升社區(qū)以及社會組織工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，從而推動兒童友好中的“理念友好”與“服務(wù)友好”協(xié)同發(fā)展。

（三）基層政府在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的治理困境

盡管杉板橋兒童友好型社區(qū)建設(shè)處于國內(nèi)兒童友好型社區(qū)建設(shè)的先列，但基于杉板橋仍處于探索試點(diǎn)時期的階段特征以及面臨的新形勢、新要求和新任務(wù)，基層政府在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中仍面臨諸多較為突出的問題亟待解決。

首先，基層政府在政策主導(dǎo)方面存在職能碎片化、體系零散化問題，影響“兒童友好”政策形成合力落地社區(qū)。由于兒童友好建設(shè)工作涉及多個部門，本身存在職能交叉，基層政府缺乏統(tǒng)一的、明確的職能體系劃分。又因?yàn)閮和押谜叩闹贫可婷裾⒔逃⒔】档雀鞔竺裆I(lǐng)域，基層政府在政策制定的過程中需要協(xié)調(diào)聯(lián)動多個部門，因此往往在社區(qū)層面基層政府難以設(shè)計關(guān)于“兒童友好”的多領(lǐng)域的政策。

其次，基層政府在多方治理引導(dǎo)方面存在“居民主體缺失”問題，主要表現(xiàn)在政府在多方治理的引導(dǎo)上缺乏對社區(qū)居民主體深度參與治理的引導(dǎo)。在兒童友好型社區(qū)構(gòu)建過程中，居民（主要指家長和兒童）往往處于被動參與的尷尬境地。居民自治歸根結(jié)底是通過各種活動體現(xiàn)出來的，讓居民自主策劃活動是其主體性的重要體現(xiàn)，它的本質(zhì)是社區(qū)居民制定行動方案，以回應(yīng)和滿足自身需求。而在杉板橋兒童友好型社區(qū)構(gòu)建的過程中，政策往往是政府自上而下實(shí)施的，項(xiàng)目活動往往是社會組織和高校合作策劃協(xié)辦的，居民只是兒童友好活動參與者，這與多方治理的目的有所背離，存在居民對兒童友好社區(qū)的需求與供給之間的矛盾。

最后，基層政府在服務(wù)供給層面缺乏對于兒童“理念友好”“文化友好”等軟件的供給，主要表現(xiàn)為社區(qū)居民無法理解“兒童友好”，無法營造良好的兒童友好社區(qū)氛圍。筆者在2021年9月至2021年11月多次前往杉板橋社區(qū)和泓東28駐點(diǎn)院落的“兒童之家”參與兒童友好型社區(qū)建設(shè)活動，發(fā)現(xiàn)兒童之家的多功能活動室多次遭到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的破壞，部分居民將兒童之家的活動桌椅隨意搬走用于打麻將等娛樂活動，有居民為了使用兒童之家的活動場地，將兒童之家的一扇門踢爛。這些不文明行為的背后除了社區(qū)缺乏有力的監(jiān)管以外，究其原因仍然是居民對“兒童友好”理念的缺乏。正是因?yàn)槿狈Α皟和押谩崩砟睿狈φ诜?wù)供給層面的軟件支持，居民的行為才表現(xiàn)出不友好的特征。

四、探索基層政府在兒童友好型社區(qū)構(gòu)建中的發(fā)展路徑

（一）明晰基層政府職責(zé)，形成政策制定合力

基層政府應(yīng)考慮進(jìn)一步出臺更多指導(dǎo)性的、宏觀和微觀相結(jié)合的兒童友好建設(shè)方針政策，將杉板橋社區(qū)兒童友好建設(shè)的現(xiàn)有成就以體系化形式梳理起來，對基層政府相關(guān)部門職責(zé)、社區(qū)職責(zé)、社會職責(zé)等按照多元參與主體進(jìn)行職責(zé)的劃分，給予公眾明確的導(dǎo)向。通過對兒童友好型社區(qū)的保障對象、實(shí)施主體、資金來源和標(biāo)準(zhǔn)水平等進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范，匯聚政策制定合力，提高政策實(shí)施的集中統(tǒng)一性。

（二）引導(dǎo)居民參與治理，滿足兒童友好真正需求

基層政府應(yīng)堅持“多元參與、凝聚合力”的兒童友好建設(shè)原則，堅持系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化兒童工作“一盤棋”理念。在發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用的前提下，健全完善多領(lǐng)域、多部門工作協(xié)作機(jī)制，積極引入社會力量，充分激發(fā)居民參與社區(qū)治理的主動性與積極性。不斷推進(jìn)居民參與兒童友好型社區(qū)建設(shè)與治理工作做深做實(shí)，鼓勵居民參與兒童友好活動的策劃、推動項(xiàng)目落地，真正從需求層面著手滿足本社區(qū)居民對“兒童友好型”社區(qū)建設(shè)的多樣化需要。

（三）加強(qiáng)“理念、人文友好”培育，推動兒童友好軟件建設(shè)

基層政府應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)中的“理念友好”建設(shè)，推動兒童友好軟件建設(shè)。基層政府應(yīng)在社區(qū)中進(jìn)一步加大兒童友好型社區(qū)的宣傳、推廣與普及力度，提升社區(qū)居民對兒童友好社區(qū)的認(rèn)知。“理念友好”認(rèn)知度的提高有利于促進(jìn)社區(qū)居民對兒童友好建設(shè)的了解，從而提高兒童友好型社區(qū)建設(shè)的公眾參與度。

同時，基層政府應(yīng)加強(qiáng)“人文友好”，擴(kuò)大文化對兒童成長發(fā)展的重要影響力。基層政府應(yīng)該結(jié)合周邊豐富的文化資源牽頭組織開展兒童友好活動，讓杉板橋社區(qū)的兒童寓學(xué)于玩、寓學(xué)于樂，構(gòu)建兒童友好的社區(qū)氛圍。基層政府更應(yīng)充分發(fā)揮文化教育職能，滿足社區(qū)兒童成長發(fā)展的基本需求，通過制定不同年齡階段的兒童發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化社區(qū)內(nèi)部的教育結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)的國際化托育中心與兒童發(fā)展中心，努力讓杉板橋社區(qū)的兒童和家庭獲得歸屬感、幸福感、獲得感。