構建城市更新項目績效評價指標體系

上海八達國瑞房地產土地評估有限公司 楊青

2021年8月10日，住建部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》，要求堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣；堅持應留盡留，全力保持城市記憶；堅持量力而行，穩妥推進改造提升。并據該三方面要求提出十一條城市更新實踐要求。而我國尚未建立關于城市更新的評價指標體系，相關的制度文件中關于城市更新評價的內容也涉及甚少。但多地已出或擬出城市更新的相關條例，提出對城市更新項目評估的要求。

如何對城市更新項目進行評價、評估，是值得我們研究的問題。作為具備咨詢能力的房地產估價機構在對城市更新項目評價、評估中具有很大的優勢,城市更新項目的評價、評估或是未來房地產估價機構業務發展的方向之一。

本文借助政府績效評價的思路，從三個尺度（微觀、中觀及宏觀）足夠考慮各個要素相互作用，提出構建多維度、多層次的城市更新績效評價指標體系，有利于合理評價、評估城市更新項目，選擇最優的城市更新模式。為以后的評價、評估實踐，提供扎實的理論基礎。

一、城市更新概述

（一）城市更新發展概況

改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制逐步建立，房地產行業蓬勃發展。城市建成區能夠利用的土地面積逐步降低，提高了舊城改造發展動力，城市更新迎來了時機。

2010年以來，城市更新逐步從依靠財政變為社會資本參與，轉變為個人、企業、組織和政府共同作用。

近年來，多地針對不同的用地類型、不同地區的城市更新項目出臺了若干文件規定，部分城市、省份制定相關條例，從政策導向上促進城市更新朝著可持續的有機方向發展。

（二）城市更新的模式

歸納國內外實踐結果，結合我國各地的政策導向，城市更新主要有以下三種模式：

（1）整體重建型(全面改造)。亦稱拆除重建類，是指綜合整治難以達到更新目的，不得不拆除大部分乃至全部原有建（構）筑物，并依規劃重新構建的更新。

（2）局部修建型(混合改造)。亦稱綜合整治類，是指保持現有的建筑和建設風格，采用修葺、加建、改擴建、局部翻建或變更用途等方式對城市建成區開發的更新。

（3）維護型(微改造)。是通過適宜的方法對目前可以正常利用的原有建筑進行外墻翻新或內部裝修，使其更加有效利用的更新。

實踐過程中，具體選擇哪種更新模式，需要借助多個學科的理論，選擇科學的評估方法，進行專業的論證，通過最終的方案比選確定。

二、績效評價概述

（一）績效評價的概念

績效評價（Performance Evaluation）是采用相應的評價方法、合適的量化指標和合理的評價標準，根據設定的績效目標程度，對該程度和執行目標進行綜合的評價[1]。

（二）績效評價范圍

2018年9月1日，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發［2018］34號）。該意見提出全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。

目前，績效評價已應用于各類涉及政府或國資項目。例如財政部關于印發《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預［2020］10號）,對績效評價提出具體要求，同時界定了績效評價的項目類型：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算項目支出的績效評價適用該辦法。涉及預算資金及相關管理活動，如政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、政府債務項目等績效評價可參照該辦法執行。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資［2014］2724號),要求對PPP項目進行績效評價,并將評價結果向社會公示。

（三）績效評價類型

根據績效評價目的、對象以及依據的信息特征，績效評價有多種分類，可具體分為以下類型。（見表1）

表1 績效評價類型

三、構建城市更新項目績效評價指標體系

城市更新應立足于促進社會、經濟發展和生態環境的提升，同時兼顧保留城市記憶，做到可持續的有機更新。為了全面反映各個方面的狀況，城市更新的績效評價需要采用多指標綜合評價的方法。首先應確定評價指標的選定原則，其次確定各項評價指標，最終構建城市更新績效評價指標體系。

（一）評價指標的選取原則

城市更新績效評價是否合理、有效，取決于評價指標的體系是否科學、客觀，以及是否能夠有效收集數據。本次績效評價指標體系的建立，主要參考Ma Claren提出以下原則[2]：

（1）全面綜合性。評價指標體系綜合考慮到社會、經濟、環境以及利益相關者因素，全面具體的反應綜合特性；

（2）擴散性。評價指標體系中的單項指標應綜合考慮分布的城市空間要素間的聯系，考慮城市空間要素構成的有機整體；

（3）針對性。評價指標體系應該分門別類，針對性的反應各方效益；

（4）預見性。充分做到可持續的更新，評價指標體系應該反映未來的趨勢。

（二）確定評價指標

城市的可持續發展離不開更新，做到城市的可持續發展，需要在多方面統一和平衡城市更新。本次研究主要參考以下指標：

Commission on Sustainable Development創建的可持續發展指標體系及DSR框架[3]。并重新創建的最終框架。

2002年，中國科學技術部提出的描述性指標和評價指標。

2016年，住房和城鄉建設部公布的共65個指標的中國人居環境獎評價指標體系。

此外還參考了Tasaki的可持續發展指標庫、甘琳基于基礎設施建設的可持續性發展指標體系。

評估指標應該能夠代表當地最廣大人民的根本利益，根據以上指標體系，結合相關專家學者和專業人士的建議和意見，綜合確定了31個城市更新績效評價指標，及對各指標的說明,詳見表2。

表2 績效評價指標

（三）評價指標體系的層次

城市更新的績效評價、評估主要圍繞必要性、可行性和績效性三個維度展開。根據更新成果、效益以及組織管理建立一級指標，一級指標下設二級指標，二級指標下可設三級指標。如此確定指標層級的好處是可根據層次分析法理論中的目標層、準則層和指標層，結合其他調查運算的方法，合理確定各項指標的權重，有利于績效評價的開展。

（四）確定城市更新績效評價指標體系

根據上述論述，確定城市更新三個層級的績效評價指標體系如表3。

表3 績效評價指標體系

四、模型評價

實踐是檢驗真理的唯一標準，本研究所提出的城市更新項目績效評價指標體系具有充足的理論依據，但仍需在實踐中檢驗，在實踐中完善補充。使用時應該注意以下幾點：

（1）本指標體系僅為城市更新項目績效評價的一般評價指標體系，具體評價指標的選擇，根據項目或者決策所屬階段的不同，側重點不盡相同。

（2）績效評價應該客觀、合理、公正，各項指標的評價應借助現代各種咨詢方法，如層次分析法、德爾菲法、區位熵、偏離份額分析、投資組合分析等定性、定量分析方法相結合，客觀合理的評定，切忌主觀想象、形式主義。

（3）城市更新項目的績效評價應動態和靜態相結合。同時做到事前評估、事中評價、事后評價持續動態監測，及時發現問題、反映問題、解決問題。

五、結論建議

城市更新項目是比較復雜，同時又是比較系統的工程，對城市更新項目進行績效評價具有重要意義。績效評價是社會發展的必由產物，是從野蠻擴張到精細耕作必備助力。所以，城市更新項目的績效評價是必要而急切的。建議地方各級政府盡早落實城市更新績效評價及管理工作，推進治理體系建設和治理能力提升，助力住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》等的各項政策的有效落實；建議相關咨詢行業從業人員、企業、各行業協會加強對城市更新績效評價的理論研究，為開拓咨詢業務、提升業務能力提供幫助。

績效評價指標體系能夠綜合評價城市更新項目是否達到既有的目的，如何合理確定績效評價指標體系，是值得探討的課題。確定績效評價指標既要考慮到項目對社會安定和諧的貢獻，又要考慮到項目對城市發展的促進和城市風貌的保護，還要考慮到如何定性與定量相結合的度量各項城市因素。城市更新項目的績效評價指標體系中的指標既要相對獨立，又要有一定的彼此相關。因而構建城市更新的績效評價體系是比較困難，但是十分重要的。構建指標體系是城市更新績效評價的前提，是績效評價研究的關鍵環節。