建設(shè)項目全過程電子檔案管理研究與實踐

文/中國電子科技集團(tuán)公司第二十八研究所 薛蕾

一、建設(shè)項目電子檔案管理的必要性

（一）電子檔案管理是貫徹落實新檔案法的要求。2020年6月20日，新《檔案法》增加了“檔案信息化建設(shè)”章節(jié)，規(guī)定了“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以電子形式作為憑證使用”，為檔案電子檔案管理提供了法律支撐。新《檔案法》同時規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)“積極推薦電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等互相銜接”。

（二）電子檔案管理是“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重點工作內(nèi)容。2021年06月，中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，將“加強(qiáng)電子文件歸檔和電子檔案移交接收”“加速數(shù)字檔案館（室）建設(shè)”列為“十四五”期間重點任務(wù)，提出應(yīng)“強(qiáng)化各領(lǐng)域電子文件歸檔工作，著力推進(jìn)在業(yè)務(wù)流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中同步規(guī)劃、同步實施電子文件歸檔功能，推動電子文件以電子形式單套制歸檔。”

近年來，國家檔案局開展了會計、醫(yī)療等各類電子文件“單套制”歸檔試點工作。2018年建設(shè)項目電子文件單套制歸檔試點工作，開展了第一批；2022年，國家檔案局開展了第三批建設(shè)項目電子文件與電子檔案管理試點工作。因此，電子檔案管理是大勢所趨。

（三）建設(shè)項目電子檔案管理的制度依據(jù)。近年來，電子政務(wù)、會計、醫(yī)療等各項電子文件制度不斷出臺與實施，部分機(jī)關(guān)單位電子文件已實現(xiàn)了單套制歸檔，建設(shè)項目電子檔案管理各項制度也不斷完善。

2016年，《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894-2016）發(fā)布，刪除“邏輯歸檔”“物理歸檔”兩個概念，取消了“雙套制”歸檔要求。從全程管理和前端控制原則出發(fā)，規(guī)定了電子文件形成或辦理部門、檔案部門、保密部門、信息化部門等與電子文件形成、歸檔及管理和維護(hù)相關(guān)的各個部門的職責(zé)。

2016年11月4日，國家檔案局、國家發(fā)改委印發(fā)的《建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（檔發(fā)〔2016〕11號）第五條規(guī)定，政府投資主管部門、行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)將電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設(shè)計劃和竣工驗收要求，將電子檔案管理工作納入檔案專項驗收內(nèi)容。

2017年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部修訂發(fā)布《建設(shè)電子文件與電子檔案管理規(guī)范》（CJJ/T117-2017）明確了工程建設(shè)過程中各專業(yè)管理部門電子文件形成和歸檔要求，以及向城市建設(shè)檔案館歸檔電子文件的要求。

2018年4月8日，《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》（DA/T28-2018）修訂發(fā)布，新增了項目電子文件歸檔、項目電子檔案管理、項目檔案數(shù)字化3個章節(jié)，規(guī)定了項目管理系統(tǒng)、項目電子檔案管理系統(tǒng)的要求。

（四）電子檔案是項目建設(shè)和利用需求。項目建設(shè)過程中需要辦理各項審批及驗收手續(xù)。項目立項、初步設(shè)計等公文已通過辦公自動化系統(tǒng)實現(xiàn)了電子檔案管理。地方報建方面，地方政府大力推廣電子政務(wù)，本單位所在地項目施工許可、消防、人防等報建、驗收手續(xù)均要通過線上平臺辦理，審批文件也以電子文件的形式產(chǎn)生。各地城市建設(shè)檔案館也先后提出，電子文件歸檔要求建設(shè)單位在辦理建設(shè)項目檔案專項驗收時，通過系統(tǒng)在線歸檔電子文件。

項目檔案工作是為了記錄建設(shè)項目過程，更好地為項目的建設(shè)、運(yùn)行和管理需要服務(wù)，電子檔案在利用方面具有明顯優(yōu)勢。例如，本單位因發(fā)展需要建設(shè)了科研生產(chǎn)新區(qū)，目前四地同時辦公。檔案部門對基建項目竣工圖等重要文件集中進(jìn)行了數(shù)字化。搬遷新址后，由于科研生產(chǎn)布置調(diào)整，擴(kuò)大生產(chǎn)能力等需要原有建筑進(jìn)行改造時，通過系統(tǒng)遠(yuǎn)程借閱電子文件，需要利用紙質(zhì)文件時直接申請人所在地輸出。電子檔案極大地提高了工作效率，也保護(hù)了檔案原件，能更好地滿足項目建設(shè)過程中和建成后項目的維修、改造等查考利用需要。

二、項目電子檔案管理現(xiàn)狀及需求分析

建設(shè)項目一般包括立項、可研等各類請示及批復(fù)文件、招投標(biāo)文件、施工過程文件及竣工圖、監(jiān)理文件、結(jié)算審計文件等。

（一）建設(shè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件。各單位信息化水平、信息系統(tǒng)建設(shè)情況不同，產(chǎn)生的電子文件也不同。例如，本單位設(shè)立了專門信息化部門，建設(shè)有檔案管理系統(tǒng)和各業(yè)務(wù)系統(tǒng)。科研、產(chǎn)品檔案已通過業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)了電子文件在線審簽歸檔，實行“單套制”管理。固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目方面，通過辦公自動化系統(tǒng)、全面預(yù)算管理系統(tǒng)、招標(biāo)管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)了全過程審批流程電子化，各類電子文件在業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成和流轉(zhuǎn)。項目立項、可研、初步設(shè)計等文書類電子文件在辦公自動化系統(tǒng)產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)。項目立項策劃、采購審批、合同審批等過程形成的電子文件在全面預(yù)算系統(tǒng)產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)。項目招標(biāo)、詢價、談判等采購過程中形成的各類電子文件在招標(biāo)管理系統(tǒng)產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)。

以上各業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件，目前主要以電子文件的形式存在于業(yè)務(wù)系統(tǒng)。由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)與現(xiàn)有的檔案管理系統(tǒng)之間無數(shù)據(jù)接口，電子文件歸檔時需要啟動歸檔流程，先從業(yè)務(wù)系統(tǒng)下載、再上傳到檔案管理系統(tǒng)。目前本單位正在開展檔案管理系統(tǒng)升級改造工作，擬建設(shè)覆蓋建設(shè)項目全過程各類電子檔案管理功能的數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)做好接口，使業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，項目信息從項目管理系統(tǒng)直接同步到檔案系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件及其元數(shù)據(jù)實現(xiàn)在線歸檔。部分紙質(zhì)文件已在業(yè)務(wù)系統(tǒng)掃描、流轉(zhuǎn)的，如合同、驗收報告等，紙質(zhì)歸檔時電子文件也同步歸檔，實現(xiàn)各類管理和資源共享利用，提高檔案工作效率。

（二）地方電子政務(wù)平臺產(chǎn)生的電子文件。隨著電子政務(wù)的深入推進(jìn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為政府公共服務(wù)的重要方式。本單位所在地江蘇省南京市在工程建設(shè)項目各類審批、報建手續(xù)均可通過在線辦理。2017年，本單位某建設(shè)工程通過掃碼的方式獲得了一份電子版施工許可證。2019年，該項目電梯工程獲得了南京市特種設(shè)備安全監(jiān)督檢驗研究院提供的電子版檢驗報告。2020年6月起，南京市消防行政審批事項全面啟用電子證照。2021年9月起，江蘇省質(zhì)量報監(jiān)、安全報監(jiān)、施工許可申請統(tǒng)一在“建筑工程一站式申報系統(tǒng)”在線辦理，全省停用施工區(qū)許可紙質(zhì)證書，并要求各類政務(wù)事項辦理時使用電子證書。南京市城市建設(shè)檔案館也在開展數(shù)字城建檔案館系統(tǒng)建設(shè)，開展電子文件收集工作。招投標(biāo)方面，南京市建設(shè)工程全面使用“E路陽光”電子招標(biāo)交易平臺進(jìn)行電子招標(biāo)、評標(biāo)。

此類電子文件產(chǎn)生于互聯(lián)網(wǎng)或地方政務(wù)系統(tǒng)，且可進(jìn)行有效性驗證，利用方便。對于此類文件，應(yīng)由經(jīng)辦部門收集電子文件，采用離線歸檔的方式，向檔案管理系統(tǒng)歸檔。對于招投標(biāo)電子文件，可在招標(biāo)代理協(xié)議中約定由招標(biāo)代理單位收集、整理招投標(biāo)電子文件，向建設(shè)單位歸檔。此類文件在數(shù)據(jù)交換時應(yīng)注意電子文件的有效性。

（三）參建單位形成的文件。參建單位指項目施工、監(jiān)理單位，以及勘察、設(shè)計、咨詢等服務(wù)單位。本單位與各設(shè)計、咨詢單位簽訂技術(shù)服務(wù)合同時，均在合同中約定了對方提供的電子文件時間、份數(shù)以及紙質(zhì)文件簽署要求。各咨詢、設(shè)計單位均提供了設(shè)計文件電子版。由于此類電子文件因沒有簽署，僅存在經(jīng)辦人手中，簽署蓋章齊全的紙質(zhì)文件歸檔，檔案部門根據(jù)按需掃描的原則，對重要的文件進(jìn)行掃描。

施工過程文件、竣工圖和監(jiān)理文件是項目建設(shè)過程中的重要文件，由于文件形成特點，項目施工技術(shù)人員、監(jiān)理人員簽署、蓋章的重要性，此部分文件仍以紙質(zhì)形成，考慮到文件的憑證作用，目前均要求各施工單位和監(jiān)理單位提供紙質(zhì)文件。

該部分文件主要通過數(shù)字技術(shù)掃描形成電子文件，紙質(zhì)文件和電子文件按“雙套制”同步管理。建設(shè)單位可通過合同約定的方式要求施工單位對竣工資料、竣工圖進(jìn)行數(shù)字化加工后，同紙質(zhì)文件一并移交建設(shè)單位。歸檔前進(jìn)行數(shù)字化，應(yīng)保證電子文件與紙質(zhì)文件一致，紙質(zhì)文件歸檔時如需要整改、替換，電子文件應(yīng)同步更新。

三、建設(shè)單位做好建設(shè)項目電子檔案工作的要求

（一）建立電子檔案管理工作體系。建設(shè)單位應(yīng)建立建設(shè)項目自電子文件形成、流轉(zhuǎn)、歸檔到電子檔案接收、保管、利用等一系列工作體系，將項目檔案工作融入項目建設(shè)之中，與項目建設(shè)管理保持同步。通過建立健全電子檔案管理制度，完善項目檔案管理系統(tǒng)功能建設(shè)，做好業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)接口等措施，監(jiān)理規(guī)范、科學(xué)、可操作性強(qiáng)的建設(shè)項目電子檔案工作體系。首先，根據(jù)本單位現(xiàn)有的建設(shè)項目檔案管理制度，結(jié)合單位信息化進(jìn)展和項目實際情況修訂或新制定項目電子文件歸檔和電子檔案管理制度，明確項目計劃部門、采購部門、基建部門等各部門和人員職責(zé)分工、歸檔要求等具體內(nèi)容。其次，建設(shè)單位應(yīng)將項目電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設(shè)計劃和項目領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，落實檔案工作責(zé)任制。建立檔案管理考核體系，對電子文件歸檔的及時性、完整性、準(zhǔn)確性以及歸檔電子文件的質(zhì)量進(jìn)行考核。

（二）建設(shè)項目電子檔案管理系統(tǒng)。建設(shè)單位應(yīng)結(jié)合本單位檔案信息化建設(shè)情況，開展具備建設(shè)項目電子檔案管理功能的數(shù)字檔案管理系統(tǒng)建設(shè)。

信息化基礎(chǔ)較好的單位可直接根據(jù)《企業(yè)電子文件歸檔和電子案管理指南》《企業(yè)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)指南》等為標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)符合電子檔案管理要求的數(shù)字檔案館。系統(tǒng)建設(shè)時應(yīng)充分梳理本單位建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理功能需求，確定電子文件歸檔流程接口設(shè)計與集成方案。系統(tǒng)建設(shè)過程中應(yīng)組織相關(guān)部門進(jìn)行培訓(xùn)、試用，收集改進(jìn)意見；信息化基礎(chǔ)較弱、檔案系統(tǒng)建設(shè)起步較晚的單位應(yīng)做好調(diào)研與規(guī)劃，充分吸收同類單位檔案系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗。可先在檔案管理系統(tǒng)中建立檔案目錄數(shù)據(jù)庫，再實現(xiàn)建設(shè)項目檔案歸檔、利用等流程電子化，逐步開展數(shù)字化和電子文件歸檔等工作。

原有檔案管理系統(tǒng)升級改造時，應(yīng)開展數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換與數(shù)據(jù)遷移研究，確保數(shù)據(jù)遷移過程中的完整性、可靠性和兼容性。

（三）加強(qiáng)項目建設(shè)全過程檔案管控。檔案管理部門應(yīng)加強(qiáng)前端控制職能。項目立項時，檔案人員應(yīng)參加項目策劃會，制定項目歸檔計劃，明確項目電子文件歸檔范圍和歸檔方式、時間等要求。從源頭把控項目文件的形成，確保項目檔案工作與項目管理同計劃、同部署。

項目建設(shè)過程中，檔案人員應(yīng)實時掌握項目進(jìn)度，并對項目電子文件進(jìn)行動態(tài)管，將歸檔計劃與項目實施計劃動態(tài)關(guān)聯(lián)，按階段檢查項目管理部門、基建部門、招投標(biāo)管理部門等文件收集和歸檔情況，確保文件收集、歸檔的完整性。

項目建設(shè)過程中還應(yīng)加強(qiáng)參建單位形成的電子文件的管理。在編制招標(biāo)文件、簽訂合同或協(xié)議時應(yīng)設(shè)專門條款，明確項目參建單位電子文件收集和歸檔要求，包括質(zhì)量要求、歸檔范圍、整理標(biāo)準(zhǔn)、歸檔時間、違約責(zé)任等內(nèi)容。監(jiān)理合同還應(yīng)明確監(jiān)理單位對所監(jiān)理項目的電子文件和電子檔案的審核責(zé)任。

檔案管理部門在接收歸檔的項目電子文件時，應(yīng)嚴(yán)格審核，確保文件符合質(zhì)量要求，并運(yùn)用技術(shù)手段，做好電子檔案真實性、完整性、可用性和安全性“四性”檢測工作。

（四）做好紙質(zhì)檔案與電子檔案之間的協(xié)調(diào)。檔案信息化是一個逐步發(fā)展的過程，目前，電子檔案無法完全取代紙質(zhì)檔案，紙質(zhì)檔案和電子檔案仍會長期共存。一方面，部分文件仍以紙質(zhì)文件形式產(chǎn)生；另一方面，項目建設(shè)過程中需要接受各類檢查、審計、驗收，紙質(zhì)文件由于直觀、便利，驗收專家更偏向于翻閱紙質(zhì)文件。電子文件在項目審計、檔案驗收時是否可以作為依據(jù)，還需要進(jìn)一步在項目管理制度、檔案驗收制度中明確。

在“雙套制”的思維慣性下，通過業(yè)務(wù)系統(tǒng)、政務(wù)平臺等形成的電子文件需要打印輸出后進(jìn)行紙質(zhì)歸檔，輸出的文件因沒有手寫簽名和原始印章，專家認(rèn)為不是原件，要經(jīng)辦部門簽字或蓋章來確保有效性，而簽字蓋章后的紙質(zhì)文件歸檔后為滿足“數(shù)字化”考核要求，又要掃描成電子文件歸檔。這種反復(fù)操作極大地增加了項目檔案管理成本，浪費(fèi)人力物力，降低了項目檔案管理效率。因此，建設(shè)單位應(yīng)積極采取對策，處理紙質(zhì)檔案和電子檔案在歸檔、利用時的矛盾，例如驗收前充分溝通、選用具備無紙化評審條件的會議室等。

由“雙套制”管理到“單套制”管理不是一蹴而就的，建設(shè)單位應(yīng)堅持信息化方向，堅持利用導(dǎo)向，由“紙質(zhì)文件為主，電子文件為輔”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤半娮游募橹鳎堎|(zhì)文件為輔”。建設(shè)項目檔案驗收工作自2007年開始至今已開展15年，電子檔案管理各項法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)日漸完善，檔案專業(yè)人才隊伍不斷更新，觀念逐步轉(zhuǎn)變，電子檔案“單套制”逐步被項目審計、驗收人員認(rèn)可和接受，建設(shè)項目全過程電子檔案管理將成為趨勢。