公務電子郵件檔案管理對策研究

文/海南師范大學檔案館 劉淑玉

國家檔案局2021年實施的《公務電子郵件歸檔管理規則》中定義，公務電子郵件是單位或個人在公務活動中產生的經由電子郵件系統傳輸的電子郵件。

在我國，機關和企事業單位行政人員工作上經常使用公務電子郵件，公務電子郵件所處理的信息種類非常廣泛，包括會議通知、會議數據傳遞、公文收發、政策發布、對本單位、外單位甚至對民眾的信息溝通等。相較于正式公文，電子郵件一般被當作具有便利性、實時性的信息及檔案傳遞工具。由此可見，公務電子郵件確實可能涵蓋重要公務信息，即使現今各單位已有實時通信軟件取代部分公務電子郵件的功能，但公務電子郵件仍占有不可忽視的地位。

一、公務電子郵件使用及檔案管理情況

（一）公務電子郵件的使用時機。一般行政人員使用公務電子郵件的時機相當多樣化，如會議通知、會議資料寄送、政令傳達、任務指派、業務溝通、報表填寫、文件傳送、與講座者聯系等都有可能使用。

（二）公務電子郵件目前仍無法被其他工具取代。現今在政府機關及企事業單位，除了電子郵件以外，公務人員之間仍有其他信息傳遞的工具。單位或部門內一些日常的數據傳輸、公務討論或具有急迫性的事項上可能使用微信或QQ。這些工具的功能與電子郵件的功能多有重疊，然而公務電子郵件在現階段仍占有無法取代的地位。

（三）永久檔案及機密檔案多以紙質傳送。如果是具有永久保存價值的檔案，在檔案生成之初便會使用紙質形式，最終也會以紙質歸檔。即使一開始是使用電子形式的檔案，生成之后仍會走紙質檔案的程序，這也表示重要檔案一定是用紙本，密件更不會使用電子郵件。由此可知，在現行機關及企事業單位公文傳遞過程中，以公務電子郵件傳送的檔案通常不會涉及永久保存或涉密的檔案。

（四）部分行政人員自行實施公務電子郵件保存。雖然電子郵件目前非如電子公文一般被強制視為檔案，許多機關或企事業單位行政人員已經開始自行保存重要的公務電子郵件，但是由于單位或使用者習慣的不同，有不同的保存方式。如有些單位會將重要的電子郵件以PDF形式保存，而信件主旨內容等會錄入電子公文管理系統作為公文附件，走在線簽核程序；如果公務電子郵件涉及重要事項或任務交辦，通常會被打印為紙本附于相關公文后面作為附件，或者作為獨立檔案保存；還有一些單位甚至完全不以電子公文或各種電子檔案的形式，仍以紙本保存所有不同形式的電子郵件。可見，雖然我國已經有部分單位行政人員自行保存重要公務電子郵件，但形式和做法還不統一。

（五）缺乏保存及內容撰寫等的相關規范。目前，關于公務電子郵件的管理政策大多著重在信息安全的規定上，包括定時修改密碼、不得以公務信箱收發私人郵件、不得傳送機密數據、不得開啟來自外部的不明郵件等，且常寄送信息安全測試的“釣魚信件”至各公務人員信箱，假如不慎開啟，信息安全部門則會偵測到，并通知該員工所屬機關，相關人員會受到相應處分。同時，現存的電子郵件管理政策少有關于電子郵件保存以及電子郵件內容撰寫的相關規范。2021年10月1日實施的《公務電子郵件歸檔管理規則》明確規定了公務電子郵件的管理原則、管理職責、系統建設要求、歸檔范圍及保管期限以及收集整理、移交接收辦法等，但對公務電子郵件的保存和內容撰寫等還沒有明確的規定，在實際工作中，公務電子郵件檔案管理還存在很大阻力。

（六）電子郵箱公私混用情形。1.以私人電子郵件或其他訊息系統處理公務。多是因為下班后需處理公務，或是有的單位需居家辦公，而公務郵箱因為政策限制，預設無法在單位外使用，或者因為公務郵箱的安全要求過高而容易阻擋單位外的郵件，也有因為公務郵箱傳輸容量過小，太大的文件需要使用私人郵箱傳送。2.以公務電子郵件處理私務。少數情況下，個別人員可能因為便于行事而使用公務信箱收發私人郵件。因為辦公室不能連外網，如上班時間需處理私事，需要以公務郵件接收私人信件，工作人員也會收到在公務體系內相識的同仁的私人信件。

二、公務電子郵件檔案管理面臨的困難

（一）使用者習慣需改變。部分用戶使用電子信箱時仍有公私混用的習慣，部分公務電子郵件使用者認為在公務電子郵件納入檔案管理程序后，勢必需要杜絕公私混用的情況。

（二）公務電子郵件的歸檔范圍確定困難。目前多數電子郵件被作為公文的附件來處理，若要視為獨立檔案，其架構的建立、歸檔的范圍、鑒定方法、如何厘清脈絡十分重要，同時也是非常困難的。是作為文件的附件還是獨立的檔案，要做好規劃。

（三）檔案管理人力資源不足。現階段檔案管理人力資源不足，如果將公務電子郵件納入檔案管理程序，勢必會造成檔案管理人員的極大負擔，在不增加人手的情況下，難以推行此類政策。

（四）過嚴的信息安全規定造成公務電子郵件實用性不足。實施公務郵件納入檔案管理程序，為了維持檔案真實、完整性，勢必會限制行政人員不得以私人信箱處理公務，但我國各機關目前尚未有相關規定，確實也有部分人員會使用私人電子信箱處理公務。究其原因，與過于嚴格的信息安全規定有關。例如，公務信箱有嚴格的防火墻，來自外網的信件經常被阻擋，導致部分需收發外網信件的承辦人員必須使用私人信箱。而易用性不足也是導致公務員使用私人信件處理公務的原因，部分電子郵箱使用者表示公務信箱空間不足、承載檔案容量過小，導致在收發容量較大的電子郵件時，必須利用私人信箱或其他通信軟件。

（五）現行法律法規對公務電子郵件的使用規范相對薄弱。目前，幾乎所有機關都對電子郵件有安全上的規定及測試，主要聚焦于不得隨意點擊陌生郵件以免中毒。然而對于公務電子郵件如何撰寫、使用上有何限制、何類事務應或不應以電子郵件寄送等少有規范。導致各機關、各承辦人員使用電子郵件的時機、方式、習慣皆有不同，也經常出現主旨不清、一信二事的情形，可能造成公務電子郵件納入檔案管理時出現困難。因此，各級政府除了增列相關規定外，也應加強使用訓練及倡導，使各承辦人員清楚明了電子郵件檔案的管理程序，推進檔案管理工作順利開展。

（六）重要檔案以紙質保存觀念根深蒂固。目前只要是預計永久保存的檔案，從一開始就會使用紙質形式；而目前被認為是重要的電子郵件，也通常都會打印后保存。可見公務管理中仍認為紙本是相對可靠的保存載體，導致公務電子郵件所涵蓋的檔案保存年限可能相對較短。而且即使開發公務電子郵件保存系統，依現行實務上的制度，仍會有許多公務電子郵件以紙質形式保存。

三、公務電子郵件檔案管理對策

（一）公務電子郵箱不許公私混用。希拉里在2009年至2013年擔任美國國務卿期間，使用她自己的私人電子郵件服務器傳送及接收公務郵件，而非使用由美國國務院(U.S.Department of State)所提供及維護的公務電子郵件賬號，這些電子郵件甚至夾帶了后來被歸類為國家機密等級的信息及檔案，這使得希拉里作為公務員期間對信息的安全意識遭到質疑。這一事件使得各界對于公務電子郵件的管理與使用規范更加重視。同時，也讓我們意識到，凡是與公務尤其可能包含機密等級的檔案有關時，使用電子郵件傳輸更須小心謹慎。

因此，我國應該制定政策，限制公務、私人信箱混用。不要用私人信箱處理公務，否則檔案信息的安全就會受到威脅，檔案歸檔保存就會出現困難。

（二）規范公務電子郵件內容。有關政策法規應對公務電子郵件的內容做出規范，作為將被保存的檔案，應注重正式用語，不應使用綽號、縮寫等用法，應有一定的格式規范。因此，如何撰寫電子郵件相當重要，電子郵件的內容、主旨、附件名稱等應該，讓人一目了然。此外，對郵件內容也應作出相應規定。

（三）重新定義公務電子郵件檔案。公務電子郵件納入檔案管理程序后，電子郵件與附件之間的關系是怎樣的？電子郵件附件中影片文件、音源是否應被視為檔案的一部分？都需清楚說明。

（四）公務電子郵件檔案格式應規范。檔案的兼容性是公務電子郵件檔案管理上的重要問題。《公務電子郵件歸檔管理規則》中規定，公務電子郵件源格式符合歸檔要求的直接采用源格式歸檔。源格式不符合歸檔要求的應轉換為符合歸檔要求的格式。不同的公務電子郵件,根據其所屬檔案的類別要求確定歸檔格式。許多行政人員仍使用Microsoft Office公司出品的商用格式，如pdf或.doc等，會造成電子檔案管理上的困擾。

（五）構建公務電子郵件管理系統。《公務電子郵件管理規則》明確規定了公務電子郵件系統建設要求。公務電子郵件納入電子檔案管理后，勢必需要開發相關系統來配合實施，該系統應如何建置、應具備何種功能、人員權限應如何配置、如何簡化用戶的操作等細節問題，本研究尚未深入探討，后續研究者應針對軟硬件的建置提出更深入的研究。

（六）加強對員工的培訓及分工。如今，英、美、澳等國家都在培訓員工有關管理公務電子郵件的相關知識。包括避免以公務賬號寄送私人郵件、注意文法拼寫、以加密方式處理機密或敏感數據、刪除無用電子郵件、遵循隱私權及著作權法令、完整保存電子郵件內容等，可以借鑒這種培訓模式。此外，還要分清相關人員權責。相關人員主要分為業務承辦人員、檔案管理人員、信息人員等。業務承辦人員的職責主要在遵照法令規范將公務電子郵件視為機關檔案進行處理、匯入文件系統、填列分類號及保存年限等；檔案管理人原則主要負責制訂電子郵件保存規則及命名規則、著錄詮釋數據、更正錯誤分類號等；信息人員則負責電子系統的構建與維護等。

四、結語

我國已將公務電子郵件正式納入檔案管理程序，對于電子檔案的使用及機密檔案的傳輸規范也見于部分機關的行政規則中，但尚未形成嚴謹的規范系統。加強相關研究，使公務電子郵件的檔案管理走上規范化道路，有助于檔案管理工作的進一步發展。