鄉村振興戰略下鄉村旅游規劃的反思與重構

趙 欣

(黑龍江大學歷史文化旅游學院，黑龍江哈爾濱150080)

鄉村旅游起源于歐洲，因應對傳統農業的衰落在歐洲快速發展起來。當農村地區迫切需要能夠發展經濟、緩解矛盾、改善和解決突出問題的路徑與方法時，旅游業因其經濟價值見效快，產業帶動作用明顯而成為了首選。現代鄉村旅游更是圍繞“鄉村”的一切，將“旅游”作為鄉村振興與經濟轉型升級的引擎，深度挖掘延展鄉村資源，以農民為參與主體，全面推進農村產業多元化融合發展，在帶動鄉村脫貧致富，改善鄉村風貌、保護鄉村生態環境、傳承鄉風鄉俗等方面發揮了巨大的作用。

中國鄉村旅游從小到大，從弱到強，從單一產品到多元系列，已逐漸形成產業關聯帶動性強，現代化治理的發展格局。鄉村旅游規劃助力了鄉村旅游發展進程，規劃內容和體系也在不斷豐富延伸，由以農業為核心向多元產業融合，由面向都市圈的自然生態體驗向以鄉村為目的地的全域旅游拓展。鄉村旅游及其規劃的演變進程與城鄉社會關系的演進也呈現出一致性，從城市、鄉村的二元割裂，重都市游、輕鄉村游，對鄉村旅游規劃的忽視，到將鄉村旅游規劃作為旅游總體規劃中的專項規劃組成，再到城鄉一體化統籌、鄉村振興下將鄉村旅游規劃納入旅游全面發展體系中進行專門編制。當前，鄉村旅游規劃正在進入全面、提升發展時期。

鄉村旅游規劃是鄉村旅游發展的制度性、實施性和前瞻性文件，決定和影響著鄉村旅游的未來走向及成效。鄉村振興戰略下，鄉村旅游推動鄉村全面振興的路徑逐步清晰，產業融合成為鄉村旅游規劃的核心主題。但現階段，鄉村旅游規劃在理論和實踐中也面臨著規劃體系不清、質量不高、流于形式、落地性不強等諸多發展困境，鄉村旅游規劃應反思存在的問題，重新梳理解讀鄉村旅游發展邏輯，與鄉村振興戰略契合，重構規劃體系，重塑規劃理念、重整旅游資源、重策旅游項目等，將鄉村發展的肌理、文脈與空間全面整合到鄉村旅游規劃體系中，如圖1所示，以規劃助力鄉村旅游高質量發展，與時代發展俱進。

圖1 鄉村振興戰略下鄉村旅游規劃的邏輯關系轉變

一、鄉村振興戰略下的鄉村旅游發展意義

1.城鄉協同，統籌城鄉：鄉村振興下的鄉村發展邏輯

“三農問題”是我國經濟社會全面發展以來面臨和首要解決的問題。社會主義現代化進程中，農村發展滯后于城市，在治理體系、設施福利、公共服務、基層組織治理、生態環境等方面還存在不足。城鄉二元結構下，城鄉差異化導致鄉村勞動力流失，空心化問題突出[1]。新時代下，全民共同富裕，共享美好生活，實現兩個一百年奮斗目標，就必須破除城鄉二元化，城鄉并重發展。城鄉融合不僅是縮小雙方經濟的差距，還表現在城鄉人口的均衡流動[2]，社會文化的交流、認同與融合。

黨的十九大提出了鄉村振興戰略的總體要求，指出鄉村是在“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富?！蔽鍌€維度的全面振興，就是全面破除城鄉發展間的鴻溝，以實現城鄉均衡發展全民富裕的目標。鄉村振興是鄉村經濟、社會、文化與生態的全面振興，經濟振興的關鍵是產業興，社會振興的核心是人興，最終全面帶動鄉村居民生活向上，人們生活富足，鄉風文明、服務與治理體系能力社會治理能力不斷提升，鄉村優秀的傳統文化得以保護和傳承，鄉村生態優美。鄉村振興戰略就是要實現真正意義上的城鄉融合，而非鄉村對城市的從屬和追隨關系，是城鄉關系的重塑，是由城市對鄉村的輸血向激發鄉村造血動能、城鄉協同發展轉變。

2.文旅融合，賦能城鄉：鄉村振興的重要突破口與抓手

鄉村旅游與鄉村振興戰略的價值目標高度匹配，二者存在著較強的耦合協調關系。高質量、可持續的鄉村旅游為鄉村發展注入活力，是鄉村振興的重要實施路徑和抓手[3-4]。傳統單一的農業主體結構下，農業產業發展不充分，產業投入要素與產出之間不均衡，農業生產供給與消費需求不匹配等問題制約著農村經濟的可持續發展，鄉村產業結構調整迫切需要一個突破口。而“文化”和“旅游”的“放大器”與“粘合劑”功能，能夠突破產業界限，以旅游為嵌入點，實現多元產業的連通與耦合，助力鄉村產業振興。

鄉村既是農業生產的屬地，也是農民生活的場所。農業不僅為人們提供衣食所需，還兼具文化、景觀和生態價值。鄉村有著豐富的自然資源與厚重的歷史文化，鄉村的文旅融合可表現為農業文化、鄉風文化、生態文化、歷史文化、民俗文化、紅色文化等與旅游的融合。文旅融合激發了農業、農村的動能與價值，賦予農業更大生產空間與服務內涵，讓一、二、三產業之間的協作更加緊密，以創新業態和發展模式，實現農業產業升級和農村產業結構優化，推動鄉村產業的升級。鄉村旅游是鄉村振興戰略下文旅融合的具體實踐，鄉村旅游是以人的流動拓展城鄉空間聯系范圍，促進經濟、文化的交融，提高城鄉聯動質量。

二、鄉村振興戰略下鄉村旅游規劃的反思與重解

1.鄉村旅游規劃反思

(1)規劃失靈：規劃體系與主體地位的缺陷

與國土空間規劃完整規范、自上而下的五級三類四體系相比，鄉村旅游規劃體系沿用都市旅游規劃，規劃范圍龐雜，“總規”“控規”與“修規”之間界限不清、關系不明，超出《旅游規劃通則》等規劃要求，本質上是由于現有規劃編制主要考慮買方市場，以甲方意志牽動規劃，導致規劃理念與規劃路徑的錯位，規劃失靈。與此同時，鄉村旅游規劃的采購主體一般為各級旅游主管部門或相關企業，在對自然資源、保護建筑等的開發以及土地利用上，權責受限，難以推進規劃的實施[5]。體系的不健全和主體地位的缺陷都造成了鄉村旅游“規而不實”“規而無力”的尷尬局面。

(2)科學性缺失：規劃理念與路徑的錯位

鄉村旅游規劃的編制以“旅游”為核心規劃內容，以承載旅游需求為規劃訴求，延續了旅游規劃一直以來的重內容、輕技術的傳統特征，重視對旅游項目、產品、形象、營銷等旅游主體內容的設計，使規劃更傾向于策劃風格。鄉村振興戰略下，鄉村旅游被賦予了更大的發揮空間、更豐富的內涵和更多的價值，規劃意義更加重大，對規劃的要求也更為嚴謹。因此，鄉村旅游規劃需在“多規合一”的基礎上，通過技術應用，數據支撐等方式[6]，提高規劃的科學性，正確把握規劃的引領方向。旅游規劃設計單位資質審批的取消，更是倒逼鄉村旅游規劃向空間規劃回歸。

(3)實踐落差：規劃編制與實踐的脫節

高質量的發展需要高水平的規劃引領，實踐中面對快速發展的鄉村旅游，鄉村旅游規劃卻存在著諸多問題，如規劃理念流于形式；以旅游產品單一為名的，不切實際的多樣化產品填塞；照搬其他類型規劃體系，脫離鄉村實際；定位偏離需求，規劃視角狹窄；忽視生態環境，前瞻性不強等，進而導致規劃成為了“紙面規劃”，并未發揮應有作用。與此同時，規劃中文旅融合的高質量資源和產品輸出與鄉村薄弱的開發條件難以在實踐中契合，導致鄉村旅游發展目標不明確，定位不精準，路徑不清晰，重點不突出，缺乏創新性。鄉村旅游產品同質化明顯，文化底蘊不足，鄉土氣息不濃，尚未形成合力與完整產品體系。產品低端化，辨識度低，競爭力不強，難以吸引優質客源市場等問題突出[7]。鄉村旅游規劃應強化落地意識，主動融入與其他專項規劃的銜接及創新協同[8]。

(4)空間矛盾：大旅游理念與空間限制的沖突

“鄉村”是鄉村旅游開展的空間，也是一切鄉村旅游活動和概念體系展開的基底[9]，土地作為旅游業發展的重要載體與核心，旅游用地呈現出多樣性和復雜性的特征，旅游用地權屬復雜，為管理和利用都帶來了困難[10]。全域旅游概念下，旅游的關聯性與功能性進一步放大，旅游規劃涉及的內容和領域也相應拓展，旅游業與相關產業部門的交融，必然導致旅游規劃與其他規劃間的重疊與交互，規劃廣泛的涉及面與有限的土地利用空間之間產生沖突，也使得規劃在綜合性與精準專業性之間凸顯矛盾，陷入“百科全書”的陷阱。

2.鄉村旅游規劃重解

(1)鄉村旅游規劃對象與目標要再定位

旅游規劃的本質是從供給角度對旅游資源、服務、設施的整合與籌劃，使之不斷滿足客源市場需求，最大化經濟效益并兼顧社會與生態效益[11]。鄉村振興戰略下，鄉村不僅是游客休閑游憩的場所，更是鄉村居民生產、生活和社會文化延續的地方?？臻g功能延續下的鄉村旅游，服務對象不僅是游客，還包括鄉村居民，他們既是旅游產品的提供者也是鄉村風貌和設施的受益者。因此，鄉村旅游規劃應以鄉村居民和游客為共同服務對象，以建立主客共享的旅游服務體系為目標，在規劃內容、基礎設施建設上同時滿足游客與鄉村居民需求，這與鄉村振興戰略的目標契合一致。歸根結底，鄉村振興戰略最終要實現人民共享美好生活的中國夢。

(2)鄉村旅游規劃內容要全涵蓋

鄉村振興的路徑是圍繞鄉村，將鄉村的一切要素全面調動起來的全面振興。鄉村旅游要發揮“粘合劑”的作用，以旅游賦能鄉村，帶動鄉村產業、文化、生態、鄉風鄉貌和人的提升。鄉村旅游規劃應以鄉村文化為內核，聚焦鄉村振興，從形式到外延，進行全局性的開發與建設。因此，規劃內容要著眼于現實，循序漸進，協調各部門，以產業融合豐富鄉村旅游內涵、以多元業態壯大鄉村旅游產品體系、以鄉土人才助力鄉村旅游可持續發展、以鄉土文化升華鄉村旅游文化氣韻、以“智慧服務”延伸鄉村旅游美好生活；以鄉風文明引領鄉村旅游高質量發展。

(3)鄉村旅游規劃地位及關系要明確

鄉村旅游規劃的非法定規劃性質決定了其在編制和實施時面臨的問題與矛盾，要紓解這一矛盾，就必須在兼顧特色和個性化的前提下，建立多規合一、統籌協調、完整的規劃編制體系。對鄉村旅游規劃的編制要以國土空間規劃、區域發展規劃為基礎，與環境保護、文物保護、土地利用、城鄉規劃等融合對接，協調上下級各類規劃。當前我國國土空間規劃體系已逐步形成，正在進入以國土空間規劃引領的“多規合一”的空間治理新時代，國土空間是一切國民經濟社會活動開展的空間基礎和載體[8]，鄉村旅游規劃的編制須嚴格遵循國土空間總體規劃，進行反思和內在邏輯的轉變[11-12]。

三、鄉村振興戰略下鄉村旅游規劃的重構

1.重塑規劃理念

規劃編制要緊隨國家戰略，以鄉村振興戰略為指引和驅動，深刻解讀，借力政策優勢，聚焦產業要素，協調、調動一切發展力量，提高鄉村旅游的生命力和質量。要有整體發展觀，以鄉村旅游規劃引領鄉村資源配置，優化鄉村產業結構和發展模式，以旅游帶動鄉村全面發展，以規劃服務國家鄉村振興戰略。

以全域理念推動鄉村旅游做大做強，將共享、共建、共美、共融、共治和創新理念融入到規劃中。共享：統籌城鄉和諧發展，發揮放大鄉村產業優勢，推動鄉村產業的持續發展，城鄉居民共享美麗鄉村風貌與果實；共建：因地制宜，城鄉共建，共謀發展；共美：優化鄉村社會結構、提升文化傳承與文明程度、保護鄉村生態環境，讓鄉村為美麗中國代言；共融：融入區域經濟社會發展大格局，區域共融、城鄉共融；共治：政府、企業、村民共同參與，共同治理鄉村旅游開發。創新：以科技引領鄉村旅游創新，創新發展模式，拓寬發展路徑，打造鄉村旅游發展新典范。

2.重理規劃邏輯

(1)統籌城鄉關系，全面納入鄉村旅游規劃

鄉村振興戰略以實現共同富裕為目標，需要城鄉統籌發展，協同共進。市場上，鄉村旅游的主要客源群體為城市居民，鄉村旅游規劃需要以客源市場需求為前提，深度挖掘鄉村資源潛力；合作上，同一區域的鄉村旅游與都市旅游產品具有互補性，通過合理的產品組合與空間布局，能夠彌補單一產品的缺陷，放大其旅游價值；發展上，鄉村作為交通節點的末梢，需要與城鎮暢通互聯，鄉村旅游基礎設施的建設也離不開城市的支撐與支持。因此，應將鄉村旅游規劃與城市發展統籌設計，將鄉村旅游規劃全面納入城鄉規劃中。

(2)融入風險意識，動態調整鄉村旅游規劃

規劃中要有風險意識，旅游業不可避免的脆弱性和波動性特征使鄉村發展不能脫離鄉村產業，而完全依賴于旅游業，任何規劃都必須建立在鄉村完善、穩定的產業基礎上。因此，在土地利用、產業發展等方面要以可持續發展的理念指導規劃，提高鄉村旅游發展的韌性，將旅游業作為提升鄉村經濟發展的助推器，調動鄉村產業發展的流動性和活力。在規劃中對可能出現的風險進行合理預測與評估，建立鄉村旅游發展動態調整體系。

(3)堅持底線與反向思維，創新鄉村旅游規劃

強調底線思維，對旅游產品的設計與開發，既要視角前瞻，以創新創意激發活力，還要堅持適度原則，尤其是對涉及農業基本生產底線的，要堅持農業生產為根本，堅持生態文明，綠色發展，保護村落原生自然環境，保持生物多樣性，嚴守永久基本農田保護紅線和生態保護紅線兩條控制線。同時，與都市完整成熟的旅游服務系統和配套設施相比，鄉村旅游基礎條件的薄弱也制約著鄉村旅游各要素的平衡發展。因此，要以反向思維指導規劃，通盤考慮鄉村旅游開發的制約因素；以創新思維發揮鄉村產業優勢，弱化劣勢，突破局限[13]。

3.重構規劃路徑

(1)以文化為內核，回歸“原真性”

鄉村文化是鄉村社會的“根與魂”[14]，立足鄉村，凝練鄉村文化，為靜態歷史文化注入時代靈魂[15]，營造鄉村文化傳承與體驗氛圍，為鄉村文化注入活力與生命。如同古建筑的修舊如舊，以保護為前提的開發理念，鄉村旅游的文化內核正是人們心中的那股“鄉愁”，“原真性”是鄉愁的最佳呈現方式。鄉村旅游的原真性表述，既可以通過物質的直抒胸臆，也可以通過非物質的潛移默化，既可以回歸日常生活場景中，也可以融入農事生產中。“原真性”的表達應該是廣泛的，也需要隨著社會時代的發展而延伸。

(2)以大文旅觀挖掘資源價值，撬動鄉村動能

現有鄉村旅游資源評價體系多依托于旅游規劃中的資源評價方法和結構，對鄉村旅游資源的評價應融入市場需求和時代發展特征，以動態、全域旅游視角挖掘和評價旅游資源價值[16]，建立完整的具有針對性的鄉村資源評價體系。以大文旅觀深度挖掘、開發旅游資源潛力，不僅對自然、人文等顯性旅游資源評估開發，還要將鄉村的產業資源、甚至鄉村氛圍等全面納入鄉村旅游資源評估與開發體系中。

(3)以特色打造鄉村旅游標志，區域協同發展

我國鄉村旅游多落實在“村”一級的行政單位范圍內，村落的發展具有相對獨立性和競爭性，在資源相近的村落中，極易造成以借鑒為名義的照搬照抄、千村一面，同質化惡性競爭的局面[17]。鄉村旅游規劃中要特別考慮競合關系，在資源、歷史發展、交通等方面深入挖掘區域村落間的特色點和協作點，建立鄉村旅游分工體系，融入地區發展規劃，集聚優勢，集中打造標志性地理區域鄉村文化特色與符號，實現區域協同發展。

(4)以空間布局為規劃前提，延展空間功能

鄉村旅游規劃中要充分將“三生”空間與鄉村旅游開發融為一體[18]，嚴格保護耕地，時刻緊繃生態紅線意識，以生態文明建設理念引導規劃，在“三生”功能的基礎上，挖掘和開發旅游價值，實現旅游空間的延展。鄉村旅游的空間規劃布局不僅要考慮到旅游項目及輔助設施的空間布局，還需將鄉村的生產，生活與生態空間全面納入到鄉村旅游規劃布局中，既與鄉村規劃協調一致，同時也能全面有效的利用和規范鄉村旅游的活動空間。

結語

自黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，中央一號文件對推進鄉村振興連續作出重要部署，文件中多次提出發展鄉村旅游、實施鄉村休閑旅游提升計劃。作為鄉村振興戰略的主要路徑之一，鄉村旅游的發展質量和建設水平影響著鄉村振興戰略的實施效果，因此，需要重視鄉村旅游規劃的編制和實施。鄉村振興戰略指引下，鄉村旅游規劃應順應時代發展，以務實管用、標準嚴格、科學規范、完備有效的高質量規劃體系和內容，保障鄉村旅游賦能鄉村發展，助力鄉村振興。