高校維修改造專項績效評價研究
——基于平衡計分卡

宋麗偉

重慶大學計劃財務處 重慶

一、引言

為了改善辦學條件、提高資金使用效益，高校自2006年開始實施維修改造專項資金管理，目前取得了一定的成效。2021年6月，財政部對《中央級科學事業單位修繕購置專項資金管理辦法》（財教〔2006〕118號）進行了修訂，開始執行《中央級科學事業單位改善科研條件專項資金管理辦法》（財教〔2021〕100號），進一步明確了專項資金的支持范圍。因此，高校應加強維修改造專項管理，為推進科研創新提供基礎保障。

二、高校維修改造專項管理存在的問題

1.缺乏科學規劃和論證

高校維修改造項目一般由基建規劃處負責項目申報和實施管理，需要遵循“保障基本、突出重點；嚴格論證、合理安排”的原則。按照預算管理制度，專項資金實行項目庫管理，并按照規定編制三年滾動規劃，再根據當年的財力狀況，按照項目的輕重緩急安排經費，優先保障重點及急需項目。

但是，相關部門忽視前期調研工作，對項目的必要性和可行性未進行充分論證，常常在專項申報時限臨近時匆忙提交申請，導致預算經費安排不均衡，與教學科研緊密相關、涉及師生切身利益的重點項目被推遲。

2.環節多、結算慢

維修改造專項從申請審批到竣工驗收，中間環節多，包括項目設計、招標采購、合同談判、項目施工、項目驗收、審計結算等，流程復雜，難以掌控。維修改造項目的使用方和建設方由于溝通不暢，在設計方案、特殊施工要求、材料選擇上意見不一致；招標采購階段出現違規問題，導致合同簽訂不及時；施工承包方、工人、材料供應商等溝通協調不順暢，造成進度緩慢；審計結算單位的審計工作拖沓，導致無法及時辦理結算付款；突發安全事故導致施工停止。各種原因造成專項資金無法在計劃時間內使用完。

3.專款專用落實不到位

維修改造專項資金要求專款專用，財政專項資金一般是2年時效，如果專項資金執行緩慢，結余資金將會被收回。高校的項目執行緩慢或者與績效目標存在較大偏差，還會影響下一年度的財政專項資金分配。為了加快預算執行進度，某些單位突擊支付還沒到支付節點的款項，或者在不同項目之間調劑使用專項資金，無法保證專款專用。

4.輕績效、少問責

根據專項資金管理辦法，維修改造專項實行項目負責人制，項目負責人對項目的實施、考核負責。現階段，專項資金的考核比較重視預算執行率，對專項實施過程的效率、效益缺乏深度評價，重視數量而忽視質量。維修改造專項在項目實施過程中，影響因素復雜多樣，權責關系不明確，沒有建立完善的獎懲制度，對違規行為很少進行問責，導致項目管理問題頻發。

三、高校維修改造專項管理研究現狀

各高校為了推進預算績效管理工作，制定了預算績效管理和專項資金管理的相關制度文件。高校專項資金實行項目庫管理方式，遵循“綜合預算、科學論證、合理排序、追蹤問效”的基本原則。國內很多學者對高校財務績效評價和維修改造專項管理進行了探索。

牟宏、江瀟（2018）以東北大學2012—2017年專項資金使用為例，對中央高校改善基本辦學條件專項資金使用進行了剖析，指出應優化資金支出結果，統籌協調項目各階段，構建個性化與標準化的指標體系，開發全生命周期管理的信息系統。

易慧霞（2015）結合高校自身特點，采用COSO框架五要素分析法，根據修繕資金的管理流程和各個階段存在的風險，采取對應的內部控制措施，從而加強高校修繕專項資金管理內部控制。

周益奇、申孟芝（2016）以中國科學院為例，從項目規劃、項目申報、項目實施和驗收等方面，分析了中央級科學事業單位修繕購置專項資金管理存在的問題，提出應以全局性、前瞻性和戰略性的思維指導項目規劃，規范項目申報和實施，以績效考核促進項目實施和驗收。

彭劍釗等（2018）使用湖北某高校2015—2017年的工程審計樣本數據，通過Eviews多元線性回歸模型，對高校國撥資金修繕工程審計效果的影響因素進行了分析，發現修繕工程審計效果與投資規模負相關，與審計時間正相關。

上述研究大多從專項資金的內部業務流程方面，剖析存在的風險問題，并提出有針對性的建議，對于專項資金績效評價的研究還不夠全面深入，缺乏完善的維修改造專項績效指標體系。

四、維修改造專項應用平衡計分卡的可行性分析

平衡計分卡是20世紀90年代提出的企業業績衡量方法，在企業管理方面獲得巨大成功以后，開始廣泛應用于公共管理部門。張廣欽、李劍（2017）使用平衡計分卡分析方法，從群眾、資金、內部業務建設、發展潛力等維度，構建了公共文化機構績效評價統一指標體系；劉勇等（2014）運用平衡計分卡的原理和方法，構建了高校教學實驗室績效評價體系；曹宏進（2020）圍繞高校學科發展，構建了基于平衡計分卡的高校資源配置績效評價。

通過分析高校維修改造專項管理存在的問題，要想評估維修改造專項資金的使用效益，除了關注預算資金的執行率外，還應從專項資金的全過程控制及專項實施內容的合規性等方面進行考核。高校維修改造專項績效評價應該遵循“科學公正、統籌兼顧、激勵約束、公開透明”的基本原則，從專項資金管理、項目使用對象的師生員工、專項內部管理流程、部門員工的學習成長等維度，構建高校維修改造專項績效指標體系。

五、高校維修改造專項績效評價的重點

1.專項資金使用的合規性

由于專項資金具有時效性，中央財政專項要求在2年內完成，一般會在每年的年中、第三季度、年末考核專項資金的執行情況，預算執行率是比較容易獲取的量化指標，也是績效評價的關鍵指標。但是過于關注預算執行率，容易忽視專項資金使用的合規性，造成維修改造專項偏離目標。

2.內控制度執行的有效性

建立完善的內部控制體系，是有效防范風險的重要舉措，高校也在逐步完善維修改造專項的相關制度。績效評價除了關注內控制度的合法性、全面性、完整性、適用性，還應重視內控制度是否得到了有效落實，在維修改造專項的實施過程中是否嚴格遵照內控制度規范。

3.項目實施效果的理想性

高校維修改造專項的目標是改善科研教學環境，促進高校創新發展。專項的立項審批應建立在高校師生對科研教學條件需求的基礎上，專項實施效果應該由改造項目的使用者和相關者打分，從改造項目的功能、安全、環境、節能等方面，全面評估改造項目的實施效果。

4.項目團隊成員的成長性

高校維修改造是一項長期工作，專項實施的業務流程和工作步驟基本相同，但是具體到每個項目的施工方法和工藝技術有所不同。項目負責人的管理能力、組織能力至關重要，職能部門之間的協同配合也不容忽視。所以，績效評價應該關注項目負責人和團隊成員的能力考核，提升管理能力和業務能力應該成為后續專項審批的參考依據。

六、模型構建及應用說明

根據平衡計分卡的基本原理，結合高校維修改造專項的具體實施流程和考核重點，構建績效評價模型，具體包括以下內容。

第一，財務維度。通過專項資金的預算執行率和資金使用的合規性來測評。預算執行率是直觀的定量指標，通過專項資金的支出金額與實際到位資金的比率來確定。資金使用的合規性主要是定性分析，通過查閱已支出資金的使用內容、審批流程、附件資料等來確定。

第二，內部業務流程維度。通過內控制度的健全性及制度執行的有效性來衡量。內控制度的健全性通過審查維修改造專項的業務管理規范和實施細則來判斷，涉及建設管理部門、招標部門、財務部門、審計部門等。制度執行的有效性通過審查相關職能部門的工作檔案來評定，重點檢查各階段工作是否合規、完成任務是否及時、記錄檔案是否齊全等。

第三，客戶維度。高校實施維修改造專項的目標是改善科研教學條件，通過項目直接使用者和參與管理的員工的滿意度來確定，可以采用調查問卷和訪談的方式。

第四，學習成長維度。高校需要關注項目團隊的組織能力和相關職能部門的協同能力。組織能力通過項目管理團隊的團隊凝聚力來測評。相關職能部門的辦公協同度可以通過工作銜接、溝通配合等方面的工作效率來考察，通過問卷和訪談的方式獲取信息資料。

通過深入分析平衡計分卡的各個維度，結合高校維修改造專項的具體情況，建立高校維修改造專項績效指標體系，具體內容見表1。

表1 基于平衡計分卡的高校維修改造專項績效指標體系

綜上所述，基于平衡計分卡的高校維修改造專項績效評價，從多個角度衡量項目實施情況，重視專項資金的合規性、內控制度執行的有效性、師生員工的滿意度及管理團隊的成長性，克服了單一考核指標的弊端。維修改造專項績效評價是高校落實預算績效管理的重要內容，通過積極應用平衡計分卡，可以全方位地評價專項資金的使用效益。本文提出的績效指標體系還需要在實踐過程中不斷完善，不斷完善各項指標的內容、權重、測評方法，并運用信息化手段持續優化績效評價流程。