村級組織負責人“一肩挑”制度效能發揮的制約因素與有效路徑*

萬 雪 芬

黨的十八大以來，“一肩挑”制度作為加強黨對農村基層的堅強領導、推進鄉村振興戰略順利實施的有力舉措逐步得到推廣。2020年，全國大多數省份在村級組織換屆選舉中全面推行這一制度。在此基礎上，2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》再次提出：“在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞‘一刀切’。與換屆同步選優配強村務監督委員會成員?！比欢瑢嵺`過程中，一些現實因素制約著“一肩挑”制度的效能發揮。深入探究這些制約因素并提出破解之策，對于更好地發揮“一肩挑”制度的優勢、提升農村基層治理現代化水平、夯實黨的執政基礎具有重要的現實意義。

一、問題緣起

“一肩挑”制度的實踐探索經歷了初步嘗試、明確倡導和全面推行三個階段。村“兩委”關系緊張是“一肩挑”制度產生的直接原因。改革開放后，“兩委”矛盾開始顯現。特別是隨著村民自治的蓬勃開展,不少村“兩委”關系呈緊張趨勢，化解“兩委”矛盾成為農村基層組織面臨的重要問題。1988年，湖北谷城冷集鎮13個村進行“一肩挑”制度的初步嘗試，山東威海、廣東順德等地也借鑒國企等領域的黨政關系模式，探索實行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，形成了村黨組織書記競選村委會主任或者將村委會主任培養為村黨組織書記的具體做法。就學界而言，專家學者對“一肩挑”制度持有不同的看法。黨國英等學者認為，“一肩挑”可以解決“兩委”矛盾，有利于改善黨對鄉村社會的領導，是鄉村民主政治的重要發展。白鋼等人卻認為，“一肩挑”是一元化領導體制的回歸，容易導致黨政不分，權力高度集中，不僅不利于加強黨的領導，還不利于村民自治的推進。徐增陽、任寶玉認為，“一肩挑”對于解決個人間沖突是有效的，但對于解決組織間和權力間沖突作用有限。

2002年7月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》明確提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人。文件出臺后，“一肩挑”制度的推行力度逐漸加大，學者們對“一肩挑”制度持認可態度的占據了主流。董江愛認為，“一肩挑”有利于把農村精英能人吸引到黨組織中來,提升鄉村治理效能。陳濤、吳思紅指出，村支書和村主任的角色定位基本一樣，實行“一肩挑”不僅可以降低開支，而且可以減少村干部間的摩擦。陳軍亞也指出，“一肩挑”可以避免內耗，強化責任意識，確保國家農村發展戰略的實施。

此外，也有一些學者側重于分析“一肩挑”制度在實踐過程中可能面臨的挑戰和問題并提出解決對策。程同順、史猛在廣泛調研的基礎上提出，推進“一肩挑”需要完善村級組織選舉辦法、借助于中央權威重塑村民認知、建立利益補償機制保障選舉平穩。姚銳敏認為，全面推行“一肩挑”會助長鄉村治理體系中的絕對權力，因此，要健全相應的權力監督制約體系。

學者們對“一肩挑”制度的多角度探討具有重要價值，也為本文提供了一定的研究基礎和思路借鑒。但是，我們要看到，“一肩挑”制度在干部選舉、行權、監督等方面都有其自身特點，這必然對鄉村治理結構帶來巨大變化。如何結合這些新特點、新變化，形成一套與“一肩挑”制度相適應的體制機制，并實現與原有制度更有效銜接，這方面的研究還需加強。因此，本文在充分肯定“一肩挑”制度的基礎上，重點分析這一制度優勢轉化為治理效能所面臨的制約因素，探索“一肩挑”制度與現有體制更好銜接以及“一肩挑”制度運行更加順暢的路徑。

二、當前“一肩挑”制度效能發揮面臨的制約因素

從全國范圍來看，“一肩挑”制度實施以來，已經取得了一定的預期成效。但是，該制度在推進過程中也遇到一些制約因素，影響了其治理效能的進一步發揮。

1.群眾對“一肩挑”干部產生方式有疑慮

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，只要滿足年齡、村籍和擁有政治權利的要求，村民即可報名參選村委會主任。然而，在實踐操作中，一些鄉鎮街道往往會策略性地限制非黨員村民參選這一職務，如對想要參選村委會主任的非黨員村民，某些地方通常會設置一些限制條件或者通過“做工作”的方式進行委婉勸阻。如此一來，不少有意向參選的村民就會出于各種顧慮而主動棄選，這使得村委會主任選舉的競爭性大大降低。有村民認為，村委會主任選舉就是過個場，既然書記主任要“一肩挑”，那選不選也沒有什么區別。在缺少來自法律層面支持的情況下，如果長期僅僅依靠這樣的策略手段選舉“一肩挑”干部，很容易透支和損害群眾對黨的信任。如果選出來的“一肩挑”干部本身素質不過硬，群眾就會對這一制度持懷疑態度并在實際生活中產生抵觸情緒，這勢必影響“一肩挑”制度的效能發揮。

2.適合“一肩挑”要求的人才較為缺乏

村級組織是最基層的政治組織、自治單位和經濟單位，其作為基層最小單元的特性決定了村級事務瑣碎而復雜，很難進行清晰的職責劃分，許多工作都需要書記與主任通力配合才能順利推進，一體化治理更符合基層運行規律。“一肩挑”干部同時擔任村黨組織和村委會的負責人，權力相對集中，責任也更重，能力素質上的要求必然更高?？梢哉f，“一肩挑”在很大程度上被視為一種能人模式或賢人模式。但是，對“一肩挑”干部的高素質要求與當前農村人才外流的現實之間存在張力。長期以來，農村精英不斷擁入城市，缺少好的“帶頭人”“接班人”成為當前一些較為落后的農村存在的比較普遍的問題。另外，農村干部的待遇不高使得農村基層很難留住人才。特別是在當前社會治理重心向基層下移的情況下，“一肩挑”干部的責任更大、任務更重。由于農村人口的快速流動，有些地方的“一肩挑”干部能力堪憂，不能適應形勢發展的需要，制約了“一肩挑”制度的效能發揮。

3.對“一肩挑”干部的監督不力

“一肩挑”制度在減少“兩委”矛盾的同時，也改變了原有書記、主任互相制衡的局面，一定程度上起到權力聚集的作用。實行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部很大程度上掌握著村莊的政治、經濟等方面控制權和話語權，甚至“集黨、政大權于一身，大小事務由其說了算”。在這種情況下，如果缺乏強有力的監督制約，權力就有可能產生異化，從而導致一些“一肩挑”干部獨斷專橫、以權謀私。一旦出現這些情況，“一肩挑”的制度設計就歸于失敗，制度不可能發揮應有的效能。目前，村級監督體系主要包括黨組織內部監督和村務監督委員會監督兩方面。從實際情況看，監督效果不盡如人意。一方面，一些村紀檢工作的分工并不明確。調研發現，有些村干部不太愿意承擔紀檢工作，他們覺得做這塊工作容易得罪人。另一方面，村監委形同虛設。有的村黨組織書記不想被監督，想方設法安排自己人作為監委人選。有的村監委會主任責任心不強或出于老好人思想，對村“兩委”干部的一些違規操作采取“睜一只眼閉一只眼”的態度。另外，有的村監委成員自身監督意識不強，專業知識缺乏，沒有能力對基層干部特別是“一肩挑”干部進行有效監督。總之，監督乏力使得“一肩挑”干部不能很好地利用手中的權力為村民服務。

4.“一肩挑”干部的工作積極性受影響

在“一肩挑”制度下，村黨組織書記通過兼任村委會主任對村委會進行直接而有效的領導，村黨組織的領導核心自然地融入村民自治實際運行中，從而有利于擴大黨的群眾基礎。但是，實行“一肩挑”制度后，村干部的任務明顯加重，工作難度加大。目前，村里事務繁雜，工作涉及黨建、民生、經濟、綜治等方方面面，村干部疲于應付。特別是推行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部兼顧各方面工作，由于精力有限，工作中難免顧此失彼。與工作量加大形成鮮明對比的是，“一肩挑”干部收入待遇雖然比以前略有增加，但是與工作強度存在明顯不對稱。與此同時，一些激勵和保障機制不健全，導致“一肩挑”干部干事創業的積極性受到影響。此外，實行“一肩挑”制度后，基層干部還經常面臨行政化與自治性雙重角色矛盾所帶來的“對上”與“對下”的協調難題，直面鄉鎮街道和村民的雙重壓力，容易陷入左右為難的困境。這也一定程度上影響了“一肩挑”干部工作的積極性。

三、促進“一肩挑”制度效能發揮的路徑選擇

針對制約“一肩挑”制度效能發揮的現實因素，需要通過構建一套與“一肩挑”制度相適應的制度機制，化解不利因素，使這一制度優勢更好地轉化為治理效能。

1.優化“一肩挑”干部選舉制度

2.健全與“一肩挑”相匹配的權力運行機制

3.健全符合“一肩挑”要求的人才隊伍培養制度

一是拓寬“一肩挑”干部的來源渠道。要利用當前農村環境持續優化、經濟不斷發展的良好時機，積極搭建各類人才引進平臺，吸引年輕人回流。加大在優秀青年農民中發展黨員的力度，實行發展黨員全程紀實制、積分考察制。全面排摸在外鄉賢、農村致富能手、“兩新”組織帶頭人、返鄉大學生、村醫村教、退役軍人情況，把他們中的優秀分子吸納進黨，引導非黨員村副主任、村民代表、村民小組長等向黨組織靠攏，為“一肩挑”干部梯隊建設打好基礎。二是抓實后備干部儲備培養。重視源頭培養、跟蹤培養、全程培養，制訂后備人才培養計劃。每村必須儲備2—3名有能力、有意愿、有群眾認可度的青年人才組成“一肩挑”主職干部后備力量。讓后備干部在村書記助理、團干部、村務協理員等崗位上承擔民情走訪、綜治維穩、糾紛調解、環境整治等村務管理任務，在實踐中考驗和歷練他們的能力并培養服務意識。建立后備干部定期列席村“兩委”會議制度，使他們能夠更全面地熟悉村級事務和決策流程，不斷提升管理服務能力。三是實行“一肩挑”干部精準培訓鍛煉制度。堅持“實際、實用、實效”原則，通過黨校理論培訓、現場教學、書記比武等多種方式進行業務培訓和實踐提升，引導“一肩挑”干部熟悉業務、開闊眼界、提升能力。

4.完善“一肩挑”干部的監督機制

5.完善“一肩挑”干部的激勵保障機制

一是提高薪酬待遇。根據“一肩挑”制度實施后干部崗位、職責、任務的變化，按照報酬水平與承擔職責相匹配的原則，在嚴格落實村干部績效考核的基礎上，大幅度提高“一肩挑”干部報酬，適當拉大“一肩挑”主職干部與其他村干部的收入差距。提高“一肩挑”干部年終考核獎在收入中的比例，樹立實績標準的鮮明導向，從而健全責權利相一致、績獎懲相統一的薪酬保障機制。二是加大政治激勵力度。積極推薦政治素質好、參政議政能力強的優秀“一肩挑”干部作為“兩代表一委員”人選。在“千名好支書”“萬名好黨員”等先進榮譽評選中，要向“一肩挑”干部作適當傾斜。上級要多關心關愛“一肩挑”干部并加強思想引導，形成“高看一眼、厚愛三分”的良好格局。提高優秀“一肩挑”干部在考錄鄉鎮公務員和事業編制人員中的比例，建立常態化面向優秀“一肩挑”干部選拔鄉鎮(街道)領導干部制度，打破晉升“天花板”，讓這些優秀的“頭雁”有發展前景。三是落實減負保障制度。嚴格執行村級工作事項準入制度，各級政府職能部門、鄉鎮(街道)自身職責范圍內的事項不能轉嫁給村，精簡規范各類臺賬和報表。比如，杭州實行鎮街“無會日”制度，明確條線會議一般不要求“一肩挑”干部參加，確保他們能集中精力抓黨建、抓服務、抓治理。

四、結語

習近平總書記曾強調，要加強和改進黨對農村基層工作的全面領導，提高農村基層組織建設質量，為鄉村全面振興提供堅強政治和組織保證?！耙患缣簟敝贫日切码A段加強黨在農村全面領導的新模式，順應了鄉村協同性治理對基層組織建設的要求?！耙患缣簟敝贫鹊娜嫱菩杏兄詈竦默F實基礎和實踐價值，實際上就是要確立統一的鄉村治理權威，構建完善村黨組織領導鄉村治理的機制。當然，我們也應當注意到，“一肩挑”作為一項創新性制度，在實際運行中還存在一些需要破解的難題。我們要結合“一肩挑”新特點和“一肩挑”后鄉村治理新格局系統謀劃，逐漸形成一套與“一肩挑”相匹配的選舉產生、權力運行、人才培養、監督激勵制度，并實現與原有體制更好地銜接。只有這樣，才能充分發揮出“一肩挑”的制度效能和優勢，不斷完善黨建領導鄉村治理的體制機制，加快鄉村全面振興和鄉村治理現代化的進程。