公益性項目支出績效評價指標設置研究

馬麗英，華美紅

（閩江學院新華都商學院，福州 350108）

一、公益性財政項目支出的概念及歷史沿革

（一）概念界定

1.公益性財政支出

本研究所言公益性財政支出，是指公共預算支出中的教育、科技、文化、衛生、體育等方面支出，又稱社會文教費支出。在行政事業單位的財政支出中，又可分為基本支出和項目支出。所謂項目支出，是在基本的預算支出以外，為完成特定的工作或發展某項事業，由財政預算專款安排的支出。本研究的公益性項目支出，主要是指公益性的財政項目支出，這種項目以謀求社會效益為目的，具有受益面寬、影響深遠等特點。

2.項目支出績效評價和評價指標

項目支出績效評價（以下簡稱績效評價），是以預設的績效目標為依據，對項目支出的效率和效果進行測量和評判。財政項目績效評價從主體來看包括單位自評、部門評價和財政評價。本研究以部門評價和財政評價為主要研究對象。

績效評價指標是一種衡量和反映績效目標狀況的變量，有定量和定性兩種。績效評價指標是績效評價的核心，要全面地反映績效目標，確保有較高的信度和效度，才能保障績效評價的質量。

（二）我國財政支出績效評價沿革過程

21世紀伊始，財政部就開始主導和推動財政支出績效評價。2004年，發布《中央經濟建設部門項目績效考評管理辦法（試行）》；2005年，發布《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》；2011年，發布《財政支出績效評價管理暫行辦法》規定的財政支出績效評價指標框架（參考），這是我國發布的第一個權威性財政支出績效評價共性指標框架。2013年4月，正式出臺《預算績效評價共性指標體系框架》，其中，對于項目支出績效評價共性指標框架，設計了包含投入、過程、產出、效果維度的四個一級評價指標和六個方面的二級指標。2018年，中央政府發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。隨后，地方政府也先后發布《關于全面實施預算績效管理的實施意見》和《預算績效管理辦法》等制度文件，并結合本地實際采取相應的評價模式。2020年7月，財政部在修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》的基礎上，制定《項目支出績效評價管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》擴大了績效評價范圍，完善了績效評價指標體系，附設的《項目支出績效評價指標框架(參考)》，設置決策、過程、產出和效益四個維度的一級評價指標，以及九個方面的二級指標和17個三級指標，并細化了指標解釋和說明。

二、公益性財政支出績效評價指標存在的問題

財政支出績效評價經過幾年的實施已取得了初步成效，在指標設置、評價操作方法和規程等方面積累了一些有益的經驗。但在評價實踐中，各種問題仍然層出不窮，尤其在評價指標設計和采用上，仍存在亂象和不足。

（一）評價指標設置和選用方面的問題

1.尚未構建出具有廣泛適應性的評價指標體系

指標體系設計是財政支出績效評價工作的基礎。財政部2020年發布的《辦法》中規定的《項目支出績效評價指標體系框架（參考）》雖然將指標體系進行了擴展和細化，但仍然是供參考的評價指標框架體系，各級評價主體可以在其中選取最能體現績效評價對象特征的共性指標，也可以根據評價對象的具體特點，另行設計更有針對性的個性化評價指標。由此可見，我國尚未構建出具有廣泛適用性的評價指標體系，財政部力圖通過指標體系框架引導預算單位自發、自主構建具有針對性、可操作性的指標體系。但在實踐中，很多單位制定的具體指標體系更多地考慮操作的便利性和數據的易獲取性，而在指標的全面性、可靠性、邏輯性等方面有所欠缺。有的指標體系只有寥寥幾個評價指標，雖然評價結果不取決于指標數量，但是指標數量過少必定會影響項目績效的全面評估，若各指標間權重分配不盡合理，就更易導致績效評價結論失實。

財政支出本身復雜多樣，再加上一個項目從決策立項到建設和實施完成，是一個龐雜多變的過程，因此，績效評價指標體系的構建是一個龐大而繁雜的工程。由于很多地方財政部門尚未建立全面完善的指標庫，使得可供參考的依據和標準較少，再加上不同項目所涉及領域不同，因此，績效考核指標也存在差異，很難構建出具有廣泛適用性的評價指標體系。

2.定性評價過多，定量評價偏少

定量指標需要客觀的數據支持，需要投入更多的物力和精力去收集、統計基礎數據，而定性指標具有模糊性和籠統性，主要由評價主體憑主觀感覺打分，相對來說更為便捷。公益性項目的建設目標主要是社會效益而非經濟效益，而社會效益的量化評價更加困難。目前，項目支出績效指標大多設立在資金撥付的足額性、資金使用的合規性等方面，易于完成的指標較多，真正反映項目效果的定量指標較少，使得評價結果不夠客觀有效，效度和信度不足，無法衡量項目實際能夠達到的產出和效益。

3.評價指標體系只設三個層級，細化程度不夠

目前，項目支出績效評價不論是單位自評還是部門評價或是財政評價，都只設置了三個層級的評價指標體系，細化程度不足，缺少針對項目特殊性與差異性的細化指標。例如，我國各省市對高等教育支出的績效評價只是列入了與其他部門支出相同的預算績效評價體系或者專項支出績效評價體系，沒有對高等教育產出績效的衡量設置特定的績效指標體系，只是在現行的財政支出績效評價指標框架下做了微調。

（二）評價指標實施存在的問題

1.評價數據面狹窄

評價數據是指在績效評價過程中，對評價結論以及指標得分所產生影響的各類數據，是開展績效評價的基礎以及得出評價結論的依據。在目前財政項目績效評價實踐中，主要有從項目過程管理資料、執行單位總結報告、相關人員訪談等途徑獲取評價數據，或通過調查問卷等方式收集來自服務對象的數據和信息。總之，支撐數據來源有限，其客觀性、準確性和完整性也都缺乏保障，有限的數據來源難以支撐評價結論的合理性。

2.縱橫向對比難以進行

比較分析包括評價對象自身的縱向對比，也包括同類對象間的橫向對比，是評價分析中的一種重要方法。通過縱橫向對比，才能得出恰當的評價結論。縱向對比需要指標的連續性，橫向對比需要指標的統一性，而無論何種比較都需要評價數據的充分性和數據口徑的一致性。目前，指標設置的隨意性和項目數據管理與利用的缺陷使得縱橫向對比難以展開，影響評價結論的合理性。

3.評價指標選擇的傾向性問題

在目前的評價實踐中，很多地方聘請會計師事務所等獨立評估機構參與或獨立進行財政項目的績效評價，這樣做原本有利于保持評價結論的獨立和客觀，但由于專業的限制和工作習慣性等原因，外部評價機構往往傾向于選擇易操作的評價指標如資金使用的利潤、收益率等，使得績效評價工作具有審計傾向，而忽略公益性財政項目的社會效益和長遠影響。

三、構建公益性項目評價指標體系的邏輯和思路

（一）遵循“4E”原則，強化公益性和社會效益評價

“4E”即經濟、效率、效益和公平。經濟性指成本的節約程度；效率性指投入和產出的比值；效益性指在經濟性與效率性基礎上的產出與目標值的契合程度；公平性指公共部門的產出是否對涉及的公眾提供了公平公正的待遇。公益性財政支出評價要多關注社會效益，作為公益性項目的績效評價指標，要更加強化公益性和社會效益評價。可見“4E”原則可以全面反映財政項目績效評價的邏輯起點。

（二）體現結果導向，加大績效類指標權重

《辦法》規定，“評價指標的權重根據各項指標在評價體系中的重要程度確定，應突出結果導向，原則上產出、效益指標權重不低于60%。”結果導向其實也是要求設置評價指標要以績效目標為基礎。績效目標是預算績效管理的對象在一定時期內達到的產出和效果。目標的準確性、全面性、相關性及其最終的實現情況如何，都要通過績效評價指標，特別是與每一目標高度相關的個性化指標來衡量。總之，構建績效評價指標體系應遵循《辦法》規定，注重結果導向，加大產出和效益類指標權重，同時增加定量指標的數量和權重。

（三）分類設計并細化個性指標體系

每一領域都有其獨特的工作內涵和支出特點，各行業在支出方向、支出重點和支出目標等方面均有不同的特色，對其產出與效果的考核也必然存在一定差異，對其進行績效評價的個性指標體系也應按照不同行業及領域分類設置。公益性項目涉及教育、科技、文化、衛生、體育等不同領域，也應分類構建個性化指標體系。不僅教、科、文、衛、體等不同領域應有不同的個性化指標體系，同時要細化指標層級，以便針對各個領域內部的不同項目，設置不同的個性指標體系。

四、公益性項目支出評價指標體系設計

在研究設計的評價指標體系中，一級、二級和三級指標除效益維度指標外，都參照財政部的指導文件設置，并作為共性指標。針對研究闡述的目前評價指標存在的問題，基于結果導向和分類設計原則的要求，將評價指標體系細化到四級。在產出和效益這兩個維度的四級評價指標中，各個項目再根據自身特點和項目目標設計個性評價指標，并對四級指標進行解釋和說明。除將指標層次細化到四級外，研究設計的指標體系主要創新之處還在于產出和效益指標的設計。

（一）產出指標的設計

1.分設指標反映目標完成情況

由于一個項目可能有計量單位不同的多種產出，因此，要分別統計不同產出的實際產出數和計劃產出數，分別計算和考核不同產出的實際完成率。因此，本研究在產出數量評價的三級指標“實際完成率”之下，設置“產出1實際完成率”“產出2實際完成率”等四級指標。同樣，對于產出質量的考核，也要分別不同產出進行，在產出質量評價的三級指標“質量達標率”之下設置“產出1質量達標率”“產出2質量達標率”等四級指標。在具體項目評估時，用實際的產出名稱替代這里的產出1、產出2……。

2.完善產出時效的評價指標體系建設

對于產出時效的評價，目前使用的指標只有“計劃完成率”，該指標通過項目實際完成時間與計劃完成時間的比較，反映和考核項目產出時效目標的實現程度，比較適合已經完工或已經實施的項目。“進度計劃執行指數”，是通過將已完成工作與應完成工作相比而得出工作完成效率等級，是從任務完成狀況反映和考核項目實施是否及時。正在實施中的項目適合用該指標進行中期考察。

（二）效益指標的設計

1.效益類二級指標的設計

公益性項目是以謀求社會效益為目的的，例如，提高居民生活質量和道德水平及文化素養、維護良好的經濟和社會秩序等，公益性項目評價應重點關注社會效益的評價。在財政部2020年新頒布的《項目支出績效評價指標框架（參考）》中，一級指標“效益”之下只設1個二級指標“項目效益”，“項目效益”之下的三級指標分設“實施效益”和“滿意度”，研究認為這是不妥的。效益指的就是項目效益，項目效益也就是項目的實施效益，一級指標、二級指標和三級指標是重復的，白白浪費了兩個層次。在研究中，一級指標“效益”之下，二級指標直接分設“社會效益”“經濟效益”和“滿意度”。一般而言，項目效益包括社會效益、經濟效益、生態效益和可持續影響等，但考慮到公益性項目所涉及的領域，產生的生態效益只是間接的和少量的，故將生態效益合并入社會效益，不單獨設置二級的評價指標。

2.“社會效益”項目三級、四級指標的設置

社會效益是指項目實施后為社會所作的貢獻。社會效益評價主要評價項目對社會安定、協調、健康發展等方面所起的作用與變化，研究設置了社會保障工作、人口素質、生活質量、社會環境和可持續影響等五個三級指標，而各個三級指標下再分設若干個四級指標。

3.“經濟效益”項目三級、四級指標的設置

公益性項目的經濟效益包括微觀財務效益和宏觀經濟效益。微觀財務效益即項目自身的財務盈利能力，可用投資收益率等指標來反映；宏觀經濟效益是指項目對國民經濟所做的貢獻，可用社會貢獻率等指標來反映。考慮到“經濟效益”不是公益性項目追求的主要目標，不必設置太多指標進行評價，研究設置的指標數目僅1-2個。

研究盡量考慮所有公益性財政支出項目可能涉及的評價內容，在具體項目評價時可以根據項目所屬領域和項目特點從中選擇要設置的評價指標，并且可以把指標名稱進一步具體化，為每個項目構建個性化的評價指標體系。