“全球發展倡議”與“一帶一路”建設

程子龍

習近平主席在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上鄭重提出“全球發展倡議”（以下簡稱“倡議”）?！俺h”被普遍視為中國向世界提出的發展新思路和新機遇。一經提出，“倡議”就獲得數十個國家和多個國際組織的支持。那么，什么是“全球發展倡議”？為什么中國在此時提出“倡議”？“倡議”與中國已經提出的“一帶一路”倡議有何關聯？特別是，如何借助“一帶一路”推動落實“全球發展倡議”？又如何利用“全球發展倡議”為“一帶一路”賦能？這是本文試圖回答的一系列問題。

一、“全球發展倡議”的內涵

在回答所有問題前，首先要厘清兩個問題：“倡議”是什么？為什么？習近平主席在一系列講話中，大致描繪出了“全球發展倡議”的輪廓?！俺h”的原則是堅持發展優先，堅持發展為了人民，堅持普惠包容、創新驅動、人與自然和諧共生，堅持行動導向；其主要內容包括減貧、糧食安全、抗疫和疫苗、發展籌資、氣候變化和綠色發展、工業化、數字經濟、互聯互通等；其目標是推動全球發展邁向平衡協調包容新階段，加快落實聯合國2030年可持續發展議程，助力實現更加強勁、綠色、健康的全球發展；其定性是開放包容的發展伙伴關系，是中國為國際社會提供的重要公共產品和合作平臺。目前，“倡議”已大致具備雛形和框架，包含了目標、價值、原則、重點合作內容、行動等多個維度，基本給出了“是什么”的答案。

關于為什么提出“倡議”，正如王毅外長所指出，“當前，世紀疫情和百年變局疊加共振，世界經濟復蘇失衡，落實聯合國2030年可持續發展議程面臨新的挑戰……國際發展事業面臨何去何從的十字路口?！倍俺h”正是基于中國經驗、中國之治，向世界提出的參考，是引導全球走出發展迷思的一項重要方案。那么，當前的全球發展局勢處于何種困境，需要迫切地給出新的答案。

首先，全球發展體系權力結構進一步變化，權力轉型過程中存在治理赤字。長期以來，發達國家是提供發展援助的主體，主導全球發展格局。但是，西方發達國家在2008 年遭受金融危機重創之后，逐漸減少援助規模的同時加大了債務比重，參與國際發展合作的政治意愿和能力都有所下降。美國更是明確地表明其雙邊援助應該服務于美國國家利益和價值觀，以支持和維護美國的全球領導地位。相較之下，以中國和印度為代表的新興市場國家開始積極參與全球發展治理。這些國家不斷取得發展的成功經驗，自主性的發展知識開始出現，不僅對于全球發展治理進行了能力上的補給，同時也對于全球發展知識體系進行了更新。但新興經濟體的積極參與還不足以填補不斷上升的治理需求。

其次，新興國家的參與并未彌合發展鴻溝，發展的不均衡反而加大。這一方面是因為，新興國家并未取得與發達國家平等的參與地位，更深層原因在于發展成果無法共享。全球發展還存在不平等的受益結構，富裕階層作為治理的主體，同時還是發展成果的最大受益者。世界不平等實驗室（World Inequality Lab）公布的《2022 年世界不平等報告》顯示，過去20年里，在全球收入最高的10%的人群和收入占底層的50%的人群之間，收入差距幾乎翻了一番；20 年前，全球收入最高階層成員的收入是最低階層成員的8.5 倍，而目前這一差距飆升至15倍。

再者，新冠肺炎疫情與地緣政治危機的疊加影響，嚴重威脅2030年可持續發展目標的落實。2021年7 月，聯合國發布的《2021 年可持續發展目標報告》顯示，新冠肺炎疫情使各國落實2030 年可持續發展17個目標存在不同程度延緩，某些領域甚至還出現倒退。特別是消除貧困目標，2020年全球極端貧困率出現20多年來的首次上升，約有1.2 億人重新回到極端貧困狀態，全球減貧出現倒退。新冠肺炎疫情還擴大了饑餓人數，使2020年饑餓人口增加7000 萬至1.61 億人。即便新冠病毒席卷全球，仍未使地緣政治沖突“休眠”。“印太戰略”進一步實心化，敘利亞仍在頻繁遭受空襲，烏克蘭俄羅斯之間發生了本可避免的主權沖突。新冠肺炎疫情背景下的地緣競爭與沖突加劇了人道主義危機，消耗了本可以用于復蘇經濟和發展事業的資源。

二、“全球發展倡議”與“一帶一路”的比較

“環球同此涼熱”。在全球化時代，已經沒有任何國家可以在危機中獨善其身。全球發展事業的推進，也是所有國家的共同事業?！爸袊陌l展離不開世界，世界的繁榮也需要中國?！币环矫?，中國取得的發展是在改革開放后，通過逐漸融入國際社會、全球發展體系實現的；另一方面，中國逐步探索出的減貧、試點經濟、共同富裕、生態文明建設等發展經驗也在漸進地進行國際化推廣，為全球發展提供必要的公共產品。而且，隨著中國自身不斷的發展壯大，中國意識到要承擔更多的國際發展責任，其中最為重要的就是在全球發展危急時刻，中國適時提出“一帶一路”倡議和“全球發展倡議”作為應對方案。兩者都致力于推動互利共贏的國際合作，但又分別自成一體，各有側重，合作方向和重點各有聚焦。

（一）同為應對危機的方案

“一帶一路”倡議正是在2008 年國際金融危機爆發后，全球經濟增長基礎不穩固、發展和投資低迷、經濟全球化遭遇波折的背景下提出的。盡管危機之后，國際社會提出了種種國別或多邊的復蘇方案，但是實現強勁、可持續、均衡的經濟增長仍一直未能實現。“一帶一路”倡議的提出，則為全球經濟復蘇注入新動力，并從人類命運共同體的高度促進了國際發展合作治理體系的變革，引領全球發展事業趨向義利結合、合作共贏的新局面。除了全球發展格局轉型、南北“發展鴻溝”、地緣政治回歸等深層次原因外，新冠肺炎疫情重創全球發展成果則是“倡議”提出的直接原因?！俺h”是國際社會再次出現發展困局時，中國推動各方對于發展的“再聚焦”、對可持續發展的“再承諾”；對全球伙伴關系的”再提振”、對國際發展合作的“再激活”。

（二）同為發展合作平臺

“一帶一路”與“全球發展倡議”都是平臺性質的合作機制，開放性是其本質特征。其一，體現了參與伙伴的開放性。雖然“一帶一路”立足于沿線國家，但也是面向全球的合作平臺。只要認同“絲路精神”，具有合作意向，“一帶一路”便可以自然延伸到世界的各個區域。遠在南美洲的阿根廷與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄就是最好的佐證。同樣，“全球發展倡議”也是具有高度伙伴開放性的合作平臺。為凝聚全球發展共識，形成全球發展合力，“倡議”歡迎國家、國際組織、企業等各類行為體共同構建全球發展伙伴關系。其二，體現了合作內容的開放性。“一帶一路”以基礎設施聯通為起點，構建了“五通”合作框架，為合作內容的擴展預留了空間?！俺h”目前確立了減貧脫貧、糧食安全、經濟復蘇等優先合作領域，但是以助推落實17個可持續發展目標為更高合作藍圖，以對接既有發展機制為具體路徑，同樣需要合作內容的靈活延展。之所以兩者具有開放性，是因為中國提出的發展倡議是一種以目標為導向的發展治理模式，有別于傳統的規范化治理。規范化治理對于參與者具有很高的行為導向和約束性，而目標導向的模式更有利于降低合作門檻，鼓勵發展伙伴的參與自覺性。

（三）合作側重聚焦不同

“一帶一路”與“全球發展倡議”提出的時序有所不同，相對應的危機緊迫性也有所差異。“一帶一路”倡議提出時，面臨的是全球經濟結構長時段、深層次的調整?；A設施的“硬聯通”是其發展主線。基礎設施具有建設周期長、投資規模大、投資回收期長、收益低的特點，因此長期存在巨大的供給不足。但基礎設施卻是經濟社會發展的重要支撐。而2008年經濟危機的根本原因在于，資本過度集中于快速、高回報的金融領域，助推了風險和泡沫，背離了基本民生。因此，“一帶一路”意圖扭轉經濟危機的結構性原因，創造新的經濟增長點，實現更加均衡的發展?！叭虬l展倡議”則以加快落實2030年可持續發展目標為宗旨，致力于深化全球發展伙伴關系，促進國際發展合作，實現更加強勁、綠色、健康的全球發展?！俺h”更多的是體現發展事業中的“軟件”部分。這也是為什么在提出“一帶一路”后，中國又繼續提出新的全球性的發展倡議，既是為實現全球發展的“軟”“硬”兼備，當然，“倡議”也是一種長遠規劃。不過，它更加著眼疫情當下，特別是發展中國家復蘇面臨的最緊迫問題。因此，它提出的八大重點合作內容直接關乎受疫情沖擊最需急切應對的領域。這些問題領域即是影響可持續發展目標順利落實的直接阻礙。

三、“全球發展倡議”與“一帶一路”的內在關聯

“一帶一路”與“全球發展倡議”都是中國針對全球發展合作提出的重大倡議，是關于什么是發展、為什么發展、為誰而發展及如何發展給出的中國答案，深刻體現了中國新發展觀。盡管提出的時序不同，但兩者的立足根本和致力目標在演進邏輯上具有緊密關聯和一致性。兩者都是基于中國自身發展經驗的國際化表達，既具有鮮明的中國特色，又具有普世化的價值，為全球發展知識提供了多樣化視角和發展新思路與新機遇。

（一）發展主體一致

“一帶一路”與“全球發展倡議”都堅持以人民為發展主體，堅持以人民為中心的發展理念。這體現了中國將生存權與發展權視為最大人權的人權觀。發展的問題首先是人權的問題，發展的危機首先就是人權的危機。王毅在介紹“全球發展倡議”推進落實進展情況時即表示，“倡議”是對以人民為中心這一核心人權理念的“再確認”。“一帶一路”同樣首先倡導堅持以人民為中心的發展思想，聚焦消除貧困、增加就業、改善民生，堅持成果更好惠及全體人民。消除貧困是以人民為中心的發展的基本要求?！耙粠б宦贰弊钪苯拥某尚Ь褪菧p貧，縮小發展差距。世界銀行的研究成果顯示，如果“一帶一路”項目順利實施的話，能夠降低極端貧困人口比例，預計全球極端貧困率將從2015 年的9.5%降低至2030年的3.9%；在全球層面，相關的投資能夠使760萬人口擺脫極端貧困?！耙粠б宦贰苯ㄔO不僅惠及沿線經濟體的430 萬人口，還可惠及非沿線國家的330萬人口。

“全球發展倡議”更進一步指出，要在發展中保障和改善民生，保護和促進人權，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享?！俺h”有助于扭轉人民在發展治理結構中的錯位。這表現在：一方面，人民往往是危機的直接受害主體，而不是成果享有主體；另一方面，人民不是發展決策的參與主體，這是導致人民難以享有發展成果的根本原因。慈善機構樂施會發布調查報告稱，疫情期間，全球1.6億人陷入貧困，而全球十大富豪擁有的財富在過去兩年翻了一番，從7000億美元躍升至1.5 萬億美元，是全球最貧窮的31 億人擁有財富總和的6倍。危機中的一些救市、復蘇方案，時常成為富豪階層再度獲取財富的“合法”機制。2008 年金融危機發生后，正是因為華爾街的金融資本家們享有了美國政府的救市補貼，而底層人民更多承擔了失業、破產的惡果，從而也導致了“占領華爾街”運動。國際社會應重新審視發展的主體問題，讓人民真正成為發展的主體。

（二）立足基本需求

無論是經濟危機，還是環境危機，沖擊的幾乎都是人類最基本的生存需求。發展合作不僅僅要解決“發展鴻溝”的問題，更應關注人類最基本需求都無法充分滿足的“發展赤字”現實。這不僅在發展中國家非常嚴峻，甚至發達國家中也有所體現。聯合國開發計劃署的研究報告指出，盡管人類不斷取得經濟增長和發展成就，但人們的安全感卻普遍降至歷史最低位。不平等、暴力沖突、數字應用差距以及當下的新冠肺炎疫情公共衛生安全等都是不安全感的誘因。這意味著人們追求身心健康、免于匱乏和恐懼這些最基本的需求尚未得到保障。

“一帶一路”以基礎設施建設為主線，基礎設施可以被視為發展的根本起點，是從根本上下功夫?！耙粠б宦贰苯ㄔO中的道路工程、電力設施、供水設施、信息與通信技術等項目直接關乎人們的生活起居、日常出行，是生計的最基本保障。其中的數字基礎設施作為新基建，不僅有助于縮小“數字鴻溝”、增加生活便利度，還有助于擴大就業、促進社會融合度。而且基礎設施建設還是經濟深化發展的根基?；A設施行業具有將人力資本、設備、服務和市場充分鏈接的效力，可以打破經濟發展中的各種瓶頸。完善的交通基礎設施可以降低貿易成本，擴大貿易和投資規模。如果“一帶一路”倡議的全部交通基礎設施項目得以實施，預計沿線經濟體與世界其他地區的貿易總成本將平均降低2.8%，沿線經濟體之間的貿易成本將降低3.5%。此外，基礎設施還是創新得以實現的重要前提條件?！叭虬l展倡議”同樣是從滿足發展的基本需求出發，當前的八大合作領域關乎溫飽、衛生、環境等最為根本的問題。這些領域都是最直接面臨新冠肺炎疫情沖擊的，也是當前最為迫切需要應對的。

（三）致力全面發展

“一帶一路”和“全球發展倡議”立足基本需求，又致力于全面發展。這里既指人的全面發展，也是指全球發展事業的全面開展。致力實現人的全面發展是馬克思主義政黨的鮮明特征，是中國特色社會主義制度的崇高追求。這一使命也自然延伸至中國的國際發展合作事業中。根據馬斯洛需求層次理論，人的需求是從生理、安全、社會需要、尊重較為低層次向自我實現更為高層次，逐層遞進的。既然人的需求存在著縱深的遞進，對應的發展合作內容自然也就存在著橫向的延展。

“一帶一路”雖然起步于基礎設施等服務基本民生的項目，但其在設施聯通基礎上又擴展出政策溝通、貿易暢通、資源融通和民心相通，各自又包含豐富的發展內容?！拔逋ā睒嫵闪烁鼮槿?、綜合的發展框架，是以點帶面，從線到片漸次織羅起來的大發展格局?！叭虬l展倡議”最重要的目標是助力落實聯合國2030年可持續發展議程。2030年可持續發展議程是當前指導全球發展事業的綱領性規劃，致力于推動人類實現經濟、社會與環境的可持續發展。議程是聯合國成立以來提出的最為綜合、普遍和開放的發展框架，既體現在發展目標上，又體現在各方的參與上。因此，即便“倡議”亟待解決眼下的新冠肺炎疫情復蘇問題，但其最終想要實現的目標仍是致力于所有人類的全面發展，以及全球發展事業的行穩致遠。同樣，“一帶一路”與可持續發展議程也存在一定的契合性。兩者理念相通、目標一致，建設“一帶一路”有助于落實可持續發展目標。從而，“一帶一路”與“全球發展倡議”在立足基礎、致力目標和演進邏輯上具有關聯和一致性。

四、“全球發展倡議”與“一帶一路”的協同增效

“一帶一路”與“全球發展倡議”在推出的時序上有所差異，這便為兩者之間的協同增效預留了空間。一方面，“一帶一路”倡議自提出至今，經過近十年的發展歷程，在合作機制建設、項目落地、成效積累等方面都累積了一定的成果與經驗，甚至教訓，可以視為是落實“全球發展倡議”的先行實踐；另一方面，“全球發展倡議”指引了更加強勁、綠色、健康的全球發展方向，可以視為是高質量共建“一帶一路”新的驅動力和行動導向。

（一）合作機制共通

“一帶一路”倡議自提出之后，在國際社會中經歷了質疑、觀望到逐漸被接納和認可的過程，中國倡議已然成為全球共識?？梢哉f，“一帶一路”的順利運行體現的不僅是中國自身，而且是新興經濟體及整個發展中國家群體在全球發展治理中的地位實現了提升?！耙粠б宦贰钡某霈F，為基于基礎設施建設的國際發展合作帶來了擴大效應。一方面，中國大規模的海外投資建設引發了其他國家，特別是發達國家的追隨反應，擴大了物質性的發展公共產品供給。例如，在中國提出“一帶一路”倡議不久，日本在2015 年便提出了高質量基礎設施合作伙伴關系計劃，擴大對海外基建的資金支持；法國自2017 年起大力推動非洲戰略；美國也在2019 年提出了針對非洲和美洲的“繁榮非洲”和“美洲增長”兩個倡議，以及2021 年提出的受眾面更加廣泛的“重建更美好世界”（Build Back Better World）倡議，增加對發展中國家的發展投融資。盡管有些倡議的提出帶有地緣戰略經濟的屬性，但其總體上帶來的投入擴大是不言而喻的。

另一方面，圍繞共建“一帶一路”建立的雙多邊合作機制，擴大了制度性的發展公共產品供給。截至2021年12月，中國已與145個國家、32個國際組織簽署200 多份共建“一帶一路”合作文件。“一帶一路”的提出同時激發了多國政府根據本國國情，積極推出國家發展戰略或發展規劃，為對接“一帶一路”倡議和推動國際合作積極開拓新的平臺和機制。其中包括俄羅斯的“歐亞經濟計劃”、哈薩克斯坦的“光明之路”、土耳其的“中間走廊”、蒙古國的“發展之路”、沙特阿拉伯的“2030愿景”以及匈牙利的“向東開放”等。

同為中國提出的倡議，“全球發展倡議”可以優先繼承“一帶一路”所創造的物質性和制度性基礎。而且，作為一項新提出的國際倡議，借助既有的合作機制，是一項節約制度創設和時間成本的理性選擇。王毅外長在談及“倡議”的重大意義時，就指出“倡議”的開放性決定了其將同共建“一帶一路”、非盟《2063議程》、非洲發展新伙伴計劃等協同增效，通過聯合國、二十國集團、金磚國家等多邊合作機制、各種區域和次區域平臺凝聚共識，形成強大合力。而“倡議”首先應該與“一帶一路”形成合力。在“一帶一路”既有的合作機制網絡中推動落實“全球發展倡議”，既可以減少“倡議”獲得共識和認可的阻力，又可以避免針對具體合作領域機制的重復建設。反之，基于“全球發展倡議”新創設的合作機制，同樣可以反哺“一帶一路”建設。

（二）發展融資共享

發展融資是“一帶一路”為落實“全球發展倡議”提供的物質性基礎?！耙粠б宦贰背h為全球發展融資帶來了巨大的增補，中國主導建立的亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等融資機制完善了現有的國際發展融資體系。當前，“一帶一路”資金池可以直接惠及“全球發展倡議”中的綠色發展、工業化、數字經濟、互聯互通的合作內容。以基礎設施為核心的“硬聯通”可以成為“一帶一路”與“倡議”資金融通的重要和優先領域，特別是針對可持續和有韌性、綠色的基礎設施投資。這不僅是因為基礎設施領域是“一帶一路”融資的比較優勢，還因為基礎設施本身更容易產生發展造血效應，更容易將正外部性外溢到其他發展領域。新冠肺炎疫情暴發以來，亞投行相繼在印尼、盧旺達等國開展了衛生系統建設、疫苗購置和民營經濟復蘇領域的投資，以支持相關國家應對疫情;亞投行還向印度喀拉拉邦撥付1.25億貸款應對氣候適應和抗災能力，向約旦提供2.5 億貸款以支持氣候適應型經濟增長；絲路基金則以錨定投資人身份參與TPG 上善睿思氣候基金（TPG Rise Climate，L.P.），在全球范圍內投資于清潔能源、低碳交通、綠色工業、低碳解決方案、農業及基于自然的解決方案五大方向?！耙粠б宦贰卑l展融資正不斷突破投資領域，涉足更為豐富的發展合作領域，這些新領域正與“倡議”的合作內容相向而行。

中國提出“全球發展倡議”的同時，還承諾未來3年內再提供30億美元國際援助，切實支持發展中國家抗疫和恢復經濟社會發展。這意味著“倡議”本身也具有一定的資金基礎，同樣可以反哺“一帶一路”發展項目，例如直接對接“一帶一路”疫苗合作伙伴倡議。此外，“一帶一路”新開展的項目可以與可持續發展目標或是“全球發展倡議”內容掛鉤，這也是直接或間接地推動“倡議”落地。中國還可以通過在世界銀行、亞洲開發銀行、國際農業發展基金以及全球環境基金等多邊開發機構的捐款基金中專門設立“全球發展倡議”資金使用款項，來推動落實“倡議”。

發展融資與債務可持續性具有緊密的關聯。新冠肺炎疫情沖擊下，全球經濟陷入高利率、高通脹、高債務和低增長的“三高一低”格局，引發了對債務可持續性的高度關注。國際社會開始合作應對最為嚴峻的發展中國家的債務問題，“一帶一路”沿線國家的債務問題更需特別關注。中國共計對23個國家的官方債務實施緩債措施，緩債金額超過13億美元，是G20中緩債金額最多的國家。換個角度來看，債務減緩也是融資的一種體現。中國可以借此機會，將債務減緩轉化成“全球發展倡議”的合作項目，還可以將發展的可持續性作為債務減緩指標。此外，“一帶一路”與“全球發展倡議”還應共享融資風險評估和監控機制?！俺h”的融資可以借鑒現有的《“一帶一路”融資指導原則》和《“一帶一路”債務可持續性分析框架》，也可以考慮“一帶一路”、“全球發展倡議”、國際金融機構三方合作的治理模式。這樣既有利于降低投資風險，又有助于緩解西方國家對中國發展倡議的批評。

（三）發展伙伴共建

無論是發展合作機制共通，還是發展融資共享，實際上都是發展合作伙伴關系的一種體現。中國一貫注重發展合作中的伙伴關系建設，較早倡導建立新的全球發展伙伴關系。早在中國共產黨第十八次全國代表大會上，中國就提出“在謀求本國發展中促進各國共同發展，建立更加平等均衡的新型全球發展伙伴關系，同舟共濟，權責共擔，增進人類共同利益”，明顯早于聯合國提出的“新全球伙伴關系”倡議。而圍繞“一帶一路”和“全球發展倡議”結成的發展伙伴即是中國構建新型全球發展伙伴關系的具體實踐。“一帶一路”與“倡議”本身就是一組發展伙伴，兩者間可以互相發揮橋梁作用?！耙粠б宦贰蹦軌驗椤俺h”提供起始基礎，“倡議”則可以成為“一帶一路”的擴大效應，擴大“一帶一路”的“軟件”建設。而兩者的協同增效，又可以對于全球發展事業進一步產生集聚效應，不僅集聚發展資源，更是對于發展伙伴自主參與性的再動員。

中國提出“全球發展倡議”，不僅是針對自身國際發展合作的延續，還是中國助力重振聯合國全球發展伙伴關系的重要宣示，是人類命運共同體理念在發展領域的生動體現。聯合國發展事業一向以全球伙伴為支撐，在千年發展目標之一建立促進發展的全球伙伴關系（目標8）執行不力的情況下，聯合國再度提出“新全球伙伴關系”倡議，并在2030年可持續發展目標17中，再次明確加強執行手段，重振可持續發展全球伙伴關系。不過，在逆全球化背景下，聯合國全球發展伙伴建設同樣遭遇危機，一方面遭受某些大國的拋棄；另一方面遭到地區機制的擠兌?！靶〖瘓F”和“偽多邊主義”開始侵蝕聯合國主導的全球多邊發展合作秩序。中國與聯合國為核心的國際組織合作，是“一帶一路”建設的重要路徑，不僅有利于“一帶一路”建設的規則化、專業化和機制化，進入“質量為上”的新階段，還有利于維護聯合國為核心的多邊發展體系，在發展領域實現真正的多邊主義。

“一帶一路”伙伴建設真正體現了多樣性、平等性和開放性，并且取得了豐碩成果，目前的“一帶一路”伙伴已涉及國家、國家間組織、非政府組織、私營部門、媒體、智庫等多個維度。“全球發展倡議”秉持了中國新型發展伙伴關系建設的理念，能夠自然地與“一帶一路”共享既有的發展伙伴，“倡議”則可以進一步為發展伙伴的空間、領域延展創造條件，實現發展新伙伴的共建。“一帶一路”與“全球發展倡議”的協同增效，將共同推動全球發展邁向平衡協調包容新階段，共同推進全球發展命運共同體建設。