從戰爭賠償到經濟合作：二戰后日緬關系的發展與挫折*

史 勤

東南亞地區是中國增強經濟外循環、落實“一帶一路”倡議的重要對象。2020年，東盟不僅成為中國最大的貿易伙伴，還與中國一道簽署了《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)。隨著雙邊貿易、投資與貸款金額的增長，中國亟需更多的理論與方法作為參照，來應對經濟合作中的挑戰。從戰爭賠償開始，二戰后日本長期參與東南亞地區的經濟開發，經歷了坎坷的發展歷程。日本在此過程中遭遇的挫折及其應對方式，對當前中國處理與東南亞的經濟合作問題有較高的參考價值。戰后日緬經濟合作雖然失敗了，但它是戰后日本首個對外雙邊經濟合作，具有開創性意義與重要的研究價值。

在日本與東南亞經濟合作史研究中，學者們關注的焦點問題之一是日本對東南亞地區的戰爭賠償與經濟合作的影響和意義。主流觀點認為，戰爭賠償與經濟合作推動日本重返東南亞地區，改善了日本與東南亞國家的關系，有助于其開拓東南亞市場。日本學者宮城大藏指出，戰爭賠償與經濟合作一體化，強化了戰爭賠償的商業色彩與日本企業開拓市場的橋頭堡作用。日緬經濟合作的失敗讓筆者對于“開拓東南亞市場”說法產生了質疑。因此，深入挖掘日緬經濟合作失敗的原因，不僅有助于全面評估戰爭賠償與經濟合作的實際效果，而且對于理解日本對外經濟合作發展史以及日本與東南亞的關系亦大有裨益。鑒于此，本文以1954—1965年的日緬經濟合作作為研究對象，立足于日本外務省的檔案資料、日本國會議事錄和廈門大學南洋研究院館藏的緬甸報刊等文獻，在梳理經濟合作進程的基礎上，考察其受挫緣由與教訓，并透過日緬經濟合作來審視日緬關系。

一 戰爭賠償與日緬經濟合作的嵌入

和解與發展是二戰后亞洲地區繞不開的兩大主題。日本的侵略給本國與亞洲人民帶來了深重的災難。一方面，日本需要重塑自身與其他亞洲國家間的關系，恢復彼此間的信任；另一方面，包括日本在內的亞洲各國投入到國家重建與發展的工作中。但冷戰的發軔打破了亞洲的和解進程。在美蘇兩大陣營的劃分下，日本從屬于西方陣營，難以與其在亞洲的主要經貿對象國——中國實現和解。在此情況下，日本只能將自身的發展寄托在與擁有豐富資源的東南亞國家的合作上，提出“東南亞開發計劃”(也被稱為亞洲版“馬歇爾計劃”)，試圖整合美國的資金、日本的技術與東南亞地區的資源，實施對東南亞的經濟開發。日本亦注意到東南亞人民的排外情緒和曾經被侵略造成的心理創傷，認為以戰爭賠償的名義挺進東南亞為上策。與此同時，東南亞諸國在擺脫殖民統治之后，亟需外援來推進工業建設與經濟發展。于是，日本與東南亞國家率先開啟了和解進程，先后與緬甸、菲律賓、印度尼西亞、南越當局簽訂了戰爭賠償協議。賠償協議的落實有望推動亞洲的和解與發展。

毋庸置疑，戰爭賠償能否有助于亞洲的和解與發展，取決于其協議的內容與實際執行情況。《舊金山對日和約》是以美國為首的盟國與戰敗國日本所簽訂的和平條約。該和約僅規定日本須在自身能力允許的范圍內履行勞務賠償。由此，賠償不僅沒有給日本帶來沉重的財政壓力，反而促進了其經濟的發展，也在一定程度上滿足了戰后東南亞開啟工業化與經濟建設的需要。更值得注意的是，日本和緬甸的賠償協議中首次出現了經濟合作條款。經濟合作與戰爭賠償性質迥異。戰爭賠償是指戰敗國對戰爭造成的傷害或損失情況的補償。相較而言，經濟合作一般強調經濟聯系中的互助互惠或者是發達國家對相對落后國家的發展援助。那么，日緬經濟合作條款是如何誕生的？其對賠償協議的執行又產生了什么影響？

實際上，經濟合作條款載入戰爭賠償協議并無先例。就一戰后德國的賠償問題而言，《凡爾賽和約》沒有經濟合作的內容。盡管和約中有經濟條款，包括通商、條約及債務等幾項內容，但其目的在于保護協約國的通商利益，并非為了促進各方同德國的經濟合作與互利互惠。同一時期協約國對奧地利、保加利亞以及匈牙利的和約亦是如此。再觀二戰后盟國分別與意大利、保加利亞、匈牙利、羅馬尼亞、芬蘭等國簽署的和約，其內容均不包含經濟合作條款。在“日緬賠償協議”之前，日本與菲律賓、印尼達成的臨時賠償協議中同樣沒有提及經濟合作事宜。

及至日緬賠償談判前夕，日本政府擬定的談判對策中仍不涉及經濟合作內容。最初，日緬賠償問題一直處于停滯狀態。1951年，緬甸沒有出席舊金山和會，也沒有成為《舊金山對日和約》的締約國。直到1954年初，兩國才決定舉行談判。同年7月31日，日本外務省擬訂了一份“對緬賠償交涉要領”文件。該文件的內容涉及日本的談判方針和賠償方案，且在背景部分提到日緬經貿關系發展順利，但并沒有將經濟合作視作戰爭賠償談判的一部分。

在談判中，日本方面為了彌補賠償金額的短缺而提出經濟合作方案。1954年8月19日起，日本外相岡崎勝男與緬甸賠償代表團團長、代理外交部長吳覺迎舉行戰爭賠償談判。吳覺迎提出4億美元的索賠方案，而日本僅打算支付1億美元的賠款，雙方提出的金額存在較大的差距，談判由此陷入僵局。面對吳覺迎的強硬態度，岡崎在談判中表示，考慮在戰爭賠償之外增加經濟合作金額，并稱：“希望采用‘合資企業’的方式。”吳覺迎隨后接受了日方提出的戰爭賠償與經濟合作相結合的賠償方案。是故，將經濟合作嵌入戰爭賠償的辦法成為推動賠償問題解決的新思路。

不難看出，經濟合作條款是滿足兩國共同需求的產物。推進經濟合作是日本解決對東南亞賠償問題的動機之一。1953年12 月，吉田茂內閣提出“對亞洲諸國的經濟合作方針”。其中，賠償與經濟合作均是重要的組成部分。1954年1月27日，吉田首相和岡崎外相的國會演講也反映了賠償與經濟合作一體化的想法。吉田言道：“希望盡快與東南亞國家解決賠償問題，建立正常的邦交關系。與此同時，日方希望通過經濟合作，促進對方的發展，與鄰國互幫互助。”岡崎外相的發言進一步細化了上述說法：“戰后東南亞國家的經濟恢復得較差，購買力有限。只有這些國家富裕起來，才能提升購買力。為此，政府將在經濟能力允許的范圍內支付賠償。如果能通過經濟合作提高資源開發的機會，更是我方所樂見的。”緬甸方面同樣對經濟合作表現出極大的熱情。早在1952年8月，緬甸就推出“福利國家八年計劃”，開始實施有計劃的工業化。為了推進本國的經濟建設計劃，緬甸政府對合資企業抱有較高的期望。1954年8月30日，吳覺迎發表公開講話，指出合資企業是為了促進緬甸工業化，并與日本產業界人士座談，進行招商引資。在日緬賠償談判中，吳覺迎亦很快拿出了賠償與經濟合作大綱，與日方展開磋商。鑒于緬甸的態度，岡崎推斷緬方似有一并處理戰爭賠償與經濟合作問題的想法，因此才提出了經濟合作與賠償相結合的方案。

日方還試圖以商界為日緬經濟合作開展的主體。吉田茂內閣的“對亞洲諸國的經濟合作方針”明確指出，經濟合作原則上將立足于民間的創意，同時政府給予必要的援助。日本之所以堅持“民間的創意”，主要有以下幾個原因：首先，朝鮮戰爭停戰后，日本經濟不景氣，財政與外匯情況緊張，且未能在東南亞開發上得到美國的資金支持，政府不愿意承受沉重的經濟合作負擔。其次，在戰后初期，日本面臨修復與亞洲國家間關系的難題，通過以商界為代表的民間力量展開交往及經濟活動，易于打消這些國家對日本可能會再次侵略與擴張的擔憂，從而改善國家間的關系。再者，日本商界人士在賠償談判中扮演了重要角色。在對緬談判期間，日本商界人士積極從旁協助，對緬甸代表團發動友好攻勢并居中調解。因此，日本政府相當倚重和支持民間(商界)發揮作用。事實上，官民之間形成了一定程度的分工：外務省負責賠償問題，商界代表亞洲協會負責民間的經濟合作問題。

在緬方強烈要求日本政府直接投資的情況下，1954年9月25日，兩國間最終達成了“為期10年，每年2000萬美元戰爭賠款、500萬美元經濟合作經費(其中200萬美元為政府貸款)”的方案。此外，由于緬甸是首個與日本正式達成賠償協議的國家，雙方約定在《日緬和約》中加入“賠償再協商條款”，規定在日本與所有索賠國家達成賠償協議之后，重新研究對緬甸的賠償是否公平合理。同年11月5日，日本和緬甸正式簽訂《日緬賠償及經濟合作協定》(以下簡稱“《協定》”)。簡單對比一下就會發現，戰爭賠償與經濟合作有著明顯的不同：就實施主體而言，戰爭賠償是政府行為，經濟合作則立足于民間基礎之上；在資金來源上，戰爭賠償有日本政府無償性質的賠款作為保障，經濟合作的主要資金來源為3000萬美元的日本民間投資和2000萬美元的日本政府貸款，且均為有償性質。1955年4月16日，《協定》生效，日緬兩國開始著手賠償及經濟合作實施事宜。

經濟合作的嵌入拉開了二戰后日本與東南亞經濟合作的大幕。經濟合作作為戰爭賠償的補充，滿足了日緬雙方的需要，推動了賠償問題的解決。隨后，日本在解決對菲律賓、印尼的賠償問題上，沿用了戰爭賠償與經濟合作的捆綁模式。由此，經濟合作的落實有望加強日本與東南亞國家間的經濟聯系。同時，經濟合作立足于民間基礎，輔以政府的協助，是戰后首次以協定形式明確日本對外經濟合作中的官民協作模式，故在日本對外經濟合作史上具有標志性意義。

二 摸索中前行的日緬前期經濟合作

二戰后日本首次從事對外雙邊經濟合作，無論是日本政府，還是民間的企業家及公司，均缺乏在外投資與合辦企業的經驗。并且，日方還缺少緬甸國內情況的相關訊息。合資企業的形式意味著經濟合作的實現取決于兩國共同的條件，既需要日方具備一定的投資能力，亦取決于緬甸的投資環境與資本實力。同時，經濟合作相關主體眾多，除兩國政府外，還包括雙方商界人士。各方的訴求、利益和作為都會影響合資企業的創辦。因此，《協定》條款的落實面臨著“怎么做”的問題。

1954年8月30日，緬甸吳覺迎使團訪日，打開了日緬經濟合作的新局面。在吳覺迎訪日之前，日緬兩國間僅有一家小規模的漁業合資公司——馬爾太曼漁業公司。該公司于1953年11月開業，是第一家日緬合資企業。為了推動雙邊經濟合作，吳覺迎使團到訪日本后，除了進行賠償談判外，還積極赴日本各地考察工農業，與日本商界人士座談，并邀請日方參加合資企業。在大阪商工會議所主辦的懇談會上，吳覺迎謀求日本商界支援日緬經濟合作，同時對日方關切的緬甸國有化政策作出了解釋：(1)緬甸政府根據產業類別與規模采取不同的方針。具體而言，鋼鐵、船舶制造等重要基礎產業為國有，稻米加工廠等小規模工業仍歸個體經營，除此以外的工業部門均可合辦企業；(2)關于纖維產業，特別是人造纖維等種類，緬甸政府允許同外國企業合辦；(3)緬甸不會對合資企業實施國有化。若15年或者20年后有必要實行國有化，緬甸政府將采取收購的方式，不會讓投資者蒙受損失。

日方對于緬甸的邀請反應積極，不久便向緬甸派出調查團并展開磋商。在戰后失去中國市場與原料供應的情況下，日本商界對緬甸印象良好，非常期待開拓東南亞市場。1954年8月30日，在日本亞洲協會第三次理事會及顧問會議上，多位理事支持與緬甸的經濟合作事業，肯定了緬甸領導人清廉、守信與友好的品格。待《協定》達成后，同年12月，日本貿易協會會長稻垣平太郎率團訪緬，就合資企業的落實展開實地考察與磋商。日本商界人士或與之同行，或由使團代為轉達合辦意向及計劃。1955年《協定》生效后，更多的日企受邀派出了調查團訪緬，并在調查完畢后向緬甸政府提交了調查報告。調查主要涉及紡織廠、汽車裝配廠、造船廠、化肥廠、石油開發、鐵礦與煤礦等相關行業及項目。其中既有緬甸關心的紡織廠與化肥廠項目，也有日本期待的礦產資源項目，而紡織廠項目進展最快。長期以來，緬甸政府工業政策的重點就是發展紡織業，其目標是設立8家4萬紗錠級紡織工廠和擁有5000臺的自動織機工廠。緬方希望同日本工商業者合建其中的3家工廠。以1954年緬甸友好使團訪日為契機，日本石川制作所和大日本紡織公司紛紛參與到該計劃及商業合約的談判中。

但是，緬甸基礎條件落后，兩國遲遲未能在經濟合作上有所進展。日本多個赴緬調查團的調查結果綜合顯示，緬甸投資環境欠佳，難以確保合資企業盈利。其主要存在以下五個問題：(1)政策問題。緬甸奉行社會主義經濟政策，不僅對眾多產業實施國有化措施，而且經常對原料、設備及產品進行價格管制，缺乏保護或優待外資的具體法規、政策與措施。盡管緬甸多次就國有化問題作出解釋，保證在一定期限內不實行國有化，依然未能徹底消除日商的疑慮。(2)治安環境堪憂。自獨立以來，緬甸國內的反政府武裝活動屢禁不止，有少數民族武裝、共產黨武裝，還有中國內戰后敗退至緬甸的國民黨殘部。緬甸不少礦藏位于反政府武裝活躍地區，以致日本企業望而卻步。其間，日緬合作的珍珠采集及養殖項目遭到有組織的強盜襲擊，損失慘重，對日方造成不小的沖擊。(3)電力不足。1956年1月，日本硫銨工業協會派出調查團，對緬甸的肥料利用情況、土壤、原料、動力等有關工廠設立的基礎條件進行了考察。考察報告指出，緬甸電力匱乏，在日本賠償項目巴魯昌發電站(原定于1957年投入運營，實際上直到1960年才建成)運轉發電前，化肥廠項目只得延期。(4)英國因素。英國與緬甸的合資企業基本壟斷了緬甸的采礦業，令日本頗難涉足該領域。英資的緬甸石油公司(緬甸政府出資占1/3)在緬甸石油的采掘、加工與銷售領域中都具有較大的影響力，這意味著日本企業若要進軍緬甸的石油開發業，需要征得緬甸石油公司的同意。(5)緬甸人的習慣與傳統。飲食上，緬甸人不習慣食用海魚，國內市場狹小，對日本海洋漁業企業的合作計劃產生消極影響。農業上，緬甸人化肥使用率低下，為了創辦化肥合資企業及實現盈利，日方需要事前投入大量的精力向緬甸農民普及化肥的使用知識。總而言之，調查結果使得日本商界對日緬經濟合作趨于謹慎。

面對惡劣的投資環境，日本缺乏相應的配套措施與準備。在海外經濟活動上，日本進出口銀行要求企業必須提供擔保才能發放融資，且融資額僅能滿足所需的70%左右。日本也沒有出口保險制度、生命及財產的保護對策，難以應對海外經濟合作期間緬甸政局的變遷與自然災害。這些制度與措施的缺位致使日本商界對于海外經濟合作躊躇不前。在日本商界代表“經濟團體聯合會”的呼吁下，日本政府才出臺了海外投資保險制度，但新保險僅僅賠付損失額的50%，而非“經濟團體聯合會”要求的90%，保險費率偏高，很難令商界滿意。

與此同時，緬甸的外匯情況日漸惡化，無法為經濟合作提供足夠的支持。《協定》要求合資企業中的股權比例，緬方應不少于60%。而緬甸的出資僅限土地、建筑與本地勞務等，很難達到60%，緬甸方面不得不動用外匯來補足出資額。但是1953年朝鮮戰爭停戰以后，國際米價下跌，緬甸的大米出口遭受重創，對外貿易逆差大。1955年6月底，緬甸的外匯儲備僅剩4500萬英鎊，比1953年6月減少了5500萬英鎊。及至1957年，為了抑制國內高昂的物價，緬甸放寬生活必需品的進口限制，導致外匯儲備跌至新低谷。在這種情況下，合資企業所需的設備、原材料等的進口對于缺乏外匯的緬甸又是一大難題。因此，在現有的經濟合作條款的規定下，日緬雙方難以就合資企業項目達成一致。1956年7月初，日本駐緬甸大使太田三郎在與英國駐緬大使保羅·戈布的會談中悲觀地預言道：如嚴格遵循《協定》的要求，最終一家日緬合資企業也不會成立“From P.H. Gore-Booth to Selwyn Lloyd”, July 27, 1956, , FO 371-123342, The National Archives (UK).。

為了克服投資風險，日本政府開始研究和修改合資企業的出資比例，試圖推動日緬經濟合作。在合資企業項目上，日本政府的角色是“有義務為推動經濟合作而采取各種可能的措施”。日本政府認為，根據事業盈利的可能性程度，有必要考慮各種不同形式的經濟合作方式，旨在確保日本企業的利益，克服國有化風險，促使緬方下定決心參與合辦。于是，政府內部討論調整合資企業的出資比例，將日本企業的風險控制在最低程度。例如，持股比例可以定為緬方90%、日方10%。同時，日本企業向緬方提供長期信貸，幫助緬方籌措資本。緬方的90%股本實際可以分為三個部分：30%是日本企業的私人信貸，30%來自日本政府的官方貸款(即2000萬美元的部分)，30%由緬方自己籌措。換言之，合資企業啟動之初，日方實際投入的資本占70%，緬方只需要出資30%，這樣亦可以減輕緬甸的出資壓力。此外，日本謀求日緬間就委托經營締結契約，意圖讓日企可以通過經營企業的報酬確保收益。

隨后，日本政府同緬甸工業代表團就出資比例的修改方案達成共識。1956年11月，以緬甸工業部長波欽貌為首的代表團出訪日本，與日本政府及商界商議推進經濟合作協議的執行。日本政府向緬方提議修改經濟合作協議。日本政府建議在難以確保收益的情況下：(1)根據目前的協議，合資企業中日本占股本40%，緬甸為60%。日方建議本方的股本可以減至10%，以打消日本商號對合資企業前途(國有化)的憂慮。(2)緬方的股本將提高至90%。(3)日本政府將向緬甸提供貸款，該貸款相當于總投資的60%，最終緬方實際股本為30%。(4)日本政府的貸款將用于購買合資企業所需的機器。在此條件下，日方建議由日本進出口銀行提供長期信貸，允許緬甸延期支付從日本進口機械設備的貨款，把這些設備充作緬方的出資部分，并提議緬方全面委托日方經營合資企業。由于增加的緬甸股本將由日本政府的貸款補助，且有助于協議的順利執行，緬甸接受了修改方案。

遵循新修改的方案，雙方經濟合作很快取得了新進展。1956年12月訪日期間，緬甸工業代表團與日本一家化肥公司達成協議，擬于翌年秋天在緬甸首都仰光合資興建一座肥料工廠。日方擬投資5億日元，占全部資本的10%，并全權負責工廠的管理。兩國在紡織業上亦取得進展。截至1957年1月，大日本紡織公司已與緬方簽訂合同，在仰光開設紡織廠。石川制作所與伊藤忠也計劃與緬甸合建紗廠。根據計劃，日本可于1958年6月以前出口工廠所需的物材至緬甸，待同年10月雨期過后，開始動工建廠。至1959年初，工廠即可投產。不過，雙方就委托經營報酬產生了分歧。緬甸提出報酬為營業額的1.5%，伊藤忠方面則認為，新辦的棉紡織廠最初三年正是傾注經營的心血期，難有上佳的業績，日方所能獲得的報酬會很少，因而希望前三年有固定報酬(每年2250萬日元)，第四年起為營業額的1.5%。在雙方交涉之際，緬甸政局愈來愈糟，成為經濟合作的新隱患。

緬甸中央政府的更替，打斷了日緬經濟合作的進程。自1956年起，緬甸歷任總理在任僅一年左右。先是1956年吳努辭職，吳巴瑞出任總理，隨后1957年吳努復任總理，再到1958年執政黨反法西斯人民自由同盟發生分裂，最后以奈溫為首的軍人集團介入并奪取了政權。政府的頻繁更迭使得緬甸經濟政策逐年調整，以致工業計劃缺乏穩定性。鑒于1952年版“福利國家八年計劃”的可行性不足，吳巴瑞內閣時期，副總理吳覺迎制定了1956年版的“四年投資計劃”。1957年春，吳努重新擔任總理后，在自由同盟中央執委會會議上指責前述計劃是失敗的，力主修改計劃，停止一切交通運輸、工礦、電力工程項目，增加對農業的投資，并興辦短期可以見效的建設項目。同年9月，吳努推出偏農業的“新四年計劃”。時隔一年，“新四年計劃”由于執政黨的分裂與奈溫政權的成立而落空。政府的更迭也帶來人事上的變動。在緬甸政府內部，吳覺迎及其派系長期把持緬甸的工業事務，負責對日交涉及統籌合資企業項目。日本極為重視吳覺迎，并積極與之交好。1958年，吳覺迎在執政黨內斗中下臺，對日緬經濟合作造成了較大的打擊。當時的緬甸政局十分混亂，自由同盟兩派對立與武斗不斷，亦惡化了治安局勢。搖搖欲墜的吳努政府為了挽救政權與經濟，決定擱置企業的興辦，轉而向日本謀求2000萬美元的貸款，以代替過去四年每年500萬美元的日緬經濟合作款。

由此可見，日緬經濟合作在緬甸反法西斯人民自由同盟政府時期未能取得實質成果。同期，戰爭賠償與經濟合作迎來了不同的命運。盡管《協定》生效之初，日緬雙方圍繞如何落實戰爭賠償發生了諸多爭執，導致賠償執行一度延宕。但隨著第一年度計劃與支付方式的確立，賠償執行走上了正軌。在賠償協議框架下，日本企業無論是在緬甸建設水電站、工廠，還是經營企業，都可從賠款中獲得報酬與收益。相較而言，合資企業以民間合作為基礎，日本企業的投資和經營缺乏本國政府財力的支持，其主要收益和報酬來自合資企業的盈利。在企業收益前景不佳的情況下，日方謀求高額的經營報酬又被緬方拒絕。于是，日本企業更愿意選擇賠償協議框架下的項目。例如，首個賠償項目巴魯昌水電站是《協定》生效前達成的經濟合作項目，之后轉入賠償協議框架。概言之，對日企而言，賠償比經濟合作更有保障與吸引力。另外，日本商人“斤斤計較”的行為與謹慎保守的態度也激怒了緬甸政府。1957年5月，緬甸領導人向來訪的日本首相岸信介指出：“經濟合作之所以不順利，責任不在日本政府，而在日本商界。”由此可見，民間的經濟合作原本是為了減少東南亞方面的擔憂，但在實際執行中，日本商人卻成了緬甸政府的眼中釘。

三 深陷生存危機的日緬后期經濟合作

緬甸政局的劇變導致緬甸國家經濟與外交政策的調整，波及日緬關系，進而威脅到合資企業的生存空間。在緬甸國內一系列政治經濟問題的沖擊下，日本企業認為，對緬甸的投資存在巨大的風險，幾乎沒有盈利的前景。與此同時，在解決了與菲律賓、印尼、泰國的戰爭遺留問題后，日本與這些東南亞國家的經貿關系愈發升溫，日企的對外投資有了更多選擇。于是，日本方面對緬甸經濟合作的積極性逐漸喪失殆盡。日本政府在此情況下仍堅持其輔助角色，被動回應緬甸的主張，并沒有為實現雙邊經濟合作而積極采取措施。日緬經濟合作由此深陷生存危機。

奈溫政府的經濟政策加劇了日本對緬甸社會主義經濟體制的擔憂。1958年執政黨的分裂與中央政府的垮臺使得緬甸脆弱的治安和經濟進一步惡化。鑒于此，奈溫政府將確保治安與穩定物價作為施政重點。一方面，奈溫政府強化整治力度，收繳民間武器，降低了緬甸國內的犯罪率；另一方面，奈溫政府對所有商品實施價格管制，禁止物資囤積，企圖穩定物價，但日本方面認為價格管制措施限制了投資的利潤。此外，國有化是令日本人更為忌憚的政策。根據緬甸1947年憲法第23條的規定，如為公共利益需要，可以對私人企業進行國有化Constituent Assembly of Burma, , Rangoon: Supdt., Govt. Printing and Stationery, Burma, 1947, p.5；祝湘輝：《制度設計與現代化的挫折——試論1947年〈緬甸聯邦憲法〉與緬甸發展戰略的選擇》，《東南亞研究》2009年第5期。。1959年9月，奈溫政府制定了緬甸首部《聯邦投資法》，保證10年內不對外資實施國有化。《投資法》的保證期有限、適用范圍不清，故此舉未能令日方信服。

雪上加霜的是，日緬關系的惡化沖擊了經濟合作的基礎。20世紀50年代，緬甸大米出口是緬甸國家財政的主要來源。1953年12月8日，日緬簽訂4年期《貿易協定》。該條約規定，自1954年起4年內，日本每年將向緬甸購買20萬噸到30萬噸大米。1954年，日本進口了24萬噸緬甸大米。同年度，緬甸對日貿易出超1700萬美元。此后，由于國內糧食豐收和從美國、中國臺灣等國家與地區購入糧食，日本減少了緬甸大米的進口量。而日本對緬出口卻逐年遞增，造成貿易關系趨于失衡。從兩國間的貿易額來看，1955—1956年緬方入超4620萬元，1956—1957年入超4200萬元，1957—1958年入超4490萬元，1958—1959年入超6840萬元。緬甸原本就缺少外匯儲備，其對外匯的流失與長期的貿易逆差狀態不能坐視不管，多次與日方交涉。

緬甸還援引賠償再協商條款，希望日本追加賠償。隨著日本先后與菲律賓、印尼、南越達成賠償協議，1959年4月，緬甸政府征引《日緬和約》的規定，主張日本對緬甸的賠款金額欠缺公平，要求追加賠款。日本政府試圖通過經濟合作來滿足緬方的要求，擔心答應其要求會引起菲律賓和印尼的連鎖反應。緬甸駐日大使吳吞盛、賠償代表吳拉旺和日本外務省舉行了預備談判。緬甸代表拒絕日本的“經濟合作”方案，申明賠償與“經濟合作”是兩個問題。因雙方互不相讓，賠償再協商問題愈演愈烈。

在貿易逆差問題及賠償再協商問題的沖擊下，日緬關系急劇惡化。為了抵制日貨，1959年12月21日緬甸聯邦銀行通知仰光各大銀行：從即日起，一概停開對日貿易的信用憑證。緬甸希望借此扭轉貿易逆差局面，迫使日本讓步。鑒于日本每年僅從緬甸進口2.5萬噸大米，緬甸認為，假如日本以拒絕購買緬米的方式回擊，對緬甸沒有多大影響，反而日本會失去緬甸市場。緬甸輿論擁護政府抵制日貨的措施，認為此舉是由日本的片面經濟擴張以及沒有履行《協定》中應盡的義務所致。甚至有輿論建議，若日本仍無理堅持其頑固的態度，政府應該考慮關閉日本在緬的一切經貿機構。實際上，緬甸政府確實曾考慮取消所有在緬日本商人滯留緬甸的資格。此舉一旦施行，日緬兩國實際上走上了經濟斷交之路。最終日方作出讓步，1960年2月2日，日本內閣會議決定增加進口1.5萬噸緬甸大米。同年2月10日，緬方撤銷停發對日進口信用證的命令。

日緬貿易逆差問題與賠償問題亦促使緬甸國內對日緬經濟合作的態度趨于負面。1960年重新執政的吳努政府在處理賠償再協商問題時，提出了2億美元的賠償和2億美元的經濟合作方案。其中，關于經濟合作的形式，緬甸政府仍主張為合資企業。緬甸媒體知悉日緬就合資企業原則上達成一致的消息后，紛紛反對與日本的經濟合作，認為這會威脅緬甸的經濟自立與安全，建議政府在此問題上采取謹慎態度。軍方領導人奈溫同樣不支持日緬合辦企業。1961年10月訪華時，奈溫就曾向羅瑞卿表達了反對緬甸政府與日本進行經濟合營的想法。

其實，不僅緬甸國內反對，由于《協定》中的經濟合作部分直到1961年仍沒有成功的案例，日本也質疑合資企業的可行性。在日方看來，未能成功的責任在于緬甸的社會主義經濟政策，即國有化、價格管制及嚴苛的外資引進條件。1961年10月，緬甸財政部長德欽丁赴日，就賠償問題與日本政府展開談判。為了打消日方的疑慮，德欽丁表示緬甸政府奉行工業化優先的政策，積極引進外資，并作出保證：(1)根據法律，緬甸原則上將在10年后對全部企業實行國有化，但緬方保證絕對不會對將來設立的日緬合資企業執行國有化。(2)緬方已停止價格管制措施，該措施不再是雙方經濟合作的障礙。(3)緬方絕對不限制紅利分配和匯款。德欽丁還承諾將合資企業的經營委托給日方。至此，日本政府接受了合資企業的提議。然而，賠償談判以失敗告終引發緬甸媒體的強烈不滿，一時間緬甸要驅逐日本商人的謠言盛行。在這種情況下，日本企業不可能改變消極的態度。

緬甸國內資本的匱乏亦阻礙了經濟合作。吳努政府雖然對引進外資持積極態度，但是將重心放在改善民生與穩定物價上。1960年4月，吳努在施政方針中指出，今后四年政府不會創辦新企業。隨后，緬甸政府制定了“第二個四年經濟計劃”，僅打算在萬不得已的情況下才允許新設國有企業。為了落實“第二個四年計劃”，緬甸亟需引進外資，故積極接洽日本。同時，為穩定物價，緬甸政府擴大了進口生活必需品來穩定物價，以致緬甸外匯儲備顯著減少。于是，緬甸政府試圖將日緬合資企業的重任交給本國民間企業。1961年7月3日，日緬就合辦棉紡織廠達成協議。兩家日本紡織廠將占55%的股本，緬甸政府指定的私人商號分攤45%的股本。不過，日本政府懷疑緬甸能否負擔其股本以及這家企業的可靠性。這不僅因為緬甸政府財政不充裕，也因為民間儲蓄同樣極為匱乏。

不可否認的是，日本政府也只是采取了有限的措施來應對經濟合作問題。一方面，日方試圖借吳努政府對經濟合作的熱情來謀求緬甸改善投資環境。日本要求緬甸不限制海外匯款，希望在合資企業的進口及稅收方面得到優待，并打探緬方是否有意向締結防止二重課稅協定、投資保證協定以及通商航海條約。但就己方的措施，日本僅打算通過進出口銀行或海外經濟協力基金提供最優惠的貸款給日本企業，激發企業家參與日緬合資企業的熱情。從上述舉措來看，日本政府著力保障本國企業的利益，較為忽視緬甸的利益。另一方面，日本政府努力撇清自己的責任。日本官員多次在國會上表示：日緬經濟合作屬于民間性質，政府只是有責任促進日緬經濟合作，并沒有義務保證經濟合作開花結果。日本方面也向緬甸指出，日本民間企業是完全獨立的，政府無法命令企業參與對緬甸的投資。

緬甸的軍事政變及“緬甸式社會主義”路線的出臺導致日緬合資企業項目徹底流產。1962年3月，奈溫發動政變，推翻吳努政府，成立了軍人政權。新政府主張自力更生的經濟建設政策，推進主要產業的國有化，拒絕外國對合資企業的投資，轉而歡迎貸款形式的外國援助。同年4月30日，奈溫政府頒布執政綱領《緬甸的社會主義道路》，提出建立“緬甸式社會主義”的目標和路線。緬甸將對農業、工業等產業全面實施國有化或合作社化政策。1963年2月，緬甸政府發布了對民企(包括既存的外國企業和合資企業)實行國營化并禁止合資企業的命令。在奈溫政府明確拒絕與日本興辦合資企業的情況下，合資企業已經不再具有興辦的可能性。1964年，兩國間原有的合資與合作項目都被國有化。1965年，日本政府宣布賠償執行完畢。隨著《協定》到期，經濟合作條款在未落實的情況下失效了。

四 日緬經濟合作失敗的原因及教訓

回顧日緬經濟合作的執行過程，可以發現，其失敗在相當程度上是由緬甸的投資環境問題所致。第一，不穩定的政治經濟局勢。緬甸執政黨的黨內政爭、中央政府的頻繁更迭、軍人干政并奪取政權導致國內政局持續動蕩。政權的更替造成經濟政策不穩定，一個經濟計劃接著一個經濟計劃，且計劃往往缺乏可行性。數個合作項目在即將成功之際卻因緬甸政局變動而落空。第二，緬甸的經濟政策。由于有過被殖民統治的歷史，緬甸自獨立起就警惕外國勢力，試圖通過國有化政策排除外國的控制，實現國家的經濟獨立。在此過程中，緬甸還采取經濟管制措施，意圖穩定國內物價。上述經濟政策令日方擔憂在緬甸的投資風險。最終，自1962年起，緬甸走上了“緬甸式社會主義道路”，全面實施國有化政策，關上了合作的大門。第三，緬甸的治安與基礎設施問題。緬甸國內的地方叛亂武裝及中國國民黨殘部的游擊活動使得緬甸缺乏穩定、和平的投資環境。而經歷二戰與獨立后的內戰后，緬甸的鐵路、橋梁、船舶等交通運輸設施均遭受重創，未能及時修復。此外，緬甸電力匱乏，價格昂貴。巴魯昌水電站的落成雖然扭轉了這一局面，但是數個輸電線工程由于緬甸政府缺乏資金而停工。可見，緬甸的基礎設施條件難以滿足興辦合資企業的需要。

日緬經濟合作的失敗并非孤例。同時期，緬甸和聯邦德國的經濟合作也缺乏進展。1956年緬甸與西德簽訂的經濟合作協定，經1959年延長三年后，至1962年失效。對于協議中的1億馬克(即2380萬美元)貸款，緬甸僅僅使用了1000萬馬克。因此，日本政府將日緬經濟合作的失敗原因歸于緬甸是有一定道理的。不過，把責任完全歸咎于緬甸并不可取。日本與菲律賓、印尼的經濟合作同樣在20世紀50年代遭遇挫折，直到60年代才逐漸走上正軌。在與東南亞經濟合作的起步階段，日本不健全的對外經濟合作體制與措施、經濟合作協議的內在問題以及二戰對戰后日本與東南亞關系的影響等因素同樣阻礙了經濟合作的成功。下文將從官民合作模式、經濟合作與賠償掛鉤的方式、雙邊關系的大環境三個方面來進一步挖掘經濟合作失敗的原因。

首先，日本的官民合作模式處于摸索階段。在日緬經濟合作中，日本堅持以民為主、以官為輔的合作模式。但問題是，日本既無官民合作的協調機制與明確的分工，亦無對外經濟合作的配套措施與法規。就民間方面而言，企業是否參與對外經濟合作，優先考慮的是自身的經濟利益。面對緬甸糟糕的投資環境，從事對緬經濟合作既難以確保收益，又不能獲得政府的全力支持，故日本商界態度消極。與此同時，日本政府采取謹慎保守的態度，優先保證政府不背負財政壓力，其次保護日本企業的利益不受損，最后才考慮經濟合作的落實。日本政府雖然逐步頒布了對外經濟合作的法規與配套措施，幫助商界應對海外投資風險并促進其開拓事業，但是這一時期國庫資金緊張，日本政府未能在海外投資保險的力度、貸款的利息、償還期限等方面滿足商界的訴求。總之，官民合作模式尚處于草創與磨合期，未能充分發揮民間的積極性與政府的指導、支持作用。

其次，經濟合作與賠償掛鉤的方式在實踐中存在難題。一方面，賠償與經濟合作形成了競爭。在賠償協議框架下，日本企業可以從政府的賠款中獲得報酬與收益。相較之，經濟合作是以民間合作為基礎，缺乏足夠的日本官方財力的支撐。在惡劣的投資環境下，合資企業盈利前景堪憂。因此，日本企業更愿意選擇在賠償協議框架下開展對緬的經濟開發。另一方面，作為賠償協議框架內的經濟合作也讓日本承受了更大的條約責任與道德壓力。一般的經濟合作中，投資方與被投資方往往是一種不對等的相互依存關系，投資方相對強勢。若被投資方拒絕投資方的要求，投資方撤資不會引起太大爭議。但是賠償協議框架內的經濟合作既有補充賠償的內涵，又是日本所應履行的條約義務。在這種情況下，日方遲遲不落實經濟合作，更容易引發緬甸的不滿。

最后，日本和緬甸間尚未建立互信關系。在經濟合作的落實過程中，日方始終懷疑緬甸的政策，對緬甸政府不實施國有化的保證不太信服。同時，緬甸也極為警惕日本，不相信日本的商業方式和動機，限制日本企業的入境許可。緬甸認為，經濟合作沒有進展的真正原因在于日本商界不希望緬甸發展工業，意圖讓緬甸成為日本產品的出口市場。在20世紀50年代末日本和緬甸關系惡化的背景下，緬甸媒體一邊表示已經原諒日本、忘記日本過去的侵略行為，另一邊卻仍把日本過去的侵略行為掛在嘴邊，并將批判矛頭對準了日緬經濟合作。可見日本過往的侵略行為與殖民統治對東南亞地區的傷害，并非憑一紙賠償協議就能撫平的，需要日本誠心落實戰爭賠償與經濟合作。

綜合以上原因分析，日緬經濟合作遭遇的挫折留下了以下三點值得反思的教訓：首先，投資國宜建設與完善對外經濟合作的體制，努力減少對外經濟合作面臨的政治經濟風險。這一體制的關鍵在于如何協調好國家和企業的關系。在維護本國利益的前提下，國家應在風險管控和資金兩方面支援企業，增強企業參與對外經濟合作的能力與積極性。其次，合作雙方須加強經濟合作協議的可行性研究。在戰后日緬經濟合作中，兩國在簽署合作協議時，既沒有過往的案例或經驗可以因循，亦未進行前期的實地調查，更沒注意到協議內部還存在戰爭賠償與經濟合作間的矛盾，這是造成合作失敗的重要原因。最后，合作雙方須為經濟合作營造良好的雙邊關系環境，并以高質量的經濟合作進一步推動雙邊關系的發展。經濟合作的順利落地仰賴于雙邊關系的大環境。就戰后日緬經濟合作而言，日緬關系的惡化沖擊了雙方合作的民意基礎，而經濟合作的停滯也令日緬關系雪上加霜，形成惡性循環。

結 語

縱觀日緬經濟合作的開啟與發展過程，我們可以明顯看出經濟合作和日緬關系的互動情況。起初，在日本和緬甸的戰爭賠償談判陷入僵局之際，經濟合作的提出，縮小了兩國有關賠款金額的分歧，推動了賠償問題的解決以及日緬的建交。自此，經濟合作進程便與日緬關系的發展緊密聯系在一起。緬甸總理吳努曾期盼通過合資企業學習日本的技術，甚至雄心勃勃地希望日緬經濟合作能成為其他東南亞國家學習的榜樣。但日本未依約落實經濟合作，令緬甸領導人對日本萌生不滿，惡化了日緬關系。雙邊關系的退步又進一步沖擊了經濟合作的民意基礎，加深了日緬兩國對彼此的不信任程度。及至奈溫政府成立以后，緬甸收緊了對外經濟政策，努力清除外國在緬甸的經濟影響力，不再接受包括日本在內的海外民間企業的直接投資。此舉在一定程度上導致日緬關系進入了短暫的疏遠期。1966年以后，日緬關系經兩國領導人互訪后逐漸升溫并趨于親密。應緬甸的請求，1969年日本和緬甸簽署《對緬日元貸款協定》，揭開對緬甸政府開發援助的帷幕，亦開啟了日緬長達約20年的友好關系。

日緬經濟合作也是同一時期日本與東南亞經濟合作的重要縮影。二戰后，日本與東南亞國家的首批經濟合作多起源于戰爭賠償問題，并與戰爭賠償一道拉開了戰后日本對東南亞經濟開發的帷幕。然而，20世紀50年代，在缺乏美國資金支援的情況下，日本受限于本國的經濟實力，難以獨自落實所謂的“東南亞開發計劃”。同時，東南亞國家剛實現獨立，既缺乏相應的經濟合作制度、經濟實力與基礎設施條件，又對曾經的侵略者日本心存芥蒂。最終，這些經濟合作并沒有如日本所預期的起到“開拓市場”的作用。及至60年代，日本經濟高速發展，并加盟經濟合作與發展組織，成為資本主義世界的經濟大國。在此背景下，日本發起成立亞洲開發銀行與召開東南亞開發部長級會議，標志著日本與東南亞地區經濟合作的全面啟動。