印尼的中等強國外交及其對中國的影響
——基于雙重身份認知視角的分析*

2022-11-08 11:40:51王琛

東南亞研究 2022年4期

關鍵詞：區域

王琛

引言

在當今的國際關系中，大國并不能完全掌握特定地區或特定領域的主導權，亦或大國之間在某一問題、議程上存在分歧和矛盾，這就給予中等強國開展外交的機會與空間，在一些區域性問題和專業議程上，中等強國能夠取得優勢甚至是主導權。隨著時代的進步和理論的發展，學術界關于中等強國的概念和外交行為的闡述不斷更新與發展，近年來關于中等強國身份的研究越來越多。中等強國對自身和國際社會的認知很大程度影響到其外交行為方式，因此對中等強國身份認知(Identity Cognition)的研究有助于理解其外交行為。現有有關中等強國身份認知的研究，大多是從單一身份認知視角展開，并未將身份認知作為自變量，對中等強國外交行為展開深入分析。從國際關系的現實來看，中等強國的身份認知往往具有多重性質，特別是中等強國作為區域性大國，在全球范圍內是以中等強國身份來展開行動，這就形成了中等強國的雙重身份認知，而反映在外交行為上就是在區域和全球實施不同的外交策略。尤其是近年來，一些新興中等強國對世界經濟和全球治理的貢獻日益增長，并在國際社會越來越活躍，戰略地位越來越受到重視，因此關于新興中等強國的研究逐漸成為熱點。

現有研究一般將印尼定義為新興中等強國，其由此也就具有中等強國的雙重身份認知。作為東南亞的區域性大國，印尼是東南亞地區和平穩定發展的基石，在東南亞地區秩序中起著十分重要的作用。從地緣政治的角度來看，印尼地處印度洋和太平洋的交匯處，能夠較好地借助地緣優勢參與到國際事務中。此外，作為一個擁有2億多人的人口大國，印尼自獨立開始就一直謀求在國際場合發揮重要作用。隨著自身實力的增長，印尼在地區和全球國際事務中發揮著越來越重要的作用，印尼自身的發展使其逐漸成為“具有全球利益和視野的地區大國”。從印尼與中國的關系來看，近幾年兩國互動較為頻繁，特別是在海洋、高鐵等方面的雙邊合作達到了一定高度，而印尼的外交會對中國—印尼雙邊關系及中國的利益造成一定的影響。因此，無論是政策研究還是學術研究都對印尼較為關注，其中印尼的外交是關注的熱點問題之一。

鑒于此，筆者將綜合現有研究及國際關系的相關理論方法，從雙重身份認知的視角出發，構建中等強國雙重身份認知與外交的理論分析框架，以此為基礎對印尼中等強國的雙重身份認知進行闡述，并剖析其外交行為邏輯，從而探求印尼中等強國外交的特征及其對中國的影響。

一印尼的中等強國雙重身份認知

冷戰后，特別是進入21世紀后，隨著國際環境的變化和全球化的發展，印尼等新興中等強國的綜合實力得到快速、穩定的提升，在國際社會越來越活躍，主動參與區域熱點問題、全球治理等相關國際事務，為自身謀求更為廣泛的利益和影響力。如前文所述，中等強國具有多重身份認知，但影響中等強國外交的主要涉及兩個身份認知，即區域性大國的身份認知與全球層面的中等強國身份認知，這構成了中等強國在不同身份認知下的利益判斷，從而在區域和全球兩個層面展現出具有中等強國特征的外交行為。

(一)中等強國的雙重身份認知與外交選擇

身份認知是目前研究國家行為邏輯的一個重要變量，所謂“在其位謀其政”，一個國家對自己身份的認知很大程度上決定了其行為邏輯，在不同的身份認知下，國家有著不同的利益認知，并在維護或擴展國家利益的動機驅使下，采取相應的行為，進一步實現其政策目標，從而構成了在不同身份認知下國家的行為邏輯。中等強國在不同的環境下具有不同的身份認知，但主要有兩個最為關鍵的身份認知，即區域身份與全球身份。中等強國根據身份認知，對自身利益進行判斷，并實施一系列維護或擴展自身利益的戰略和政策，形成相應的對外行為，最終構成中等強國的身份認知與外交行為的內在邏輯。

從區域層面來看，中等強國在其所在區域一般被認為是區域性大國，因此其通常會采取區域主義的外交戰略，在區域內多邊場合獲取外交空間。當下國際體系演變越來越趨向于“去中心化”和“區域化”，“大國將在更加區域化的國際秩序中互動”，“區域性強國將發揮更大的作用”。因此，在區域層次上，中等強國的區域性大國身份將越來越凸顯。中等強國在區域內的利益主要是構筑有利于自身的區域秩序，維護其在區域范圍內的主導地位，因此在區域范圍內其外交行為更為重視區域秩序的構建和維護，譬如澳大利亞對南太平洋地區安全秩序的構建和維護。

從全球層面來看，中等強國的實力難以與全球性大國身份相匹配，其身份認知自然歸入中等強國的身份行列，但中等強國可能在一些國際問題、地緣政治上扮演關鍵性的角色，甚至在關鍵時刻對大國造成一定的影響。冷戰后，全球化和國際機制的發展給予中等強國更多的外交選擇，而中等強國在國際社會中也是國際規范的參與者和推廣者，通過各種國際機制謀求自身的安全和發展。中等強國無力與大國全面爭奪權力和全球戰略空間，但在非傳統安全、熱點問題、宗教文化等專業性功能較強的議程上具有相關的利益關切以及一定程度的專業功能優勢，因而在國際關系中也能夠發揮自身的優勢，使外交戰略“專業化”，奉行“利基外交”(Niche Diplomacy)，采取靈活的外交戰略來為自身的安全與發展謀求戰略空間，適時地擴展自身的國際影響力。

(二)印尼的雙重身份認知

進入21世紀以來，印尼經濟穩定增長，國內民主政治也穩健發展，逐漸成為一個新興的中等強國。正如印尼前總統蘇西洛(Susilo Yudhoyono)所說的，印尼“國內事務的進步發展促使印尼在地區和世界國際舞臺上能夠發揮作用”。2014年佐科(Joko Widodo)成為印尼新一屆總統，上臺后提出將印尼建設成為海洋強國和“全球海洋支點”，希望印尼在亞太地區發揮更大的作用。“佐科提出的‘全球海洋支點’的戰略舉措將促進太平洋和印度洋之間的互聯互通，從而將印尼定位為促進印度—太平洋地區穩定的關鍵國家。”雖然印尼的經濟穩定發展，但印尼的實力和影響力遠遠沒達到大國的標準，尤其是較之世界主要大國，印尼的整體軍事實力比較低。冷戰后，印尼的國防開支占GDP的比重一直保持著低于1%的水平。即便相較于其他東南亞國家，這一比重也屬較低。印尼雖然擁有較好的地理位置，但領土范圍與形態、人口素質等因素也使其發展受到限制。2013年，印尼加入中等強國合作體(MIKTA)，明確承認自身為中等強國。

可見，印尼具有中等強國的雙重身份認知，對自身在國際社會中的定位較為明確。從區域層面來看，印尼作為區域性大國，在區域秩序的建設中發揮著重要的作用，而東南亞地區最重要的區域組織——東盟，為印尼提供了重要的外交平臺，正如研究印尼外交政策的學者德薇·安瓦爾(Dewi Fortuna Anwar)指出的，東盟有助于印尼履行六大政治職能，即維護印尼的國際信譽、協助維持區域和諧、為國家安全提供緩沖、建立一個更自治的區域秩序、作為國際談判的工具、提高雅加達的國際地位。東盟為印尼提供了實現區域穩定的機會，“這有助于區域和諧，有助于建立一個穩定和平的環境，并盡可能不受外部壓力的影響。這反過來又產生了一種必然的效果，使印尼的決策者能夠把注意力集中在經濟發展等國內問題上”。而從全球層面來看，正如上文所分析的，印尼無論是經濟、軍事等硬實力，還是文化、政治影響力等軟實力，都遠遠達不到全球性大國的標準，但其人口規模、經濟潛力、區域影響力等方面遠遠超過鄰國和諸多小國，根據目前的研究與印尼的自我身份認知，其可以納入新興中等強國行列。

綜上所述，印尼在區域層面上具有東南亞區域性大國的身份認知，而在全球層面上屬于新興中等強國行列，具有顯著的中等強國身份認知。在這種雙重身份認知下，印尼在東南亞地區和全球范圍內形成不同的利益判斷，從而展現出不同的外交行為，接下來筆者將從雙重身份認知的視角出發，對印尼的中等強國外交展開詳細的探討。

二雙重身份認知下的印尼中等強國外交

(一)區域性大國身份：印尼與東南亞區域秩序

在特定區域，中等強國往往也是區域性大國，在地區事務中發揮重要的作用。“地區主義是一個重要的外交政策工具，它使其能夠避免遭受大國對其主權和自主權的干預。地區主義也被第三世界國家當做是實現共同經濟和政治互信的方法。”因此，從區域性大國的身份參與區域秩序建構，維護穩定的區域秩序，不僅有利于自身的發展，更有助于在區域內實施自身的外交戰略，獲得更多的外交主動權。在這方面，印尼就是一個典型的案例。印尼在各個時期都十分重視東南亞的區域秩序建設，特別是在東盟成立之后，依托東盟來開展外交，并且以東盟為中心向四周擴散。“在東盟成立的初期，印尼用積極履行東盟宗旨以及改革國內經濟政治制度等行動，在東盟的發展方向與特質上打上了印尼的烙印。”冷戰結束后，為了自身的發展，印尼需要繼續營造良好的區域秩序，于是在東盟推動建立東盟安全共同體，以構建東南亞地區安全秩序，維護地區和平穩定。“在2003年8月舉行的慶祝東盟成立36周年紀念大會上，印尼總統梅加瓦蒂(Megawati Soekarno putri)提議構建東盟共同體，認為‘東盟不能單靠經濟跛足前行，而忽視政治和安全’。在2004年第9次東盟峰會上，印尼又提出細化構建ASC的方案，同年在雅加達舉行的東盟部長會議上，其呈現了詳細的構建方案。”“東盟政治與安全共同體”最終于2015年建成，成為東盟國家尋求政治安全合作的一個重要多邊區域安全機制。

印尼在加強東盟安全合作的同時，積極推動東南亞區域經濟合作。20世紀90年代初，“印尼與其他五個東盟創始國支持通過《東盟自貿協定》(AFTA)，并且開始落實《共同有效優惠關稅協定》”。與此同時，經過印尼的努力及多方協調，東盟得以擴大，印尼和整個東南亞地區的經濟也獲得了較為快速的發展。此外，“印尼在東盟的基礎之上，為促進該地區的安全與穩定發揮了主導作用”。蘇哈托時期印尼經濟的快速發展，使其憑借自身的實力，成為東盟內部公認的領導者。然而，1997年亞洲金融危機爆發，1998年蘇哈托政權垮臺，印尼經濟遭到重創，國內政治也進入混亂時期，印尼的關注點因而轉向國內問題，導致在哈比比和瓦希德時期“外交政策失去重心和動力，對東盟的領導力也直線下滑”。梅加瓦蒂時期，雖然印尼“積極主動”的外交政策有所恢復，倡導建立“東盟安全共同體”，但是國內政治經濟并未完全恢復正常，因此關注的重心仍然放在國內事務上。從2004年蘇西洛上臺，再到2014年佐科組閣，印尼國內民主政治制度趨于穩定，經濟逐漸恢復并快速發展，成為東南亞地區經濟發展的領頭羊，印尼也“重新”成為東盟的核心，其“扮演的角色在很大程度上影響到東盟未來的發展”。在恢復東盟領導者的地位后，印尼外交政策的首要目標也緊緊圍繞著推動東盟發展、促進東盟共同體構建、積極參與東盟的各項議程而展開。

印尼憑借在東盟中越來越重要的地位，為維護東南亞地區和平穩定起到了十分重要的作用。2003年，在印尼的領導和倡議下各國簽署了《東盟第二協約宣言》()，以進一步深化合作，將東盟打造成“東盟共同體”。2011年印尼作為東盟輪值主席國時，時任印尼外長納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)表示：“印尼將繼續致力于建設一個強大的東盟。因為一個強大且各方面表現突出的東盟……也符合印尼極其重要的國家利益。”佐科上臺后，雖然與前任總統的外交政策有不同之處，但東盟這個外交平臺，依舊是佐科政府領導下的印尼外交政策的“基石”。2015年，印尼采取了一系列舉措積極推動東盟的發展，包括精簡地區性組織舉辦的會議、加強由印尼主導的東盟和平與和解研究所(AIPR)的研究能力、舉辦由東盟主導的東亞峰會等。根據印尼外交部《2015—2019年戰略規劃》，加強印尼在東盟的領導地位仍然是戰略目標之一，加強由東盟主導的經濟合作，諸如建設東盟經濟共同體、區域全面經濟伙伴關系(RCEP)等都符合印尼的利益。

印尼確立自身在東盟的領導地位的同時，還以東盟為平臺積極開展外交。印尼熱衷于參與由東盟主導的外交平臺，例如東盟地區論壇(ARF)、東盟與中日韓“10+3”機制、東亞峰會(East Asia Summit)、東盟防長擴大會議(ADMM+)等。印尼借助這些地區合作平臺機制為自身構建了良好的地區環境，保障了其國家利益的實現，并很好地維護了區域秩序。此外，印尼作為東盟成員國，不僅與區域外國家澳大利亞、中國、印度、日本、新西蘭和韓國簽訂了自由貿易協定，還與這些國家建立了由東盟主導的RCEP。這些舉措既促進了區域經濟合作，也促進了印尼的經濟發展。在這些區域合作平臺機制的基礎上，印尼還積極向外“推銷”東盟規范，以期構建包括東南亞和東北亞等更廣泛范圍的地區規范，“在構建開放、透明、包容的區域框架以及在與區域外國家的關系及其合作中，把東盟作為主要驅動者并保證東盟的中心地位和積極作用”。因此，在東南亞出現區域問題并擴散成為全球問題時，印尼的區域性大國身份認知就凸顯出來。在這種情況下，印尼的外交目標就是防范區域問題持續擴散而引起域外勢力的過多干預，影響東南亞地區的穩定以及印尼的區域地位。如在緬甸問題上，印尼的政策立場是希望通過東盟采取相應的干預策略，保持東盟在區域問題上的中心地位。正如印尼現任外長蕾特諾(Retno Marsudi)所說的，印尼“相信東盟是幫助緬甸應對這一微妙局勢的最有效機制。印尼將繼續努力，為緬甸人民找到最佳解決方案，為維護地區穩定、安全與和平做出貢獻”。與此同時，當域外問題對東南亞地區造成影響時，印尼做出的反應也是從區域性大國身份認知出發，防止域外勢力影響東南亞地區的和平穩定。近期，由美英澳組成的三邊聯盟(AUKUS)對東南亞造成了一系列的影響，而印尼對此反應較為激烈，“印尼明確反對南部與其一水之隔的澳大利亞擁有核潛艇，認為這會對印尼國土安全造成直接威脅，同時可能會引發東南亞地區的核擴散，對《東南亞無核武器區條約》構成挑戰”。

作為區域性大國，印尼在以東盟為中心的區域平臺上尋找到了外交機遇，也為自身打下一片“根據地”，即通過東盟建立起的區域秩序，成為印尼與東南亞其他中小國家開展外交的基石，印尼也因此成為東盟和東南亞區域秩序的“領導者”和“穩定劑”。然而，印尼的另一重身份，即從全球層面來看，印尼的中等強國身份促使其外交不僅僅局限于采用區域主義的方式來維護本國利益，還需要更大的外交空間來拓展國家利益，因此在全球范圍和其他外交領域，印尼發揮自身“專長”開展外交，以獲取更多的外交空間。

(二)全球中等強國身份：印尼的中等強國“利基外交”

隨著綜合實力的不斷增強，特別是進入21世紀后國內的政治經濟穩定發展，印尼成為名副其實的區域性大國，在獲得東南亞地區核心地位的同時，也在國際舞臺上發揮著越來越重要的作用，特別是在國際熱點問題、多邊外交場合樹立起了良好的國際形象，逐漸形成自身的“全球角色”。正如印尼前總統蘇西洛所說：“印尼在國際上將扮演規范的制定者、共識的構造者、和平的維護者、文化橋梁的搭建者以及發展中國家的代表者。”因此，在各種國際事務中都能看到印尼的身影，印尼的外交也越來越主動。但是，在全球視閾下，作為一個新興的中等強國，印尼參與國際事務的外交表現，基本上是將自身的外交實力運用到自己比較擅長、與自身息息相關或者能夠發揮作用的領域之內，譬如經濟發展、宗教問題、地區議題等，從而使自己在這些領域發揮更大的影響力。綜合現有的研究和印尼對外政策來分析，印尼的中等強國“利基外交”主要體現在三個方面：一是多邊外交；二是熱點議程；三是宗教、環境等專業性較強的問題。

首先，在多邊外交場合，印尼以東南亞地區的多邊機制為基礎，借助自身在地區議題、全球熱點問題上的優勢參與到其他國際多邊機制中，謀取更大的影響力，從而獲得更多的外交空間和國家利益。“印尼的外交戰略突出強調國際政治和多邊機構在協調解決國際事務、化解國際和地區沖突中的作用，最重要的是支持聯合國發揮功能和作用。”在聯合國，印尼積極推動安理會改革和推動國際聯合國多邊機制改革進程。并且，印尼還直接參與聯合國維和行動，向沖突地區派遣嘉魯達部隊(Garuda Contingent)。除了在聯合國這種全球性多邊組織中開展外交之外，印尼還主動發起或參加其他的多邊組織或多邊合作機制。印尼是1989年成立的亞太經合組織(APEC)創始成員國之一，1994年在印尼舉辦的APEC峰會達成了旨在減少貿易投資壁壘的“茂物目標”(the Bogor Goals)，對亞太乃至世界經濟的發展產生了重要的影響。1999年，印尼被邀請加入由發達國家和新興經濟體組成的二十國集團(G20)，而G20已然是當今全球經濟治理的一個重要機制。印尼加入G20后，更多地參與到全球治理當中，為全球治理提出了印尼的方案和意見，這也成為“印尼外交史上的一次重要突破”。在G20諸國中，印尼是唯一的東盟國家，因此印尼也在G20中宣傳推行“東盟規范”，將地區和平與合作的經驗帶到更為廣泛的平臺并參與全球治理。加入G20也給印尼“打開一個窗口，藉著外力，理清印尼想強化國家發展所必須面臨的問題。”同時，加入G20也有利于印尼的經濟建設，因為“作為具有重要影響力的‘規范’世界經濟的國際機制，G20對于印尼來說，是一個與世界對話、為世界的和平與繁榮做出貢獻的重要平臺”。

印尼除了參與聯合國、APEC、G20之外，還是不結盟運動(NAM)的發起者之一、七十七國集團的主要成員。冷戰后，特別是進入21世紀后，不結盟運動在非傳統安全上的合作越來越多。2011年，印尼舉辦第16屆部長級不結盟運動會議及不結盟運動50周年紀念會，會議上發表了《巴厘紀念宣言》，強調NAM“致力于消除貧窮，平衡經濟增長、社會發展和環境保護；加強集體行動，在捍衛和促進發展中國家利益方面發揮主導作用”。而且，印尼還在其他國際多邊機制中發揮積極作用，其外交政策也對此做出了規劃，即努力提高自身在多邊機制中的參與度和主動性，主動舉辦多邊會議，提高參與效率，促進本國利益的實現；繼續推動G20在區域和全球事務中的作用，并且加強文化國際規范方面的外交，發揮印尼在世界知識產權組織、世貿組織、世衛組織等國際組織中的作用，以促進印尼經濟的穩定增長，增強競爭力；在環境保護、民主化、人道主義救援等方面發揮印尼的作用，營造有利于印尼的區域環境和國際環境，樹立良好的國際形象。此外，印尼也是MIKTA的主要成員，而“MIKTA對全球和地區問題治理的共同方法，能夠將印尼納入新興國家群體，因而對于印尼來說，MIKTA不僅可以成為實現印尼實現自身利益的渠道，而且還能成為加強全球互聯互通和對全球治理做出貢獻的機制”。印尼通過MIKTA與其他中等強國開展合作，更深層次地參與到全球治理體系中，為自己爭取更大的外交平臺和G20等舞臺之外更符合自身身份認知的多邊機制。印尼地處兩洋交匯之處，不僅是亞太地區的重要國家，也在印度洋上發揮著重要作用。加上近幾年印尼提出所謂“西進”政策，更加重視印度洋上的戰略利益，因此印尼在環印度洋區域合作聯盟(IORA)這個多邊外交平臺十分活躍，積極推動印尼與環印度洋國家的合作。自1995年印尼成為IORA成員國以來，雖然該組織尚未成為印尼外交的關鍵領域，但是“如果印尼奉行多元化的外交政策，IORA可能成為未來幾年的戰略平衡力量”，印尼在印度洋地區也能夠發揮更大的作用。2015年東盟共同體建成后，2015—2017年期間，印尼擔任IORA輪值主席國，為印尼提供了在東南亞和印度洋兩個區域擴大影響力的機會。

其次，印尼的中等強國“利基外交”往往通過一些熱點問題來展開。第一是南海問題。雖然印尼與其他國家在南海沒有主權爭端，也長期秉持“中立”立場，但作為該區域內的利益相關方以及出于區域性大國的身份，印尼在該問題上能夠起到十分重要的作用，并且可以借此“獲得在區域層次上的重要外交領導地位”。隨著美國、日本、澳大利亞等區域外國家進一步介入南海問題，使其成為全球熱點問題，印尼在其中扮演的角色也越來越重要。并且，印尼也擔心南海問題持續升溫，導致大國在該地區的競爭升級，從而破壞地區和平穩定，并且對東盟的團結構成威脅，使得有利于印尼的戰略環境發生變化。因此，印尼在南海問題上成為積極的協調者，鼓勵各方采用外交手段來解決爭端。在2012年東盟外長會議上，東盟內部就南海問題出現分歧，而印尼通過外交努力促使各方達成協議，東盟最終發表聲明，表示在《聯合國海洋法公約》的基礎上和平解決爭端，印尼“成功地維護了自身在東盟解決類似南海問題的地區沖突中的領導地位”。另外，印尼也加大了對海洋方面的投入，2014年上臺的佐科政府努力將印尼打造成海洋強國。印尼對納土納群島投入和開發的力度也進一步加大，以獲取豐富的油氣資源。隨著國力的增長，印尼在南海爭端問題上的影響力也將不斷增強。

第二是反恐問題。印尼是深受恐怖主義威脅的國家之一，特別是在2001年“9·11”事件后，恐怖主義蔓延到世界各地，印尼多次遭受極端恐怖組織的襲擊，引起民眾的恐慌，因此在反恐問題上，其外交行為表現得十分積極。除了在國內進行立法、設立機構打擊恐怖主義之外，印尼還依靠國際組織和多邊平臺與其他國家合作，不僅對在聯合國的框架內的反恐合作進行了有力的支持，還與聯合國反恐執行工作隊(CTITF)、預防恐怖主義分支機構——聯合國毒品和犯罪問題辦事處(TPB-UNODC)以及聯合國反恐委員會執行局(UNCTED)開展了各種形式的合作。同時，印尼還借助其他方式或平臺參與反恐問題的議程設置。例如，2011年與澳大利亞合作成立東南亞能力建設工作組，加強印尼在打擊極端暴力犯罪利益相關者以及在反恐問題上信息共享等能力的建設。為推動反恐合作，2015年4月，印尼在棉蘭舉辦“關于加強和管理極端暴力犯罪的能力建設和培訓研討會”，承諾全力支持打擊國際恐怖主義，包括對其資金來源進打擊。印尼通過積極的外交努力，使自己從國際合作審查組織——財務行動特別工作組的黑名單中除名。此外，印尼還與48個國家的金融情報機構開展合作，建立反洗錢和恐怖主義融資機制。由此不難看出，印尼在反恐問題上發揮外交“專長”，不僅達成了反恐合作的目標，也進一步提升了自身的國際影響力。

最后，由于自身宗教文化特征以及面臨的環境問題，印尼常常在這些問題上開展“利基外交”，擴大影響力。印尼在整個伊斯蘭世界有著十分重要的地位，因此在涉及宗教的相關問題以及中東地區的相關議程上，印尼積極開展外交，擴大了自身的影響力。伊斯蘭合作組織(OIC)是僅次于聯合國的第二大政府間組織，印尼是該組織的創始成員之一，致力于為改善伊斯蘭世界的治理狀況提供支持。印尼希望借助OIC實現自己的國際政治目標，提高其在伊斯蘭世界的身份地位，甚至可以將自身的民主化經驗推廣到伊斯蘭國家，推動這些國家的民主化進程。印尼通過宗教聯系與阿拉伯世界建立起良好的關系，擴大了其在伊斯蘭世界的影響力。21世紀初，美國出兵阿富汗，雖然印尼政府受到國內伊斯蘭團體反美運動的影響和施壓，但最終還是支持美國出兵打擊塔利班政權。這一舉措改善了美國與印尼的關系，使印尼獲得了美國價值6.577億美元的援助，重建在亞洲金融危機中崩塌的印尼經濟，并且建立起雙邊安全對話機制，恢復了兩國的軍事關系。在巴以沖突問題上，印尼也表現得十分活躍，特別是在巴勒斯坦的支持方面。2007—2008年印尼擔任聯合國安理會非常任理事國期間，不斷呼吁國際社會給予巴方獨立建國的自決權，2009年又促使人權理事會特別會議對以色列占領加沙地帶進行指責，2015年12月14-16日在雅加達主辦了有關耶路撒冷問題的國際會議，期望推動巴以問題的解決。在印尼與巴勒斯坦的雙邊關系上，2008—2013年印尼啟動了128個技術援助方案，培訓了1338名巴勒斯坦人員。這種合作關系延長到2019年，而2016年印尼又為巴勒斯坦的警務、公務人員提供了進一步的能力建設項目。由此可見，印尼在中東問題上努力發揮自身的作用，影響了地區問題的發展方向，這也足以說明其在這些宗教和地區問題上，能夠發揮自身的外交優勢，取得外交上的主動權。當然，在東盟內部，印尼需要避免在民主和伊斯蘭問題上調門過高，以免影響區域秩序的穩定，而在國際舞臺上，印尼則高調參與伊斯蘭合作組織的活動，積極打造民主國家形象，這也反映了印尼雙重身份認知的特征。

此外，作為發展中國家，印尼近幾年發展速度較快，環境和碳排放問題也成為印尼外交的重要事項。在涉及相關環境議程和問題時，印尼表現得十分積極，力圖在國際場合發出自己的聲音，以贏得國際社會在環境問題上的支持。2007年，印尼在巴厘島舉行聯合國氣候變化大會。2009年，在德國匹茨堡舉行的G20峰會上，蘇西洛總統就氣候變化問題作了發言，承諾到2020年印尼碳排放量將減少至26%。在環境問題上，印尼雖然得到國際社會的贊揚，但也受到一定的批評。2011年11月，聯合國秘書長潘基文(Ban Ki-moon) 訪問印尼時稱，印尼是“打擊森林砍伐的世界領袖”。2015年，在《聯合國氣候變化框架公約》第21次締約方會議上，印尼總統佐科向國際社會表達對氣候變化領域的脆弱性的擔憂，陳述了印尼為解決氣候變化所做的承諾，以及印尼在能源、土地和森林、海洋等領域為減排所做的努力。此外，印尼還提交了一份聲明，呼吁就熱帶森林保護問題加強國際合作。但是，基于自身的發展需要，印尼對于減排責任也有自己的考量。2013年在熱帶森林聯盟2020(IFA 2020)舉辦的會議上，蘇西洛總統就表示：“本著伙伴關系的精神，發達國家必須率先減少溫室氣體排放，與此同時，發展中國家也要做出更多的努力來減排，這就是我所說的共同承擔的責任。”

從全球層面來看，印尼的中等強國“利基外交”當然不僅僅表現在上述三個方面，還包括前文提到的近幾年來印尼以伊斯蘭民主國家標榜自己的民主制度，向外推動民主化運動，以及對人權問題的關注，等等。在能夠發揮自身優勢的議程和問題上，印尼取得了外交方面的主動權,甚至在部分問題上的主導權，拓展了國家利益和國際影響力。

三印尼的中等強國外交對中國的影響

處理好與中國的關系，不僅對印尼在區域秩序的維護上具有十分重要的意義，而且對印尼在全球開展中等強國外交來說，也是不可回避的關鍵性因素。作為東南亞地區的重要國家，印尼與中國有著密切的經貿往來，也在很多領域與中國有著共同的利益，與中國開展合作是印尼外交戰略的重要內容。對于中國來說，印尼是東南亞的主要經濟大國并在地區穩定中發揮著重要作用，“印尼和東南亞一直是中國利益和長期戰略不可或缺的一部分。”但在雙重身份認知下，印尼采取的外交戰略對中國—印尼關系形成了不同的影響。作為區域性大國，印尼是東南亞的天然“領導者”，對區域秩序等區域性議題的主導權的追求是這種區域性身份認知帶來的必然結果，而隨著中國日益崛起，在東南亞地區的影響力不斷提升，與印尼在諸多領域不斷深化合作，但在一些區域性問題上，當各自的認知或利益出現分歧，就會對中國與印尼的雙邊合作造成影響。與此同時，作為新興中等強國，印尼在國際上的影響力不斷提升，其外交戰略表現出較強的主動性，在一些多邊機制和議題上開展“利基外交”。當這種外交行為與中國發生“碰撞”時，印尼與中國也就容易產生分歧，影響雙邊關系的發展，進而對中國的周邊外交環境產生不利的影響。

(一)“大國平衡”戰略對中國的影響

印尼雖然是東南亞區域性大國，但相較于中美等區域外大國來說，實力遠不能及，因而在與區域外大國交往時，往往采取“平衡戰略”，這也是東南亞國家普遍推崇的外交戰略。從區域層面來看，印尼對中國崛起的影響力的反應，不能僅僅從雙邊角度來理解，還有對地區影響的考量，即印尼和其他東南亞國家顯然不希望中國在東南亞地區占據主導地位。相反，印尼更愿意讓中國置身于與其他全球力量的競爭之中，明確表明了對中國的立場，提出東亞峰會不應僅限于東盟與中日韓(10+3)，還應該包括澳大利亞、印度、新西蘭、美國和俄羅斯。在當下中美關系以競爭為主的時期，印尼面對中美在東南亞地區的博弈，采取不選邊站的“平衡戰略”是自身利益最大化的一種策略。無論是對美國奧巴馬時期的“亞太再平衡”戰略、特朗普時期的“印太戰略”，還是對中國的“一帶一路”倡議，印尼始終保持靈活的政策與態度，以維護自身的自主性和東盟的“中心地位”。因此，在印尼與中國的相關合作中始終能看到“大國平衡”戰略的影子。例如，在高鐵項目上，印尼在與日本合作的同時，也表示歡迎中國的參與，印尼的高鐵項目似乎變成佐科政府“兩邊下注，尋求利益最大化”的籌碼。

這種“平衡戰略”是中等強國雙重身份固有的特征，作為中等強國與區域性大國的印尼在自身的實力不斷增強的背景下，認為自己有權根據自身的權利、利益和發展潛力等做出判斷，在東南亞地區和全球層面上扮演重要的角色。因此，“印尼在面對中美時會采取兩邊對等合作的策略，而非對單一大國形成依賴，并且防范區域內任何風險的升級，防止損害其自身利益和發展優先事項的大國戰略競爭，鞏固自身獨特的地位”。因此，中國在與印尼來往時，會受到這種主動平衡策略的干擾，特別是在當下中美戰略競爭態勢下，印尼對中國崛起與中美關系的走向存在一定的擔憂。印尼等地區國家面臨的是中國崛起給區域戰略格局帶來的影響，大多數觀察家覺察到中美關系存在著一種競爭動態，盡管對兩國的潛在動機和目標還沒有達成共識。

(二)區域與全球熱點問題中的雙邊分歧

在區域層面上，東南亞和東盟是作為區域性大國的印尼對外關系中最為核心的領域，東南亞的穩定、安全和繁榮是印尼的核心戰略利益。面對區域外大國之間在該地區的競爭，印尼首先要保障自身和東盟的自主性。因此，印尼極力主張“區域問題的區域解決方案”，并申明東南亞的安全不能通過區域國家之間或區域外國家之間的軍事聯盟和集體防御安排來實現，而是要通過建立區域國家之間以及東盟與其區域伙伴之間的安全合作體系，如東盟與中日韓“10+3”進程和東盟區域論壇，才能實現這一地區愿景。雖然中國向印尼多次表示，尊重東盟在區域秩序建設上的中心地位和作用，但對于中國的崛起和在東南亞地區扮演的角色，印尼表現出一種喜憂參半的態度，既期待中國在地區事務中發揮積極作用，同時也對中國今后的走向表現有所擔憂。正如印尼高級外交政策顧問李澤爾·蘇克瑪(Rizal Sukma)所說的：“中國的崛起并不是基于‘軍事威脅’，而是基于中國未來在該地區的角色和地位，以及它將如何影響該地區的安全架構。盡管中國一直致力于和平崛起，并為地區穩定與安全發揮了積極作用，但中國崛起的不確定性仍是地區國家的戰略挑戰。因此，印尼仍然對中國將如何利用其新獲得的財富和軍事力量感到擔憂。”

在全球層面上，印尼作為中等強國在某些問題上具有一定的話語權，可以開展符合自身特色的“利基外交”，因此其在一些熱點問題上的政策態度會對中國產生一定的影響。近幾年來，西方國家企圖炮制所謂的新疆維吾爾族相關問題，對中國內政指手畫腳。印尼作為信仰伊斯蘭教人口最多的國家，雖然并未借此干涉中國內政。但這并不代表印尼不關注這一問題。有報道指出，印尼通過特殊渠道向中國方面表達了看法。在南海問題上，印尼與中國不存在領海沖突，在中國與其他東盟國家發生矛盾的時候，印尼作為東盟成員國，可以發揮調解者的作用。2011年初，印尼總統蘇西洛表示，他將和東盟國家一起勸說中國加入多邊對話，共同解決南海問題。蘇西洛稱：“印尼在區域和全球發揮作用的時機已經到來了，印尼希望通過扮演適當的角色，成為地區解決方案的一部分。”然而，納土納群島的專屬經濟區問題以及相關漁業問題卻被印尼國內和國際對華不友好勢力利用，對雙邊關系造成了一定的影響。正如前文所述，印尼也會發揮地緣方面的“專長”，借助南海相關問題對中國進行制衡，從而掌控區域內議程的主動權，避免中國主導東南亞區域內相關熱點問題的進展。

(三)中國與印尼海洋戰略對接的問題

正如前文所提到的納土納島問題易被相關勢力利用，如“楔子”一般嵌插在兩國之間，對雙方的合作尤其是海洋戰略對接構成影響。在印尼的“全球海洋支點”構想與中國的“海上絲綢之路”的對接過程中，這一問題的存在使得兩國產生一定的不信任感，達不到預期的合作效果，甚至對兩國合作構成威脅。這是由于印尼既是新興中等強國，又是一個群島國家，對主權領土完整和海洋安全的關注度非常高，海洋安全涉及印尼的主權領土完整性。印尼學者艾薇·費崔亞尼(Evi Fitriani)曾指出：“對‘一帶一路’這個概念不清楚，也產生了一些懷疑和不信任的情緒。印尼方面的關注，主要表現在南中國海問題和納土納問題上。”總體來說，印尼各界對“一帶一路”的認識和反應有自相矛盾之處：一方面，認為“一帶一路”能提高印尼與中國的關系，有利于印尼國家利益；但另一方面，也擔心“一帶一路”可能給印尼帶來威脅和不利影響，提醒印尼政府對加入中國“一帶一路”計劃保持警惕，提防在中國的“霸權游戲”中受到利用和控制。除了對“一帶一路”表示擔憂，近年來印尼國內再次炒作納土納群島問題。2019年12月，印尼政府就中國漁船在納土納群島附近的印尼專屬經濟區內所謂“非法”捕魚問題向中國政府提出外交抗議。許利平認為：“印尼炒作中國船只進入爭議海域，源于印尼社交媒體，背后目的有三：其一，為中國威脅論搖旗吶喊，與南海周邊國家主權申索遙相呼應，背后是某大國影子；其二，制造中國和印尼矛盾，阻礙雙方合作，特別是國防合作；其三，妖魔化中國，為聲援新疆維吾爾權益造勢。”雖然這些并未從大局上對中國與印尼的海上合作構成威脅，但是中國的海洋戰略布局易被這些問題“裹挾”，被迫對印尼讓步，雙方更無法深化合作基礎，致使雙邊關系在海洋戰略對接方面表面化，影響“一帶一路”倡議的落實和擴展。

(四)“中國威脅論”對雙邊關系的影響

在印尼中等強國外交中，“中國威脅論”被塑造成對華政策的一個熱點問題，這也是一般中等強國對大國的威脅感知在外交行為上的體現。當前在印尼國內，存在著反對現任總統佐科的勢力，他們批評佐科政府過于“親華”，與中國關系過于“親密”，從而可能得罪美日等傳統友國。“反佐科勢力”通過挑起“中國話題”的事端，質疑佐科政府的“親華”外交政策和“盲目吸收中國外資”的經濟政策的合理性，佐科政府只能被迫對某些問題作出回應，調整政策并加強監管。而印尼與中國合作，目的是促進印尼國內的發展，將自身利益最大化。利用“一帶一路”建設經濟上可行、政治上具有戰略意義的項目一直是印尼的政策目標，對中國來說，這意味著要做出相當多的讓步。印尼通過與中國國有企業合資組成聯合企業，實現技術、技能和知識的轉讓，將“一帶一路”作為欠發達地區生產性投資和戰略融資的工具。此外，在印尼的中國勞工造成一些社會問題，引發當地政府、民眾對中國的不友好行為，這不僅僅是文化差異的問題，更是政治層面的博弈。印尼相關政治勢力與區域外大國希望借助反華情緒，達到其政治目的。由于歷史上的印尼排華行為，加上兩國國內極端民族主義者的煽動，這不僅對中國勞工和中資企業極易造成影響，也可能對中國與印尼的關系造成不良后果。

總而言之，中國與印尼建交70多年來，兩國關系歷久彌新，雖然出現過重大波折，但正如習近平總書記所說的：“建交70年來，雙邊關系取得長足發展。特別是近年來，兩國關系定位不斷提升，合作領域不斷拓展，共建‘一帶一路’成果豐碩，在國際和地區事務中密切配合，給兩國人民帶來福祉，為地區和全球的繁榮穩定作出重要貢獻。”當前新冠肺炎疫情蔓延全球，國際社會面臨新的挑戰，中國與印尼如何攜手共進迎接這些挑戰，對兩國關系的未來走向、中國與東南亞等周邊地區的穩定發展以及全球治理的推進具有十分重要的意義。

結論

冷戰結束后，全球化不斷推進，國際社會構建起相對穩定的國際秩序，各種國際機制與地區多邊組織得到充分發展。在此基礎上，中等強國依靠地區性組織或多邊主義的機制平臺，為自身的發展謀求更多的空間和機遇，并在區域熱點問題、國際專業議程上發揮重要的作用。印尼作為新興中等強國，具有中等強國的雙重身份認知特征。在東南亞，印尼作為區域性大國，有著東盟“領導者”的重要身份，在這一身份認知下，印尼十分重視區域秩序構建與維護方面的外交工作，做出了自身的貢獻；從全球層面來看，印尼屬于中等強國的行列，亦有著明確的中等強國身份認知，其外交具有中等強國“利基外交”的特征，在一些多邊機制、熱點問題上的積極行為，獲得了與之相應的影響力。印尼的中等強國外交行為對中國也有一定的影響，不僅影響中國—印尼雙邊關系的發展，也影響中國的周邊外交環境。因此，中國在與印尼等中等強國交往時，要充分了解其獨特的身份認知，進而把握其外交行為的邏輯，降低其外交行為的負面影響，促進雙邊合作，改善中國的周邊外交環境，維護中國的國家利益。

隨著全球政治經濟環境的變化，冷戰后所形成的國際格局也在發生變化，正如吳翠玲(Evelyn Goh)所說的：“過去幾十年來，亞太地區戰略格局的關鍵要素一直是大國競爭的重啟，冷戰的結束曾使得這種競爭狀態短暫地消失。現在，權力的轉移似乎即將來臨：中國崛起，而美國的決心和承諾尚不確定，尤其是在特朗普擔任總統期間；其他具有不同政治制度的區域性大國也正在興起。大國競爭在范圍和領域上都相應擴大了。”世界進入“不確定時代”，加之新冠肺炎疫情肆虐全球，成為繼二戰后人類面臨的最大挑戰，對人類的生產、生活以及國際關系造成了巨大的影響，全球公共衛生秩序等國際社會的各個方面都面臨嚴峻的挑戰，加劇了大國競爭和地緣政治沖突。在這種情況下，印尼正在面臨新的挑戰，可能會影響其對自身身份的認知和對外政策。

在新冠肺炎疫情下，印尼和其他東南亞國家的經濟都受到了嚴重的沖擊，但唯有越南的經濟在疫情下保持了正增長，隨著經濟的穩定發展，越南在區域內的影響力也會不斷提升。若這種情況持續下去，對印尼在東南亞的區域領導者地位來說未嘗不是一種挑戰。正如前文分析的，在1997年亞洲金融危機和1998年印尼國內政治動蕩的影響下，印尼的經濟嚴重受創，國內政治不穩定，導致印尼重心轉向國內，在東南亞區域內的影響力下降，新冠肺炎疫情是否會導致歷史重演，這是印尼政府當前面臨的最為重要的挑戰。與此同時，中美戰略競爭將成為一種常態。面對中美大國競爭，與其他東南亞國家相比，“不選邊站”的策略在印尼更為凸顯。中等強國保證自身獨立自主的意愿更為強烈，而印尼作為新興中等強國，“不選邊站”不僅于自身獨立自主的外交有益，更為重要的是，能夠保證東盟在地區事務上的主導權和中心地位。但是隨著中美競爭態勢變化，兩國在東南亞的博弈將對印尼在區域內的影響力構成挑戰，這是新的結構性挑戰，也將對中國與印尼的關系造成影響。在國際關系格局出現變化以及后疫情時代下，打造中國與印尼更為穩固的雙邊關系，有助于實現兩國的共同利益，對中國的周邊外交也具有十分重要的意義，更有助于“一帶一路”的建設。

印尼的中等強國外交及其對中國的影響——基于雙重身份認知視角的分析*

引 言

一 印尼的中等強國雙重身份認知