無紙化辦公環境下的電子文件“單套制”歸檔探索研究

文/中國食品藥品檢定研究院 田雨

早在2013年，中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》就要求積極利用信息化手段，推行無紙化辦公，減少一次性辦公用品消耗。由于各種原因，近幾年無紙化辦公未能在各機關企事業單位廣泛實施應用。隨著新時期信息網絡、數據傳輸、安全加密等技術手段的發展，在技術手段上推進無紙化辦公并進行電子文件單套制歸檔已經成為可能。

一、電子文件單套制歸檔的概念

（一）電子文件及電子檔案的含義。電子文件是組織或個人在履行職責或處理事務過程中，在電子環境和設備中形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄，與傳統載體文件的概念相對應。具有保存價值并歸檔的電子文件即為電子檔案。

（二）檔案管理中的“單套制”“雙套制”“單軌制”“雙軌制”含義。對于電子文件及歸檔，我國檔案管理領域一直由單套制、雙套制、單軌制、雙軌制的分別。所謂雙套制，是指文件歸檔后紙質文件和電子文件共存的歸檔制度。可以將具有重要作用和長遠查考價值的電子文件轉化為紙質文件，也可以對利用率高的紙質文件進行數字化，即歸檔電子和傳統載體兩套檔案。雙套歸檔可使同一份文件的電子版本和紙質版本共同處于存儲和可利用狀態。而單套制是指文件僅以電子形式進行歸檔，并對歸檔后的電子檔案進行管理，不再保留一份傳統載體檔案。顧名思義，單套制與雙套制的區別主要在于留存檔案的套數和形式。相對于以往對于傳統載體和電子形式文件雙套歸檔而言，在節約資源和成本方面單套制有不可估量的優勢。所謂單軌制和雙軌制，主要指文件在運轉過程中的流轉機制和形式。

二、無紙化辦公與電子文件單套制歸檔的意義

（一）可降低管理成本。近年來，各機關和企事業單位的辦公文件呈上漲趨勢，紙質檔案的保存量不斷增加。以筆者單位為例，每年對紙質文件檔案材料收集、整理、保存和利用需要的人力成本巨大，用于整理和保管紙質檔案文件材料的費用也不菲。同時，紙質檔案材料對存儲空間有要求，需要符合檔案存儲標準的建筑空間。以電子文件形式歸檔，對電子檔案單套制管理可以降低上述管理成本。

（二）可提高工作效率。相比于類似真正單軌制的無紙化辦公，現階段我國各機關企事業單位出現無紙化“兩張皮”現象。即紙質版要報送，辦公系統也要填，形成了實際上的“雙軌制”。更有單位因檔案管理需要將電子文件打印出一份用于存檔。“兩條腿走路”造成了“一條路走兩遍”的現象。不僅有違工作便捷和節約成本的初衷，而且造成了基層工作人員工作量翻倍的情況。如能在無紙化辦公的環境下實現電子文件單套制歸檔，減少了文件在物理空間傳達過程中的繁瑣環節和時間浪費，節約人力和時間成本，可給基層辦公人員減輕部分工作壓力，提高工作完成效率。

（三）可實現厲行節約。筆者所在單位每年產生紙質檔案2萬余卷，據此保守估算，每年辦公用紙至少600萬張以上，約合重量30噸。目前我國每生成1噸紙要耗費20棵大樹和300噸水。實現無紙化辦公和電子文件單套制歸檔有利于我國實現碳中和目標。同時，無紙化辦公節約的不僅僅是紙，還有上述提到的人力和時間成本。

（四）可實現疫情防控常態化下的遠程辦公。當前新冠疫情加速在全球肆虐，我國很有可能在較長時間都處于疫情防控的狀態。在當前疫情防控常態化的前提下，隔離和居家辦公時有發生。以網絡和計算機為主要辦公方式的無紙化辦公，可以更好應對人員物理空間隔離的突發情況，盡可能讓居家辦公對工作的影響降到最低。

三、無紙化辦公對電子檔案“單套制”的意義

（一）無紙化辦公是OA系統發展的結果。隨著信息化技術的深入發展和廣泛應用，越來越多的機關和企事業單位內部辦公環境都布置和應用了辦公自動化系統（OA系統）。辦公自動化利用計算機軟件系統、硬件設備和網絡技術，代替辦公人員傳統手動書寫和文件流轉的辦公形式，實現辦公流程的自動化、公文快速運轉建立內部信息通信和發布平臺，進而達到高效處理辦公事務、提高工作效率和質量、改善工作環境的目的。無紙化辦公就是辦公自動化發展的結果。隨著OA系統在各單位內部的廣泛應用，無紙化辦公也由一種概念越來越趨向于在實際工作中實現。

（二）無紙化辦公是電子文件單套制歸檔的前提。無紙化辦公按字面理解，就是以不采用書寫或打印紙質文件的方式辦理公務，而以公務文件全流程電子化的形式進行辦理和流轉，這個概念是前文提到的電子文件單軌制。辦公系統全流程的電子化，不再是既有紙質文件又有電子文件，不需要進行掃描和匹配等環節，保證了歸檔后電子檔案的完整性和真實性。同時，無論叫無紙化也好，電子文件單軌也好，因為只有電子件，只以電子文件單一形式進行歸檔是必然的結果。所以，電子文件單套制歸檔是無紙化辦公的必然結果。

（三）OA系統與電子檔案管理系統的無縫對接是電子文件單套制歸檔的途徑。電子文件要成為電子檔案，要經過歸檔的過程，如何保證電子文件歸檔過程中檔案的原始記錄性？第一，只有工作實踐中直接生成的電子文件歸檔才能形成電子檔案，對紙質文件的數字化掃描只能稱為數字化復制件；第二，電子文件由OA系統與電子檔案管理系統建立無縫接口，使電子文件在系統內部直接歸檔，將電子文件與元數據打包歸檔，并始終保持在系統環境沒有人為物理接觸；第三，OA系統與電子管理系統傳輸數據要經過檔案文件的“四性”檢測，即真實性、完整性、可用性和安全性。通過CA認證，數據校驗碼等技術保證電子文件不被篡改。這些都要求OA辦公系統實現全流程的電子化，也就是實現真正的無紙化辦公的概念。

四、無紙化辦公推進環境的改善

（一）首先是信息化水平的發展。隨著我國經濟水平的發展，信息產業步入快車道，各機關和企事業單位的信息化建設如火如荼。辦公自動化從最早應用計算機和辦公軟件，到協同辦公等網上公文流轉、流程審批，再到知識型辦公以門戶形式整合組織內部所有信息資源。當今時代使用電腦辦公成為常態，沒有網絡是人們無法想象的。移動辦公、信息網絡建設的發展，釘釘和企業微信等商業辦公平臺打破組織壁壘，通過互聯互通才能朝著無紙化辦公的目標邁進。

（二）電子檔案法規的發展。一直以來，電子檔案的法律效力問題制約了辦公無紙化的推廣，試想辦公流程實現了無紙化，文件歸檔環節又要求紙質文件，無紙化辦公卡在了最后一步。自2004年以來電子簽名法的頒布，民事、刑事、行政三大訴訟法對電子證據的認可，到2021年檔案法明確了電子檔案具有和傳統載體檔案相同的法律效力。我國法律對電子檔案是一個從逐步接受到最終承認的過程。新修訂的《檔案法》的實施為無紙化辦公掃清了最后一步障礙。

（三）辦公習慣的改變。在我國，紙質公務文件有幾千年的使用歷史，使用紙質文件辦公和閱讀紙質書籍是每個人長時間的習慣。進入新時代，隨著移動互聯網的發展，移動終端幾乎達到人手一臺。移動端瀏覽網上信息也日益成為人們生活習慣的一部分。計算機設備在辦公環境的廣泛應用，辦公自動化系統（OA系統）的不斷發展和推進改變了人們的辦公習慣。在此氛圍下，對無紙化辦公的理念有越來越多的人從疑慮到接受。

五、無紙化辦公環境下單套制歸檔的可行性

（一）基礎環境的可行性。首先，是軟硬件基礎。無紙化辦公環境以應用辦公自動化（OA）系統為前提條件，對計算機軟件、硬件和網絡的建設有一定要求。應用OA系統的機關和企事業單位信息化建設的軟硬件水平具有一定的基礎。其次，是經驗基礎。無紙化辦公與電子文件歸檔發展至今，自計算機應用于辦公領域起，電子文件與紙質文件并存多年，對電子文件如何移交、歸檔已具有經驗和先例，現在只是舍棄紙質形式單純以電子形式歸檔。再次，是觀念基礎。無紙化辦公環境下，組織內部辦公人員對電子文件的生成、流轉、歸檔、利用等應用操作和使用觀念已經形成，隨著時代的發展，新生代員工已逐步適應無紙化環境，減少了對閱讀和使用紙質文件的習慣性。

（二）法規標準的可行性。法律效力一直是電子檔案以及單套制歸檔的最大制約條件。多年來，我國一直缺少認定電子檔案法律地位的法律法規文件。電子文件歸檔后，其作為檔案的法律效力能不能得到國家的承認，這是電子檔案能否作為法律憑證發揮檔案憑證價值的根本問題。國家檔案局于2020年12月對《電子檔案單套管理一般要求》檔案行業標準進行征求意見，文件以電子形式進行歸檔并對單套制電子檔案進行管理是檔案管理發展的大方向、大趨勢。2021年1月新修訂的《檔案法》開始施行，其明確規定了：電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，這一說明為多年以來以電子文件形式歸檔形成的電子檔案提供了司法保障，電子檔案文件的法律認可的問題得到解決。

（三）技術能力的可行性。從技術能力上講，電子文件歸檔功能的實現從來不是問題。電子文件單套制歸檔的制約條件主要有兩個：一個是法律承認的問題，另一個就是保證電子檔案信息安全性的問題。安全是檔案管理的基礎，電子檔案也是如此。檔案承載的信息依附于載體，相比于傳統紙質載體，電子檔案有其自身的特點。電子檔案的生成、流轉、歸檔和閱讀依賴于系統環境和計算機硬件設備，電子文件易于修改的特點對電子檔案的原始性認定造成一定困難。在格式轉換、歸檔移交等環節中對于電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性進行四性檢測是電子文件歸檔的硬性技術要求。近幾年，隨著信息技術的不斷發展，CA簽名認證技術和區塊鏈等技術的成熟和應用，從技術上已經可以驗證電子檔案是否為原件、是否經過篡改，保證了電子檔案的真實性。OA系統與電子檔案管理系統點對點的接口銜接，電子文件的無縫傳輸也在一定程度保證了電子文件傳輸和轉換過程的安全完整，保證了電子檔案的完整性。

六、電子文件單套制歸檔實施策略

（一）標準與規范的制定。規范并實施單套制電子文件歸檔和電子檔案管理，制訂配套的標準規范是關鍵。通過對公文、檔案和其他業務的咨詢，詳細調研本單位辦公系統情況，深入了解特定單位業務場景，對文件流轉各環節所產生的文件類型進行系統梳理，明確系統形成的哪些文件需納入電子文件的歸檔范圍，制訂符合本單位行政和業務特色的配套業務與技術規范。從組織機構、電子文件管理措施及電子文件形成、歸檔到電子檔案整理、保管、鑒定、統計、利用、備份、銷毀等方面進行標準規范的制訂梳理。通過建立完備的管理制度、技術和數據規范，才能保證辦公自動化系統（OA系統）和電子檔案管理系統有效銜接并實現電子文件單套制歸檔，對電子檔案進行全過程管理。

（二）建設電子檔案管理系統。建設一套電子檔案管理系統，用于支撐電子檔案的收、管、存、用等檔案業務工作的開展，并與OA系統進行對接，實現電子文件的在線歸檔。電子檔案管理系統功能包括檔案分類管理、檔案著錄管理、網絡化在線接收歸檔、審核鑒定、查詢利用、數據統計、數據維護、安全防護等系統功能，電子檔案管理系統應提供歸檔、利用的接口程序，將OA系統納入電子檔案單套管理體系并實現電子文件在線移交和利用電子檔案。

（三）OA與檔案管理系統無縫對接。在無紙化辦公環境下，OA系統應具備檔案文件單軌運行的基礎。使OA系統與檔案系統無縫對接進行電子文件的歸檔，還要對本單位OA系統進行必要的建設改造，使之具備成熟穩定的電子文件流轉、電子簽名、安全認證等功能，支持在線完成電子文件的歸檔工作。同時將部分檔案管理工作前置到OA系統中，從電子文件生成就將文件分類、保管期限等歸檔要求嵌入OA系統，并且電子文件在OA系統內部流轉審批過程中自動采集電子文件的元數據，歸檔時元數據與電子文件形成一個數據包向電子檔案系統推送，確保歸檔電子的完整性。

（四）安全性保障。安全性是檔案管理的基礎，電子檔案更是如此。一是系統安全，OA系統與電子檔案管理系統都應采用認證簽名、數據加密、區塊鏈等數據及傳輸的安全技術，并設置相應用戶等級和權限管理；二是網絡安全，設置內網、專網等與互聯網進行物理隔離，使電子檔案信息不與互聯網相連。按照網絡等級保護的要求配備一定的軟硬件設備；三是數據安全，有電子檔案儲存備份方案，對電子檔案數據進行備份。筆者單位的電子檔案備份采用離線備份，異地備份和在線備份三套方案。

（五）人才培養及人員培訓。社會的發展最終歸結于人的發展，檔案管理工作也是如此。無紙化辦公的理念、電子文件單套制歸檔的制度、辦公自動化系統（OA系統）的使用都需要人來理解和實施。對文件和檔案管理人才的培養教育，以及組織機構對內部人員歸檔意識的培訓是實現無紙化辦公環境下電子文件單套制歸檔的根本，其任重而道遠。

七、結語

在我國政府承諾2060年碳中和的目標下，無紙化辦公概念也會隨著信息技術的發展不斷推進和實現，而在辦公領域的電子文件單套制歸檔模式已經開始不斷有試點去探索和實踐。檔案文書工作者更應適應發展潮流主動去融入、探索和開創更好的檔案管理發展前景。