構建行政事業單位內部控制規范的相關思考

李 慧 菏澤醫學?？茖W校

2012年11月國家財政部門按照現行會計法規及相關標準發布《行政事業單位內部控制規范(試行)》(以下簡稱《規范》)，于2014年1月正式實施。《規范》的實施使行政事業單位內部控制規范程度得到顯著提升[1]。但我國行政事業單位建立內部控制制度過程中仍存在諸多問題亟待解決，如部分行政事業單位沒有按規定建立內部控制制度；部分單位雖然建立了內部管理制度，但制度性強、實際應用度低，難以在單位內進行有效實施。據本文以構建行政事業單位內部控制規范的相關思考為研究方向。

一、行政事業單位內部控制標準的構建目的

(一)保證單位經濟活動合法合規

行政事業單位在進行經濟活動時其最根本目的是保障其所從事各項經濟活動和經營活動不違反有關法律和法規[2]。

(二)資產安全和財務信息真實和完整

確保行政事業單位財產安全是行政事業單位進行內部控制的核心目標。實行內部控制在確保資金合理、有效的基礎上，確保資金不被挪用、濫用。對此，必須提高經費使用效率，做到財務報表真實、完整，從而客觀、全面地反映行政事業單位經營活動。

(三)切實防止欺詐和防止貪污

如行政事業單位管理缺陷或工作人員出現道德缺失將導致社會公平、公正分配受到影響，如繼續發展下去勢必會對整個國家和社會安定產生很大影響。所以，在行政事業單位內部實行內部控制，將各種職能分開，對權力運用進行監控，可有效防止貪污舞弊發生[3][4]。

二、政事業單位內部控制存在的問題

行政事業單位要加強內部控制，需健全內部控制領導小組，強化對財會員工定期訓練，以建立和完善行政事業單位內部控制制度奠定堅實基礎[5]。誠然，目前我國行政事業單位內部控制規范仍存在著許多問題，從《規范》角度來看，主要問題如下：

(一)內部控制建設不完善

1.單位獨立的內部控制功能缺失

部分行政事業單位因人員數量少，沒有設立獨立的內控機構，單位內控工作由行政事業單位財政部門牽頭，既是行政事業單位財務管理機構，又是行政事業單位內部控制主要機構。

2.未開展內部控制專題培訓

部分行政事業單位雖已舉辦財務管理培訓課程，但是沒有進行過任何內部控制方面訓練。由于會計主體對內控理解不夠，導致其在實施單位的內控工作中出現一些問題。

3.未按時進行風險評估

部分行政事業單位在實現其經營目的和履行其公共職能的過程中，必然要受各種因素的制約，如：社會、單位、企業等。從而產生不可預見后果。而行政事業單位對其風險評估重視程度較低，缺乏對其進行常規風險評估。

4.缺乏對權力的監管

部分行政事業單位不設內審機構，僅靠財務部門負責監督各個部門對經濟行為及特定的經濟事項進行審查。與此同時，行政事業單位、紀檢只負責人事和財政監督。行政事業單位沒有建立內部控制工作監督機制，沒有制定政策和實施監管，問題一旦發生，通常要在發生問題之后進行補救。

(二)缺乏完善的內部控制體系

改革開放至今，我國行政事業單位內部控制制度及相關控制體系有了全面優化及升級，其中明確要求事業單位以《規范》為基準執行內部控制。但從實質角度來看，我國部分事業單位在內部控制體系建立及相關制度實施中，仍與《規范》要求存在離析，同時內部控制體系因缺少完善性，導致事業單位財務管理存在若干不足。

(三)關鍵崗位未分離

關鍵崗位是在行政事業單位內部控制工作中，肩負著重大工作責任的部門。該崗位作為事業單位工作中重要環節，其工作績效直接關系到行政事業單位內部控制，也關系到行政事業單位工作目標。由于行政事業單位職工人數較少，而財務部門人員獨立承擔會計，出納工作，預算管理，收支管理，財務管理，資產管理和政務采購業務，導致一人身兼多職、不相容崗位兼職現象發生。同時，有的行政事業單位，沒有設置獨立的內審機構，財務部門也具有審計職能，導致財務與內部審計混雜，很可能出現欺詐和腐敗的情況。此外，財務人員缺乏對單位內部控制的了解，導致內部控制執行效果較差。

(四)內部控制的信息化水平較低

現行內部控制制度大都仍以書面文件形式進行。預算管理、收支管理、資產管理仍采用國庫集中支付和國有資產管理體制，造成行政事業單位內部控制形式單一，等同于會計核算和財務活動控制。

(五)預算管理存在缺陷

1.財務人員與各個部門之間交流不足

在預算編制過程中存在著財務人員與其他各個部門溝通不夠的問題。造成這一現象的原因有多種，一是預算工作時間短、任務重，行政事業單位各部門對于預算最新規定認知較低，而單位財務人員對于業務部門預算走向不了解；二是部分行政事業單位財務人員較少，同時還兼任其他部分工作，所以預算人員并沒有及時向上級匯報，而是按照上級部門要求，將預算內容和數額進行詳細分析，然后在經過學校批準之后，下發到各個部門。

2.預算考核制度不健全

行政事業單位預算執行中出現問題，主要是由于其未建立健全預算績效考核制度。目前，我國各項會計制度、法律、法規均規定，要建立合理預算績效評估體系，合理地實施預算，并制定目標，督促各部門提高完成率，在預算編制中沒有專門機構進行監督，造成項目實施拖延。且由于缺乏定期績效考核，無法對預算績效進行評估及約束，導致行政事業單位預算管理缺乏約束，較為常見即是各部門預算執行隨意，對行政事業單位內部控制造成一定影響。

三、構建行政事業單位內部控制規范的建議

(一)增強內部控制意識

行政事業單位要召開專題會議，加強對行政事業單位內部控制認知，同時也邀請財政方面專家，了解國家有關的法律法規和操作規范，從單位到一般員工，營造一種自覺學習環境。增強對內部控制的認識，使單位內部人員認識到在實現工作目標同時，能夠顯著地提高工作生產力。同時，要進一步加強內部控制意識，掌握內部控制的基本理論，并能在一定程度上發揮自己的主導地位，從而達到更好的管理效果。

(二)健全內部控制制度體系

行政事業單位在履行自己職責時，具有利用公共資源權利，同時也負有向公眾匯報利用和為其提供公共服務義務。因此，在信息不對稱情況下，須建立一套規范、合理的內部控制制度約束行政事業單位員工。要想降低風險，強化監管，必須要根據行政事業單位組織結構特點，建立覆蓋三個層次內部控制制度。具體內部控制制度體系如圖1所示。

圖1 行政單位內部控制制度體系

(三)不相容崗位分離和明確權責

不相容工作互相分開是較為常見的內部控制方式，將權力分割開形成互相制約的局面，有利于提高內部控制力度。行政事業單位要對單位組織結構和工作中存在的不匹配崗位進行全面、系統分析、梳理，根據各自的工作職責，對各個重要的職位進行分工，以達到協同和監督的目的。行政事業單位重要工作人員要實行輪崗制度，單位員工長期從事相同工作，往往會產生厭倦心理。而且因為長期待在固定職位上。比如，采購，所以很容易出現舞弊和貪污情況。輪班制度可有效地防止這種情況發生。開展輪班也有助于員工提升業務技能，對單位經營管理全過程有完整的認識，能夠更全面地考慮問題，更好地開展業務工作，加強財會工作管理。會計工作對會計人員專業素養和對政策控制能力都有很高要求，預算、采購、賬務處理等都是很重要的工作，要從根本上管控核心崗位工作人員。

(四)完善內部控制體系信息化

信息技術爆發式提升推動了行政事業單位內部控制系統信息化水平得到飛躍性提升。在這方面，行政事業單位要利用互聯網、計算機等技術構建一套適應行政事業單位自身特點的獨立會計軟件與行政事業單位內部監控相融合，實現行政事業單位內部管理統一，既可簡化工作，又可保存工作痕跡，提高工作效率。根據有關規定，對行政事業單位的內部控制進行規范化管理，便于各部門主管進行審核、做出決定，并建立起一套行之有效的內控機制。并能實現對下級單位實時監測，對其賬務處理、預決算編制和公布等工作實時監控，便于內部監督。具體內部控制信息系統如圖2所示。

圖2 內部控制信息系統

內控信息系統由下列九大子系統組成，具體如下：

1.預算管理系統。具有預算編制和預算監控等作用，可以對工程進展進行及時的調節，并對工程的執行情況進行實時監控。

2.會計核算系統它具有收入、支出、對賬、票據管理、在線支付等諸多特點。

3.政府采購管理系統。能夠制定采購計劃，更改購買模式、審核訂單、付款。

4.資產管理系統。具備購入登記、資產分類、折舊計提、資產信息管理等功能。實現資產登記、流轉、報廢等過程的信息化，實現資產的全程監控，并對資產的管理職能進行了清晰的界定。

5.項目管理系統。具有項目申請、項目預算批復、項目預算執行、績效評估、資金運行管理等功能，可以有效地加快項目的完成時間。

6.合同管理系統。具備合同登記、合同支付等職能，可查閱、瀏覽合同，并及時掌握合同執行情況。

7.報表管理系統。具有會計信息讀取、報表自動生成、報表發布等多種特點。這個體系在所有系統中都有，按照用戶需求，產生相應報告等，并將報告發送給各個部門。

8.動態監控系統。通過對內部控制、財務信息、經濟責任等方面動態監測，促使員工切實遵守內控制度。

9.信息服務系統。具有查詢和檢索功能，可以為用戶查詢系統，處理個人事務等提供相應的業務。

(五)強化預算管理

預算管理是實現行政事業單位內部控制重要環節，也是實現行政事業單位經營活動重要環節。在預算管理強化方面可從部門溝通及預算編制制度兩方面入手，具體如下：

1.加強預算編制人員與各部門的溝通

財政在制定財政預算案前，應對各部分的情況進行調查，并向有關部門咨詢。通過溝通使各部門了解到做好預算工作對保證單位正常、高效運行的重要性。同時，將最新政策通知給各個部門，對最新規定進行明確，讓他們認識到沒有預算案而又要動用經費的難處，若要追加經費，就得在原來撥出的經費中加以調撥。預算編制人員要與各個部門共同努力，準確掌握各單位的預算編制和需求，及時與客戶交流，準確科學地編制。

2.建立預算績效考評體系

對各部門預算實施情況進行定期檢查，對業績優良部門給予獎勵，對績效不合格的要求進行整改，強化財政監督，營造合理的預算開支環境。制定一套實施方案、考核方法、考核范圍、考核結果等方面?？己似谙蘅梢苑譃榧径瓤己?、年度考核和非周期性考核。考核分為部門考核、項目考核和團體考核。另外，各部門還將定期對各部門預算執行情況進行考核，并在年終公布年度預算執行情況接受社會各界監督和考核。

四、結語

綜上所述，行政事業單位在為廣大人民群眾服務中扮演著舉足輕重的角色。其中，內部控制作為行政事業單位機構有效運行及保障財務管理合理化的重要組成部分，既是國家規范、政策實施，同時也是維護社會和公眾的根本保證，防止濫用權力，保護國有資產，防止貪污舞弊，所以加強行政事業單位內部控制建設至關重要。