老舊小區改造政策演進與治理意涵
——以165份政策文本為例

唐正霞，張緒娥

(1.西昌學院 經濟管理學院，四川 西昌 615000；2.中央財經大學 政府管理學院，北京 100081)

1 問題的提出

老舊小區改造是一項重要的民生與民心工程，對提升城市基層治理效能，促進城市更新與拉動內需具有重要意義。自2015年中央城市工作會議以來，我國老舊小區改造進入快速發展階段。從2017年國家試點開始到2020年底，各地方政府約改造58 106個小區，惠及約1000 萬戶居民。截止到2021年5月，住建部共發布三批可復制政策機制清單。與以前“舊改”政策相比，這一時期央地政府出臺的政策文本在形式特征與內容特征方面呈現出很大不同。

針對以上老舊小區改造政策的變化，學界從不同方面展開研究。在政策演變方面，有的研究從參與主體動態關系網視角分析地方政府城市政策演變[1]，有的從政策目標、政策理念、政策工具與政策方式視角研究老舊小區加裝電梯的政策演變及其治理意涵[2]。在政策影響力方面，政策執行方式對城市居民接受城市更新項目有直接影響[3]，政府福利政策對老舊小區居民公共政策偏好及預期產生復雜影響[4]。在政策創新方面，老舊小區適老化政策的實證研究表明，有必要從政策制定主體、政策內容與政策執行方面進行政策創新[5]。在政策體系方面，相關研究主要從政策干預點、政策工具類型與政策干預環節3個維度展開[6]。在政策完善方面，現有研究從新加坡城市政策的與時俱進性、可持續性及政策理念與文化凝聚力等方面，分析總結相關經驗[7][8]。

以上研究為本文的研究提供了理論支撐。但是，當前研究主要聚焦于單一領域，缺乏整體視域下老舊小區政策演變歷程及其治理意涵變遷的研究。基于此，本文采用政策文本分析法，對20個樣本城市的①165份政策文本進行規范性分析，以期系統分析我國老舊小區改造政策的演變歷程、階段特點及其治理意涵。

2 分析框架與研究方法

2.1 分析框架

分析框架以歸納與概括的形式呈現研究者的思想路徑。根據老舊小區改造政策演變的時間線，本文系統分析政策的演變歷程。政策目標可反映政府對政策問題的響應度以及為實現目標而采取的方式與方法。政策理念指解決政策問題而秉持的原則。政策價值指公共政策所體現出的政府價值取向及其為社會成員實踐活動提供的行動導向[9][10]。政策結構指政策系統的構成要素及其之間的相互關系，包括政策主體與客體、政策環境與政策工具[11]，其中，政策環境指政治、經濟、社會文化與技術環境[12]，政策工具包括強制型、經濟激勵型、引導型與混合型[9]。

基于此，本文從政策發布時間、政策結構與政策目標、政策理念及其價值維度，分析老舊小區改造政策文本。通過發文時間與主體的變化，解析發文主體對政策客體的立場與政策演變歷程。通過央地政府實現政策目標的具體實踐，透視政策理念與政策價值變化。通過政策結構分析，探討老舊小區改造政策變化的驅動因素、不同階段國家治理理念、治理工具的變化及其所反映出的社會治理演進邏輯。

2.2 研究方法

本文采用政策文本分析法，從政策文獻計量學與政策內容視角展開研究[13]。前者聚焦于對發文時間、主體與形式的研究；后者通過對政策文本詞語、短語及段落的分析，探尋政策熱點議題，觀測政府注意力分布與變化。

在資料收集方面，選擇老舊小區存量數據排名前20的城市發布的相關政策作為樣本。以“老舊小區”“老舊社區”“老舊住宅”和“城市更新”等詞為檢索詞，對北大法寶數據庫、中央人民政府網站及地方政府網站等進行檢索，以保證所選政策樣本的全面性，檢索時間截至2021年6月29日，共得到396份政策文本。基于有效性與重復性原則，逐份閱讀篩選，最終得到165份有效政策文本。

在數據分析方面，本文采用NVIVO Plus 12.0軟件，對老舊小區改造政策文本進行編碼分析與聚類分析。首先，按央地政府層級結構對政策文本初步歸類后導入該軟件。其次，以扎根理論編碼原則為導向[14]，以手工形式對軟件中的165份政策文本進行三級編碼，然后按自由節點類屬關系形成樹狀節點。再次，通過對編碼進行詞頻分析與聚類分析，以可視化形式展現文本高頻詞間的關系。最后，根據編碼信息分析政策文本內容特征。

3 老舊小區改造政策演變歷程

3.1 各時段政策文本的發文量

有關老舊小區改造的政策文本最早出現在2003年。在2003年至2011年，地方政府是主要發文主體且發文數量較少。在2012年至2015年，部委和地方政府為主要發文主體，地方政府發文相對較多且發文總量緩慢上升。從2016年開始，央地政府均有發文，政策文本數量急劇上升，2020年發文總量約為2003年的44倍，地方政府發文總量為中央的9倍至10倍。基于此，本文將老舊小區改造政策演變歷程劃分為3個階段，見圖1。

圖1 我國老舊小區改造政策文本總量變化圖

3.1.1地方政府探索階段(2003—2011年)

相關政策主要涵蓋物業管理、加裝電梯及其他基礎設備設施等方面。天津市《批轉市房管局關于對我市舊住宅小區實施物業管理意見的通知》(2003)，旨在健全老舊小區最基本的物業管理服務，提升城市整體形象。物業管理模式包括市場化與基層政府代管兩種。地方政府開始從建立管理協調機構、明晰部門職責、簡化行政審批手續、稅費減免、長效管理及成立業委會等方面推進老舊小區物業管理，通過稅費減免鼓勵物業企業招聘下崗工人。

加裝電梯的政策文本包括《廣東省既有住宅增設電梯的指導意見》(2008)、《關于北京市既有多層住宅增設電梯的若干指導意見》(2010)與《南京市老舊高層住宅電梯整治工作意見》(2011)。三地加裝電梯政策旨在完善老舊住宅功能并改善居民居住條件。秉持業主自愿、信息透明與充分協商原則，按照《物權法》“雙三分之二原則”啟動加裝電梯工作。廣州加裝電梯采用資金分攤機制，但未在引入社會資本方面做深入探索。

總體來講，這一時期地方政府聚焦于基礎類設備設施改造，把老舊小區改造納入民生工程，并注意到了小區的長效管理問題。但此時改造主要依靠行政力量推動，公眾處于被動參與地位且參與廣度與深度有限。

3.1.2央地推進階段(2012—2016年)

黨的十八大對保障和改善民生問題非常重視，推動老舊小區改造日漸成為重要的社會管理議題。住建部與地方政府發布的政策文本涵蓋城市更新、綠色生態社區、智慧社區建設及社區養老服務體系建設等方面。

信建部和財政部《關于進一步發揮住宅專項維修資金在老舊小區和電梯更新改造中支持作用的通知》(2015)，首次明確住宅專項維修金在老舊小區改造和加裝電梯中的作用，從全局高度肯定老舊小區改造在改善人居環境、提升居民生活質量及促進城市更新等方面的意義。同時住建部《“十二五”綠色建筑和綠色生態城區發展規劃》(2013)與《智慧社區建設指南(試行)》(2014)要求，在老舊小區推廣綠色建筑與物聯網技術，保護小區歷史文化。

在住建部發布相關政策驅動下，地方政府相繼發布城市更新、物業管理與加裝電梯等方面的政策。《廣州市城市更新辦法》(2015)，重視公眾參與權、知情權和歷史文化保護，允許多樣化民間資本投資。山東省《關于推進全省老舊住宅小區改造和物業管理的意見》(2015)，通過多樣化的物業經營激勵措施，在物業管理與社區建設結合及尋求社會力量資助等方面，系統化地推進老舊小區改造。《關于轉發哈爾濱市物業管理年工作方案的通知》(2013)具有存量空間資源整合意識。而《四川省既有建筑電梯增設指導意見》(2015)則要求相關部門聯動。總體來講，地方政府開始注重公眾參與、物業管理與社區建設，不斷豐富政策工具，系統化推進老舊小區改造。

3.1.3全面推廣階段(2017—)

《意見》②(2020)標志著老舊小區改造進入全面推進階段。《意見》(2020)從總體要求、改造任務與組織實施機制等方面制定老舊小區改造的措施和總體政策目標，如青島市《關于城鎮老舊小區改造提取住房公積金有關事項的通知》(2020)。此外，地方政府不斷明晰相關工作程序與技術標準，為實踐提供規范性與科學性指引[15]。

與前兩個時期政策相比，這一時期政策文本呈涵蓋范圍廣，配套政策逐步健全，政策執行流程規范化、科學化與精細化的特點。而住建部三批可復制政策機制清單為后續工作提供了經驗支持。

3.2 政策發文主體與發文類型的變化

政策發文主體指中央和地方政府。中央層面發文主體主要包括國務院辦公廳與相關部委。地方層面發文主體主要包括省(自治區、直轄市)人民政府、地方政府職能部門等。不同階段的發文主體與發文數量呈不同特點。階段1中，省區市人民政府與建設和房管部門為主要發文主體。階段2中，市級人民政府為主要發文主體，并且相關部門開始聯合發文，如《關于進一步發揮住宅專項維修資金在老舊小區和電梯更新改造中支持作用的通知》(2015)，由住建部和財政部聯合發文。階段3中發文主體與數量呈上升與聯合特點。

老舊小區改造政策文本類型多樣，主要包括通知、意見、方案、報告等。其中，通知、意見和方案最多，三個階段的發文量占總發文數的60.6%、18.1%和8.1%。與命令和法律法規相比，通知、意見和方案具有較強的指導性，這反映出老舊小區改造“業主主導”和“業主自愿”原則以及政府的引導作用。

4 老舊小區改造政策文本內容分析

4.1 編碼分析

編碼是對原始資料進行逐級抽象并生成理論的核心步驟。它包括開放編碼、主軸編碼和選擇性編碼。開放編碼與概念范疇有關，是編碼的第一步，主軸編碼是對開放編碼共性的抽象與總結。選擇性編碼是對前一級編碼的高度抽象與概括，是所分析文本資料生成的核心范疇。本文借助NVIVO對165份政策文本進行編碼分析。經與同行人員反復討論，最終形成現有編碼內容③。Kappa系數(0.86)表明編碼信度較好，具有較高研究價值[16]。

本文編碼遵循以上編碼規則。首先，將165份政策文本導入NVIVO內部材料中，以逐行閱讀形式對目標詞語進行開放編碼，形成39個不計重復性自由節點，3006個參考點。其次，基于共性原則對開放編碼進行抽象總結，通過歸類整合形成主軸編碼。再次，對主軸編碼進行高度概括與總結形成選擇性編碼，最后形成9個一級范疇、49個二級概念與127個三級節點。

在9個一級范疇中，健全組織實施機制、具體推進機制、改造動力和經驗推廣編碼數量排名前4。在健全組織實施機制中，長效管理機制與資金分攤機制參考點數量最多，表明改造注重長效治理機制與社會力量整合。具體推進機制涵蓋加裝電梯、物業管理及其他改造內容。改造動力指老舊小區存在的硬件與管理問題。此外，政府支持、居民參與和新型社區理念編碼數量表明，老舊小區改造重視行政、社會與市場力量的合作。

4.2 詞頻分析

4.2.1全部政策文本編碼分析：觀察政策注意力分布

通過對全部政策文本編碼的詞頻與聚類進行分析，來觀察政府政策注意力分布及其變化，如圖2和3所示。

圖2中“改造”和“小區”語詞表明老舊小區改造是當前主要政策議題。“管理”“物業”“服務”“電梯”和“設施”語詞表明物業管理與加裝電梯是重要改造內容。“電梯”指加裝電梯的實踐及其形成的可復制經驗。“資金”指各地采取的資金分擔機制及形成的可復制經驗。“居民”指居民參與機制、出資方式與訴求導向等。此外，詞頻云圖中的其他關鍵詞也表明當前改造內容。

圖2 老舊小區改造政策文本詞頻云圖

圖3以聚類分析形式呈現當前改造的具體情況。“政府”與“單位”等語詞表明政府、產權單位與專營單位等為主要參與主體。“項目”指項目制推進形式。“改造”與“財政”“資金”“產權”“社會支持”等語詞說明改造資金來自財政、產權單位與社會資本。“產權”也指向當前存在的復雜產權問題。“物業”“企業”“管理”“服務”“補貼”等語詞說明老舊小區內有限存量資源難以維持物業和服務的可持續發展，因此需政府補貼。“電梯”與“業主”、“住宅”與“安全”語詞表明當前加裝電梯“業主主體”原則、居民住宅專項維修金出資形式及對電梯質量和安全的重視。“居民”與“建立”、“參與”與“機制”語詞表明改造對居民參與的重視。

圖3 老舊小區改造政策文本聚類分析圖

4.2.2核心編碼的詞頻分析：確定政策核心內容

老舊小區改造的動力、原則與目標，驅動地方政府采取相應推進機制。改造動力源自配套設備設施、“公共服務”體系和物業管理制度的健全，以及人居環境的提升與長效管理。改造原則指“共同締造”與堅持“以人民為中心”的原則。改造目標指綠色社區與智慧社區的建設。在改造內容方面，“電梯”“規劃”與“方案”等語詞表明地方政府以規范性流程加裝電梯；“物業”“管理”“服務”“標準”與“補貼”等語詞，表明地方政府依據相關標準考評物業管理服務，并根據考評績效給予差異化補貼。“設施”“公共”與“配套”等語詞表明地方政府以分類方式完善社區公共服務體系。在出資方式方面，“政府”“財政”與“專項”分別指財政補貼、專營單位出資、專項債權等多元融資形式。在參與力量方面，“鼓勵”“產權”與“社會”等語詞表明地方政府鼓勵產權單位與社會力量參與。在推進模式方面，“社區”和“模式”語詞指各地因地制宜地推進模式，如青島的一體化市場運作模式。

當前地方政府主要從長效管理機制、資金分攤機制、統籌協調機制與項目推進機制等方面健全組織實施機制。

物業長效管理機制、社區管理制度和能力建設與綜合管理機制等措施形塑社區長效管理機制。“業主”“委員會”與“模式”等語詞表明政府志在健全居民自治組織，創新物業管理模式。“制度”“機制”與“健全”語詞指完善社區管理制度，提升社區治理能力所采取的措施，如資金監管制度、管理規約議事制度與公共服務和應急管理能力。“綜合”“組織”與“建設”等語詞指綜合管理機制，如濟南市黨建引領下的社區綜合管理機制。

地方政府的資金分攤機制由分攤主體及其出資方式組成。分攤主體包括政府、居民、金融機構與社會力量等。首先，“財政”“政府”“專項”和“支持”等語詞表明央地政府的資金支持包括中央財政與政策性銀行貸款、一般債券與專項債券、土地收儲與公房出售收入等形式[17]。其次，居民出資形式包括住房公積金、住宅專項維修金與個人貸款等形式的直接出資以及“捐資捐物、投工投勞”形式的間接出資。再次，金融機構采取因地制宜融資形式，如廣州的“以預期收益提供金融資信”與“銀行團貸款”方式。最后，社會力量出資包括產權單位、專營單位與社會資本等，如外包與BOT。

統籌協調機制指協調機構及其之間的協同活動。“部門”“領導”“協調”與“工作”語詞指部門協同與協調機構。老舊小區改造是一項系統的復雜工程，需多部門協同聯動。為加強部門聯動，各地成立協調機構，如中央國家機關老舊小區改造專班、市級統籌協調機構、省市縣工作專班、街道工作和吹哨報道專班以及小區管理聯席會等。

“項目”“實施”“落實”與“責任”等語詞指項目生成與推進機制。前三項指居民、社區規劃師與施建企業工作人員等共同制定改造方案及采取的自下而上項目申報措施，后一項指推進項目的指導原則、項目主體參與方式、項目質量與安全監督方式及后期評估等。

在推進老舊小區改造的同時，地方政府不斷強化組織保障措施，完善相關配套政策，做好政策宣傳和輿論引導工作，提升居民對改造的認知、認同。“明確”與“職責”、“各區”“監管”與“實施”語詞指各地為明晰部門職責與落實地方責任采取的措施。“房屋”“相鄰”與“商業”等語詞指各地采取的存量資源整合措施，如連片改造與鄰區聯動等。“項目”“審批”“部門”語詞指各地簡化行政流程，提高項目審批效率的措施。“土地”與“支持”語詞指各地為完善土地配套政策而采取的措施，如放寬建筑物密度與容積率指標等。“技術”與“標準”語詞指各地不斷完善技術標準體系。

老舊小區改造屬城市更新范疇，更新模式、目標、原則與機構是城市更新的主要議題。“政府”“市場”“社會”與“支持”語詞表明當前城市更新是政府主導下的市場和社會力量的合作共治。“建筑”“改善”與“風貌”等語詞指城市更新對人居環境的改善及歷史文化的傳承。“居民”“意見”與“征求”語詞表明城市更新堅持以公眾訴求為導向原則。“成立”“領導”與“負責”語詞指城市更新機構，如城市更新領導小組。

基于以上實踐，國家推出三批可復制經驗，主要聚焦于資金分攤、加裝電梯與項目管理方面。“出資”與“社會”等語詞指源于實踐的資金分攤經驗。“電梯”“項目”與“公積金”語詞表明國家對加裝電梯資金分攤機制與項目管理經驗的重視，如審批、實施、驗收、評價與監督一體化的項目管理程序。

以上核心編碼詞頻表明了當前老舊小區改造的重點議題。模式創新包括物業管理模式、融資模式與城市更新模式等；機制創新包括資金分攤機制、資源整合機制、長效管理機制、社會資本參與機制與公眾參與機制；重點經驗推廣集中在加裝電梯、資金分攤與項目管理方面。

4.2.3每階段詞頻與聚類分析：政策主題演進及其特征

(1)每個階段政策議題的異同。3個階段中“管理”的治理意涵④不同(見圖4)。階段1中的“管理”聚焦于社區硬件設備設施的管理。階段2中的“管理”與社區服務管理、城市管理與社會管理相關，說明老舊小區改造已納入城市社會管理范疇。階段3中的“管理”與物業管理模式、社區管理模式與長效管理機制高度相關，表明老舊小區改造對社區管理模式與長效治理機制的重視。

圖4 每個階段政策文本的詞頻云圖

“建設”在每個階段呈出不同特點。階段1中的“建設”與建設單位、基礎設施建設、社區建設及具體建設活動相關。階段2中“建設”權重上升，除社區硬件的維護與管理外，還包括社區組織機構與社區模式的建設，如社區兩委班子、基層黨組織、自治組織及信息平臺建設。階段3中“建設”權重稍微下降，涉及的內容在階段2基礎上，還包括項目建設、建設機制與社區治理體系建設等，這表明老舊小區改造已融入社區治理體系。

“服務”指社區服務與政務服務。階段1中“服務”聚焦于物業服務。在《城鄉社區服務體系建設規劃( 2016—2020 年) 》(2016)推動下，社區服務成為階段2中主要政策議題[18]。階段3中的“服務”一是指從完善和提升方面健全社區公共服務體系；二是指行政部門提供的政務服務，如提高項目審批效率，提升政務服務與金融服務在社會資本申請貸款流程方面的協同度。階段3中“服務”權重較階段2雖有所下降，但服務更加精細化。

(2)每個階段參與主體與政策形式的異同。“單位”與“部門”在3個階段中涉及的主體范疇與職能范圍不同。階段1中的“單位”指推進物業管理工作，尤其是維修硬件設備設施的單位，如行政單位、房屋產權單位、開發建設單位與物業服務單位。“部門”主要指“行政單位”及其承擔的部門職責。階段2中的“單位”除行政單位及其承擔的職責外，還包括參與老舊小區改造的專營單位與駐區單位。“部門”開始指部門間的“服務聯動”。階段3中的“單位”主要指行政單位、企事業單位、專營單位、產權單位等的聯動活動與出資方式。

“業主”或“居民”在每階段指涉范疇不同。階段1中的“業主”指業主組織，“居民”指居民自治、居民協商與居民意見。與階段1相比，階段2中的“業主”對“業委會”和“業主大會”的指涉權重較高，“居民”與“生活”或“生活水平”相關性較高。階段3中的“業主”與加裝電梯“業主自愿”原則、雙三分之二條件和出資形式高度相關，“居民”與“居民意見或訴求”“居民參與機制”“居民滿意度”及“居民出資形式”等高度相關。這表明居民參與廣度和深度逐步增加。

每個階段政策形式存在異同。“意見”“方案”與“標準”指涉意涵有所不同。階段1和階段3中的“意見”與階段2和階段3中的“方案”指政府發文形式。“標準”在階段1中指技術標準和服務標準，在階段2中涵蓋技術標準、服務標準與行政規范標準。階段3 除有階段2的內涵外，還包括政府補貼標準，這表明此階段老舊小區改造配套政策逐步健全。

5 政策變遷與治理邏輯演進

以上政策文本的分析表明，老舊小區改造政策經過了地方探索、央地推進與全面推廣階段，且每個階段呈現出不同特點。

5.1 政策理念、政策目標及政策價值的變化

5.1.1政策理念實現了從依法行政、依法治理到“以人民為中心”的轉變

政策是政府“意志”的體現，代表了政府的價值取向[19]。階段1中的“防止安全事故發生”等內容表明，此時老舊小區改造是問題驅動下的行政行為。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》(2000)對“依法行政”的強調，成為這一時期地方政府的行動導向。階段2中，老舊小區改造被納入“民心”與“民生”工程并與社區建設結合。“改善民生”與“以人為本”表明地方政府開始從民生與民心角度推進老舊小區改造。對“依法治理”的重視，成為當時主導性政策理念。階段3中，“讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好”標志著政策理念從“依法行政”到“以人民為中心”的轉變，老舊小區改造進入與社區治理深度融合階段。

5.1.2政策目標實現了從保障型、完善型到滿意型的轉變

階段1中老舊小區“改造”旨在保障居民基本生活服務和安全需求。如2009年杭州老舊小區物業管理“八有”目標⑤。階段2中，地方政府開始從硬件和管理層面完善老舊小區服務功能。在住建部三份文件推動下，央地政府在完善老舊小區硬件設備設施功能、提升社區智慧水平與綠色水平的同時，開始把老舊小區“改造”納入社會管理范疇，如哈爾濱加強和創新社會管理的“強基工程”。階段3在“業主主體”原則和“公眾訴求”導向下，央地政府從完善社區服務體系與形塑長效管理機制方面健全社區治理體系。

5.1.3政策價值實現了從重視政治價值和經濟價值向多元價值的轉變

階段1中的“招錄下崗人員”與“構建和諧社區”等聚焦于老舊小區改造的政治價值，而且此時存在重經濟價值輕社會價值的弊端[20][21]。黨的十八大“五位一體”總體布局[22]與城市有機更新實踐[23]，推動央地政府以更加系統化的方式推進老舊小區改造，呈現出兼顧經濟價值、社會價值、政治價值、文化價值和生態價值的特點。

5.2 政策過程：從問題驅動向系統化推進轉變

早期老舊小區改造政策凸顯問題導向邏輯。階段1中地方政府針對老舊小區存在的問題以及本地城市管理的需要制定相關政策。政策制定、執行與評估主要以自上而下方式推進，居民處于被動參與地位，市場參與力量僅限于物業公司和產權單位。

隨著第1階段向第2階段的過渡，老舊小區改造呈現出系統化推進特點。一方面央地政府開始從民心與民生工程、經濟發展、城市有機更新與基層治理效能提升等全局化高度推進老舊小區改造；另一方面央地政府認識到老舊小區改造是一個“復雜的系統工程”，需要多元異質性力量的協同共治。基于此，地方政府的政策制定、執行與評估開始采取自上而下與自下而上相結合的方式，提高“居民滿意度”考核權重，注重“社會監督”在全流程中的作用。

5.3 政策結構：從行政推動型向黨領共治型轉變

從整體上看，政策結構逐漸從行政推動型向黨領共治型轉變。黨領共治指黨建領導下的行政、社會與市場力量等多元主體的合作共治[24]。黨建引領可避免社區多主體“合作共治”無中心化導致的主導性力量缺位問題及治理合力“碎片化”問題，又能避免“元治理”中強勢行政力量對社區發展的抑制作用[25]。黨領共治結構注重“硬性”與“柔性”政策工具的組合，可提高行政、市場與社會參與力量的協同效率[26]。

在政策演進過程中，政策發文主體實現了從一元主導向多元協同的轉變，政策工具實現了從多樣化到高度混合化的轉變。發文主體的變化表明央地政府更加合理劃分不同部門間的決策權責，進一步穩定政策結構，為“無縫隙政府”建設奠定了實踐基礎。三個階段均采用強制型、經濟激勵型、引導型與混合型政策工具，但當前階段更加注重混合型政策工具的應用，如稅費減免、物業補貼、規模經營激勵等經濟型政策工具。通過部門協同聯動與混合型政策工具逐步提升老舊小區改造的效率。

治理策略的變化主要體現黨建引領下的多種治理策略的組合應用。黨建引領基層治理主要表現在政治引領、資源整合與服務支持方面。政治引領確保社區治理在“政治紅線”內，為老舊小區改造提供方向指導。資源整合實現對縱向“條塊”資源和橫向社會資源的整合，為老舊小區改造提供資源支持，以服務支持用以保障社區服務供給的“精細化”與治理的“溫情化”。此外，各地在實踐中不斷完善黨建引領的社會參與制度以及居民參與機制與利益補償機制等，從而調動了行政、社會與市場力量的積極性，一定程度上緩解了融資難、多元利益訴求平衡難與長效治理機制形成難等問題。

不同時期政策環境決定政策的產生與發展[12]。階段1處于社會治理發展轉型期，經濟快速發展導致收入差距擴大，社會矛盾加劇。階段2中國家開始全面推進社會治理現代化，依法治理與合作共治，購買公共服務并創新公共服務供給模式，加強社區治理并以物聯網技術推進智慧社區建設。但此時，國家、社會與市場間關系仍沒有完全理順[27]。階段3中，持續的經濟下行壓力讓老舊小區改造成為“拉動內需的新動能”。在新冠疫情誘發全球經濟低迷的背景下，老舊小區改造進入國內大循環戰略。社區治理成為完善社會治理體系、提升現代化治理能力、建設社會治理共同體的基礎單元。大數據技術為智慧城市建設提供有力技術支撐。不斷變化的政策環境使每個階段老舊小區改造呈現出不同特點。

黨的十八大以來，城市社區黨建逐漸成為重塑政黨權威，破解基層治理難題的關鍵抓手[28]。《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》(2019)、《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》(2021)著重強調了社區黨組織的作用及社區黨組織在基層治理中的領導作用。通過黨建引領，完善社會參與機制，調動居民、社會資本與產權單位積極性，最大限度實現社區公共價值帕累托最優。

黨的十八屆三中以來，“以人民為中心”的理念逐漸成為國家治理現代化的思想靈魂[29][30]。在此理念驅動下，老舊小區改造在第2階段被納入民心與民生工程，地方政府以“依法行政”與“合作共治”方式推進老舊小區改造。從2014年開始，隨著宏觀經濟下行壓力的增加及其他政策環境的變化[31]，中央在認可地方行為的同時，逐漸從全局高度考量老舊小區改造問題，因此老舊小區改造具有了拉動內需、促進城市有機更新與提升城市基層治理效能的多重意義。2017年以來，在中央政策指導下，地方政府逐漸以系統化方式推進老舊小區改造，老舊小區改造呈“黨領共治”的“善治”特點[32]。

從社區治理演變歷程看，以上政策變遷表明老舊小區改造政策性質呈現出寓治理于社區公共服務供給過程，以社區公共服務供給模式的創新引領社區治理創新[27]。從公共服務供給角度看，老舊小區改造是一個政府部門管理人員與其授權的第三方機構、社區居民、產權單位等合作生產居民所需公共服務的過程[33][34]。基層政府以“居民訴求”為問題導向，以“共同締造理念”[17]為行動準則，逐步實現社區居民偏好帕累托配置[35]。在這個過程中，多元異質性參與主體“人人有責”的責任意識不斷增強，“人人盡責”的行動機制與“人人享有”共享機制不斷完善[36]。因此，老舊小區改造本質上是一個寓現代化治理理念于社區公共服務供給模式創新，并走向社區治理共同體的過程。

6 結 論

本文采用扎根理論編碼技術分析老舊小區改造政策變遷及其治理意涵。從發文時間、發文主體與發文形式等視角分析老舊小區改造政策文本的形式特征，從政策目標、政策理念、政策價值與政策結構角度，以詞頻分析與聚類分析的方法對政策文本內容進行分析。研究發現，我國老舊小區改造經過了3個階段，分別反映出依法行政、依法治理與黨領共治的社會治理演進邏輯。而且，當前老舊小區改造是一個寓治理理念于社區公共服務供給的過程，是創新社區治理模式與機制并建構社區治理共同體的過程。

從當前實踐進程看，現有央地政策已給予老舊小區改造最大限度支持，但當前存在的一些問題亟須創新社區治理模式與機制來加以解決，如社會資本申請貸款難與可持續發展問題，復雜產權對存量資源整合的約束，社區層面組織動員機制的不完善及居民多元利益訴求平衡難等問題。怎樣在基層黨組織領導下進一步提升行政、社會與市場力量的協同效率，創新社區治理模式與機制以實現三方在社區治理場域內的合作，并推動社區治理共同體的可持續發展，這成為當前老舊小區改造實踐與社區治理體系完善的重要議題。

注 釋：

①這20個城市為：上海、成都、北京、天津、鄭州、廣州、武漢、濟南、南京、石家莊、深圳、杭州、青島、太原、哈爾濱、貴陽、大連、合肥、沈陽、重慶。

②全稱：《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》。

③囿于文章篇幅，本文未呈現具體編碼內容。有需要的讀者可向通訊作者索取。郵箱SDZ187953@163.com。

④圖4，從左至右為1—3個階段的詞頻云圖，表明每階段政策文本語詞呈現出不同特點。

⑤基礎類物業服務：有物管用房、有公共保潔、有秩序維護、有停車管理、有設施維保、有綠化養護、有道路保養、有維修管理。