國家中心城市應急管理體系建設對策研究
——以鄭州市為例

李晰睿，佀慶民， 郭昕曜，付 帥，牛林清

(鄭州航空工業管理學院，河南 鄭州 450046)

1 引 言

新時代下人民群眾對公共安全的需求日益增長，如何提高應急處置能力、有效應對各類重大突發公共事件，考驗政府的治理能力，也體現了其應急管理體系和能力的現代化程度[1]。我國對于應急管理體系的構建也極為關注，早在21世紀初就開始了這一層面的探索。經過多年的發展，省市各級突發公共事件應急管理體系逐步建立，但目前仍然存在諸多問題，有待于進一步完善。近年來，多地突發公共事件應急處置的實踐經驗表明，政府對各類突發公共事件的處理，是從實際發生的事件本身著手，而不是作為整個系統考慮。即表現為“集中”和“反饋”兩種處理方法，對于現有的行政體系以及處理習慣有著較強的依賴性。當前自然災害、公共衛生、社會安全等各類突發事件的耦合性越來越強，這些都為構建新時代國家應急管理體系帶來巨大挑戰[2]。在具體處理突發事件時，需要切實從事物發展的根本規律出發來考慮問題，發揮各類有利條件的積極影響，處理好危機以及危機帶來的消極影響，促進整個社會能夠有條不紊地持續開展建設。

2 國內外應急管理體系建設經驗

2.1 國外應急管理體系建設模式

2.1.1集中化、專業化管理模式

美國于1979年提出綜合應急管理的范式(包括準備、應對、恢復和減災等方面)[3]，發展到現階段已經呈現出了統一性以及完整性等諸多特征。美國在不斷的實踐中也對各州的應急職能進行了整合，通過成立國家應急管理局來對各類突發事件進行有效處理，在2003年對應急管理組織進行重組，在此過程中也逐漸形成了22個與之對應的部門。在經過多年發展之后，現階段的應急小組成員規模已經超過了5000人，由國土安全辦公室直接指揮。美國總統掌握行政權，對國家應急管理工作全權負責，在此基礎上美國政府高度重視突發公共緊急事件預警系統的構建和完善，他們認為只有對這類事件進行有效預防才能確保整個社會的穩定。在緊急情況下，應完全激活危機預警系統，以盡快預防和控制此類事件。

在日本，主要負責開展全國范圍內防災工作的政府機構當屬中央災害管理委員會，其主要負責人是內閣總理大臣，在此基礎上設置了專門負責的事務管理部門。同時很多地區也高度重視防災機構的設立，對本土的災害防治工作進行全方位的監管。各級政府防災管理機構職責明確，成員結構完整，分工細致到位，流程清晰透明。

2.1.2分散化、多元化管理模式

英國中央政府，并不是負責管理英國應急管理的主體，而是更多地依賴于地方政府。在發生突發公共事件時，地方政府及時組織當地不同分支機構的應急力量進行協作，以便有效應對危機。不僅如此，地方政府通過對中央政府進行咨詢來強化自身的應急能力，逐漸發展形成危機處置委員會，委員會的設立和完善能夠確保響應力度得到進一步強化，同時積極吸收各個部門的官員，在近些年實踐過程中工作效率大幅度提升。當面對更高級別的公共突發事件時，例如核事故和突發恐怖事件，由中央政府出面接管處理。

從澳大利亞的管理實際來看，澳大利亞已經形成了相對完整的應急管理體系，國家應急管理部作為該國行使應急管理職能的主要部門，但其中的運作重心集中在州政府。每個州都有一個公共應急管理部門，該部門識別各類公共突發事件的屬性和影響范圍，制定并批準不同的應急計劃。除此之外，聯邦政府也會向州政府提供一些實質性的指導意見以及財政援助方案，對于州政府開展的應急響應并不會直接參與。該國政府高度重視減災基金系統的構建和完善，運用這一方式，能夠進一步緩解災害發生之后地方政府的財政壓力。除此之外澳大利亞的社會慈善機構也充分發揮自身的作用，這些機構往往也會對救災情況進行詳細報告，確保聯邦政府能夠結合實際情況提供切實有效的援助手段。

2.2 國內應急管理體系建設模式

2.2.1集中模式

應急管理集中模式主要由政府對各類應急資源進行整合，形成聯合公共應急指揮中心來對各類突發事項進行協調和處理。中心承擔政府的應急職能，負責監督和處理管轄范圍內的突發緊急事件。同時，該中心能夠指揮多個政府機構，是城市應急管理系統的控制中樞。這種方法也稱為直接管轄或大使館管理。在應對突發公共事件時，聯合指揮中心負責統一接收警報，然后將警報發送給相應的專業應急組織及時處理。另外，中心能夠對所轄區域內的應急資源進行綜合管理和控制。南寧市在近些年的實踐過程中高度重視集中模式的貫徹落實，涉及的政府部門能夠對各類應急資源進行整合和利用。在此過程中也高度重視專業技術人員的作用，確保在出現突發狀況時能夠實現靈活機動。應急管理指揮中心實現了接警和處理的統一，建立了多個接警和處理平臺，使本區域不同部門能夠進行綜合控制和指揮，只有這樣才能確保社會始終處于穩定發展態勢[4]。

2.2.2授權模式

授權模式是指政府向具有豐富實踐經驗的職能部門授予執行應急工作指揮權的應急管理模式。在此基礎上建立負責處理區域性突發事件的應急管理機構。一般來說，該應急管理機構設在公安部門。公安部門通過110系統接收警報，在特殊緊急情況下，公安機關而不是政府和黨委可以協調指揮所有聯合單位。授權模式在現階段已經在多地實現運用，并且結合各個城市的實際情況，設立了較為完善的應急管理指揮系統。例如上海市的公安部門就已經承擔了應急管理的指揮權，能夠對各類應急力量進行調動，統一部署應急救援工作。

2.2.3代理模式

筆者通過研究發現，這一模式具有較高的獨立性和較強的系統性，在對突發狀況進行處理時響應程度更強。在具體的處理過程中，各應急部門實施各自的指揮、反饋和監督的模式。這種應急管理模式在現階段處于初步探索階段，要想構建完善的應急管理模式依舊需要進行不斷研究。作為首都，北京市各個應急部門都具備各自相對完整和集成的管理體系。在應急工作中，由于各職能部門在處理突發公共事件方面的合作程度較低，它們都依靠各自的所屬機構進行應急處置[5]。在城市發展過程中，為了能夠同時對多起突發公共事件進行有效處理，各職能部門需要進一步探索各應急指揮處理體系的建設和完善。

2.2.4協同模式

協同模式能夠將不同類型和不同層次的應急指揮中心進行整合，確保相關部門能夠結合自身原本職能開展具體工作，這一模式在中小城市具備廣泛的應用前景，在對其應急指揮體系進行構建過程中，僅僅需要投入少量的人力物力資源就能夠實現。市政府利用自身的核心優勢，及時向各應急服務機構傳遞突發公共事件的信息流，協調它們參與應急處置，實施初步應急管理。揚州市采用協同模式，政府對重大的突發公共事件予以干預，各個應急部門則需要對自己責任范圍內的突發公共事件承擔起相應的責任。

3 鄭州市應急管理體系現狀分析

3.1 鄭州市應急管理體系建設發展歷程

受到2002—2003年SARS事件的影響，鄭州市對于突發公共事件的危害有了初步的認知[6]。在市委市政府的高度關注下，鄭州市應急管理體系的建設初具規模。2003年4月，鄭州市正式成立了專門的領導小組，由有關局委、街道辦事處和鄉鎮的官員組成。2005年，成立了全市緊急醫療救援中心，加強傳染病、流行病等疫情的處置和救援。2007年，在基層開展應急管理的全面推廣。2008年，要求全市各主管部門和單位積極探索自然災害事件防控、公共安全事件應對的長效機制。在2009年鄭州市抓住安全生產監督管理局成立這一機遇，部署安全生產事故調查處理和責任追究協調機制[6]。在2011年至2013年間也分別落實了市應急管理委員會以及環境突發事件應急指揮中心的設立。2014年開展工程設施以及危險化學品等領域的整治活動。近年來，應急管理工作涉及重大動物疫情防疫以及火災防控等諸多層面，對于人民群眾的生命財產安全進行了有效的保護，也使政府的職能真正得到貫徹落實。鄭州市在近些年實踐過程中盡管取得了突破性的成就，但是在實踐過程中存在的問題依舊需要高度關注。

3.2 鄭州市應急管理體系存在問題

2022年1月，國務院災害調查組公布鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告，經調查認定這是一場“因極端暴雨導致嚴重城市內澇、河流洪水、山洪滑坡等多災并發，造成重大人員傷亡和財產損失的特別重大自然災害”。反映出“鄭州市委市政府及有關區縣(市)、部門和單位風險意識不強，對這場特大災害認識準備不足、防范組織不力、應急處置不當，存在失職瀆職行為”等問題[7]。這次暴雨災害集中暴露出鄭州市預警發布能力、應急指揮能力、搶險救援能力、社會動員能力、科技支撐能力不足等諸多短板。這些問題一定程度上反映了我國應急管理工作系統治理不強，尚未建立起一整套系統化的制度和能力體系，基層基礎尤為薄弱，還難以做到科學高效響應、分層分級處置、有力有序應對，應急管理體系和能力現代化建設任務仍然艱巨繁重。

本文采用魚骨圖對鄭州市應急管理體系存在問題進行梳理，如圖1所示，并對各問題分別進行闡述。

圖1 鄭州市應急管理體系問題魚骨圖

3.2.1應急管理體制欠完善

目前，從部門設置的角度來看，確實在市屬各個部門都已經設置了專門的應急管理辦公室，但并沒有配備專職的從業人員，可見危機管理工作的實際開展效果并不能令人滿意，而是存在著理念不到位的典型問題。由于城市危機應急處置協調機制建立時間較短，在其運作過程中還存在漏洞。信息、人員、物資等資源整合不夠及時，預防與消除之間的聯系不夠緊密，在必要性合作方面進展不暢等。當前針對危機的預警并不十分明確，具體來看，主要是因為早期的預警工作相對不足，不能夠很好地關注到危機檢測和風險監測。

3.2.2民眾缺乏城市危機認識，政府對危機意識的宣傳不到位

在人民群眾現實生活中，缺乏關于城市安全隱患和風險危機方面的公共教育。不僅體現在以往的突發災害和事故中，而且在2021年鄭州的特大暴雨災害中，公眾表現出缺乏安全、防災減災知識以及自救和互助知識。由于存在危機意識等諸多層面的顯著不足，因此需要高度重視與之相關技能的強化。對于我們開展城市危機管理實踐來說，需要首先解決的是如何快速地把城市安全和應急教育與學校教育形成有機的整體，以及如何引導廣大的教育機構對應急常識教育予以更大的關注和重視，進而設立起專門的課程。鄭州地區人口稠密，發生災害和事故的頻率逐年升高，然而在現階段學校教育對此關注度不夠，在校內并沒有開設與之對應的課程，讓學生真正在思想層面上學會危機應對的手段。與之對應，在國外，早已意識到危機公共教育的重要性，并將其納入各級教育的具體課程范圍內。從日本的城市危機公共教育實踐來看，其在小學教育中的課時高達40個小時，不僅如此，就算在大學階段，危機教育也同樣占比較高。因此，提高危機教育在我國各級教育中的比重，已經成為我國通識教育工作不可回避的課題。

3.2.3缺乏城市危機管理信息機制

當前，得益于大數據和信息化等諸多科技發展，對于城市危機的管理工作也提出了更高的要求。由于受傳統思想的影響，我國在危機認知方面較國外還有著較大的差距，不能夠很好地意識到危機信息控制的重要作用。實踐表明，對這些信息的控制和混淆不僅極大地損害了政府的信譽，而且還造成了巨大的社會影響，并為日后的危機治理工作制造了巨大障礙。公眾有權了解、接觸危機，同時也有權獲得有關危機的信息，而政府有義務向公眾通報信息。這對涉及其中的危機管理機構提出了更高的期待，要求他們能夠積極和媒體開展合作，建立起相對有效的正向聯系。借助暢通的通信渠道快速、全面地向公眾發布各種信息。筆者在研究過程中也發現，鄭州地區的危機管理實踐在涉及信息公開層面存在的問題依舊極為突出。例如，實際中溝通不暢的現象頻頻發生，并且信息不對稱的問題也較為突出，政府在這一過程中理應承擔起更大的責任，是開展城市危機管理的主要責任方。但事實上，從市民的個體角度來看，他們往往并不了解政府在開展危機管理實踐中所做出的努力，這也使得最終的管理效果存在很大提升空間。

4 國家中心城市應急管理體系建設對策

4.1 持續提升應急準備能力

4.1.1進一步完善應急預案體系、強化應急演練

城市應急預案相關管理辦法需進一步予以完善，持續就城市應急預案體系形成完整的評估。在各管理層級范圍內對應急預案的備案以及審批等工作進行細化。

組織和開展年度綜合應急演習[8]。開展交叉行業領域的聯合應急演習，提高應急能力。從管理的深度和廣度入手做好規劃和評估工作，持續加強應急演練實踐，對其形成標準化模式。

4.1.2推進資源保障能力建設

完善應急物資保障體系[9]。高度重視應急物資管理制度的構建和完善，推動應急物資綜合信息管理系統的應用與優化。對現有的各類資源進行整合，向模塊化以及高效化方向發展。需要高度重視互聯網等諸多先進技術的有效應用，確保應急物流調控能力得到進一步強化。提高緊急運輸保障能力，對鐵路、公路等應急運力儲備進行優化。依托軍隊、武警、水上搜救、民航等空運資源，完善通用航空機場布局，健全空中緊急運輸服務隊伍體系。結合應急救援隊伍的現有條件，對專業救援隊伍的規模進行擴大。進一步完善應急專家庫建設，建立健全應急專家參與重大事件決策、咨詢和處理會商機制。完善資金保障機制，對財政投入機制進行完善，以應對城市發展過程中出現的各類突發狀況。

4.1.3應急避難場所以及人防工程建設工作有序推進

進一步規劃城市應急避難場所專項建設方案，切實從應對重大突發事件的具體要求出發設置專門的應急避難場所，從而確保在真正需要的時候能夠很好地滿足市民正常疏散和避難的實際需要。按照有關規劃和相關標準，每年建設Ⅰ類或Ⅱ類應急避難場所1至2處，有條件的社區應建設Ⅲ類應急避難場所，并加強維護管理，完善和落實好人防工程建設與管理。對于鄉鎮范圍應急管理能力的持續提升需要加以重點關注，意識到基層的不可替代性和實踐的必要性，建立基層應急管理標準化實踐模板。

陶瓷作品在特定空間中所擁有的占有力，是無可限量甚至革命性的。她的這些裝置以其體量與數量在某一空間形成干涉性介入，進入這個空間你無法回避它們的存在。于是那些橫切了的“弧”的斷層，似乎并沒有終止，而是在無形中無限拓展、延伸，或許直到融入這個空間。

4.1.4完善重要基礎設施，強化關鍵資源運行能力

開展重大基礎設施和關鍵資源的安全和抗災能力評估[10]。當前，需要系統地評估重要基礎設施(如公共電力、給排水等)和人員密集場所(如商業、學校等)的抗災防害能力，建立和完善風險隱患數據庫。通過構建完善的資源安全預警機制來評估關鍵資源的安全保障能力。

提升重要基礎設施和關鍵資源安全水平[11]。健全并落實重要市政設施規劃設計、建設運營的安全標準，逐步推動業務全生命周期管理的應用。健全地下管線(廊)等城市公共設施安全責任體系，開展老舊地下管線優化改造工程。高度重視人口經濟密集區區域綜合防災減災能力的強化。

4.2 提升風險管控與監測預警能力

4.2.1加強隱患排查治理體系建設

對職業安全隱患排查治理體系進行優化。加大對環境安全隱患排查整治力度，重點做好石油化工、涉尾礦庫、重金屬等諸多區域的排查。抓好旅游景點安全隱患的排查整改工作，開展旅游從業人員的風險識別和救援能力專業培訓。完善社會安全突發事件的預防和隱患排查工作。

4.2.2完善監測預警服務體系

加強預警信息發布能力建設。對變更和發布程序進行優化，高度重視責任追究制度，并將之落實在社會發展的方方面面。注重強化災害性天氣多渠道預報預警業務，對中小河流洪水以及山洪地質預警系統進行完善。通過對各類天氣狀況進行精準的預判，為人民群眾的出行以及生產生活提供預警服務。同時，也需要高度重視環保工作的有序開展，對城市重污染天氣進行監測。加強氣象為農服務，高度重視農業氣象服務體系的建設工作，并設立與之對應的防災害系統。對地震臺網進行完善，結合最新技術對地震進行更加精準的監測。推進重點防御縣(市、區)地震基礎探測工作，建成地震構造數據庫管理系統。

4.2.3健全突發事件風險管控體系

建立和完善應急風險評估的標準和規范，適當開展應急風險評估，利用大數據技術建立能動性強、覆蓋面廣的重大風險隱患數據庫。強化企業突發事件風險防控，開展污染損害評估[12]。督促企業落實環境安全主體責任，健全隱患排查治理制度，形成隱患排查治理常態化機制，對存在重大隱患且整治不力的企業納入社會信用體系。進一步完善風險管控體系，提高特殊區域、復雜條件、極端環境下的應急防控能力。

推進城市公共安全風險的調查、評估工作，建立預警系統對重大風險源進行實時監控。推動城市網絡的常態化管理和應急管理的持續融合，形成完善的應急管理單元，并且在標準化流程方面予以規范。

4.3 全面強化應急處置能力

4.3.1提高應急決策指揮能力

高度重視應急救援指揮平臺的完善，實現統一的領導，確保所有優勢資源能夠進行統一調配。進一步優化現場應急指揮系統，加強應急指揮能力培訓，提升應急處置的標準化和專業化水平。

4.3.2強化應急協調聯動能力

對于重點領域而言，需要高度重視應急協調以及救援能力的強化，對現有的指揮體系進行優化并重視軍地協同應急機制的完善。一旦出現突發狀況，需要立即進入狀態，展開布防。不僅如此，也要重視會商聯絡工作制度的建設，將社會上的所有力量進行整合。強化水上搜救體系的建設工作。探索組建市級海事專業水上搜救機構，明確機構職能，協調指導縣(市、區)水上搜救工作，培育、組織和整合水上搜救社會力量，建立水陸空應急管理長效機制。

高度重視政府職能部門整體協調和聯動能力的強化，確保政府針對重大案件的指揮處置等相關環節高效有力。將指揮信息與輿情信息等資源進行整合，結合大數據技術在信息層面提供支撐，建立區域間和部門間合作機制。

4.3.3強化信息發布與輿論引導能力

健全突發事件信息發布制度。對于信息發布機制的設立，首先結合國家現行法律法規及時地向人民群眾進行報道，所有過程需要保證公開透明。將新聞發言人制度貫徹落實，確保評價考核體系建設工作的逐步推進，能夠對公眾的各種咨詢進行及時回應。

健全信息支持體系，建立涉外信息共享平臺。對各種重要的涉外信息進行整合，將各種突發事件信息進行匯總和發布，明確各部門對突發事件信息報告的職責，保障各個部門之間在國家中心城市建設過程中能夠實現互通有無，確保信息共享不再是一句空話。

4.3.4重點行業領域應急救援能力建設

以大型企業以及工業園區的消防力量作為基礎，保障區域危險化學品應急隊伍建設工作的持續推進。持續對高校和研究機構的生物安全實驗室加大建設的力度，全面提升實驗室快速篩查能力[11]。建設各級緊急醫療救援隊伍，完善當地醫療專家數據庫。在城市建設過程中，也要高度重視帳篷化現場衛生應急處置中心建設工作的推進，保障遠程航空投送能力的進一步提升，在極端條件下也要有較強的自我保障能力。

4.4 建立健全恢復重建能力

4.4.1提升災害現場恢復能力

抗災救災反應機制全面建立，確保其能夠在災害發生后的24小時內做好及時救助[8]。對于生命線工程中緊急搶救等相關環節要極為關注。加強災害現場疫病防治和環境污染消除能力建設，配備必要的防護裝備與處理設備，防止次生、衍生災害的發生。

4.4.2加強恢復重建機制建設

高度重視災情損失評估機制的完善，結合各地實際情況來制定具體的發展規劃，對于報災核災流程及其方式進行優化，確保災后的恢復及重建工作有條不紊。

4.4.3重視突發事件心理干預機制的完善

健全突發事件心理干預機制。在當前社會發展階段，也要結合社會公眾的心理狀況，設立與之對應的預警機制，對媒體進行正向的引導，在對具體事件進行報道過程中，要體現出積極以及理性的態度，將正能量傳播在中原大地上，引導公眾對危機進行心理建設。

4.5 夯實宣教培訓科技支撐能力

4.5.1健全應急宣教體系

在全市范圍內創建防災減災科普示范學校。持續推動將應急管理、防災減災知識納入國民教育體系的工作，在中小學及高等院校的各個學習階段開設相關課程，印制各類應急宣傳資料，讓學生在課堂內能夠學習到各類應急知識，在遇到突發狀況時，能夠保護自身的生命安全。

積極建設防災減災宣傳教育基地，通過開展豐富多樣的宣傳教育活動讓人民群眾對于各項應急狀況的處理措施更加明確，同時對公眾培訓演練等諸多活動加大支持力度。對每月開展的各類公共安全宣傳活動進行廣泛推廣，以此實現良好的宣傳效應。

4.5.2健全應急管理培訓體系

依托高校、科研院所，對各級政府、各部門和有關企業應急管理工作負責人開展應急管理有關法律法規和突發事件處置、案例分析等方面的知識學習培訓。加大對各類專業應急救援隊伍工作的關注，對于其中的培訓和演練工作予以重視。結合現有的培訓設施，按照計劃開展地震救援以及公安消防等諸多突發事件的培訓與演練活動，將各專業應急救援隊伍人員培訓覆蓋率提高到90%以上，提升應急救援與服務工作的專業化水平。

4.5.3強化應急科技產業支撐能力

全面推進物聯網技術應用建設。結合公共安全監管的實際需求，建立全市應急系統物聯網應用體系，全面提升鄭州市應急指揮技術支撐系統的科技含量和智能化水平。發展應急科技，對高等院校和科研機構在突發事件應急處置的理論和技術方面的研究予以鼓勵和支持，在政策層面進行大力支撐，確保科研成果能夠被真正轉化應用。加快應急產業發展，針對國家近年推出的《應急產業重點產品和服務指導目錄》等諸多技術標準，鼓勵企業和科研院所等相關主體以此作為依據，對相應產品進行優化，保障重要的應急產品能夠向著規模化以及專業化的方向發展。結合各類政策對企業的應急產品研發工作進行正向引導，對于具備較高科技含量的企業大力扶持，為人民群眾推出具備更好效果的應急產品。

4.5.4培養應急文化軟實力

在全社會范圍內對應急文化進行大力宣傳。持續借助廣播、電視等媒介以及微信、微博等新媒體，最大限度地發揮新媒體的特有優勢，以中原地域文化和傳統精神入手對文藝活動加以策劃，舉辦各類內容豐富、形式多樣的文藝活動，從而推動應急文化的宣傳在全社會范圍內積極開展起來，形成屬于中原人的應急文化軟實力。