完善京津冀跨區際生態補償機制的對策研究

□王雅敏

（吉林大學馬克思主義學院，吉林 長春 130000）

在京津冀協同發展戰略背景下，河北省為京、津兩地發展作出了重大貢獻，河北省不僅生態環境遭到了一定程度的破壞，而且失去了一些經濟發展機遇。因此，亟須通過完善京津冀跨區際生態補償機制來改善京津冀的整體生態環境狀況，以推動京津冀一體化進程和可持續發展。

1 京津冀跨區際生態補償的基本原則和現狀

所謂生態補償，就是指享受生態資源效益的地方政府對提供生態資源效益的地方政府以及維護生態環境的社會組織和公民進行補償，以彌補其損失。生態補償機制是指為了維持、修復和重建生態環境的各種作用，協調生態環境保護和建設有關利益主體間關系的政策。而跨區際生態補償機制是指處于某一特定的生態系統之中，并且是在空間上相近的不同行政區域之間存在的一種生態依存關系，因而需要在區域間實施補償來協調區域間利益的生態補償機制。

1.1 京津冀跨區際生態補償的基本原則

1.1.1 “誰受益誰補償，誰保護誰受償”原則

在京津冀地區的長期發展過程中，北京市和天津市大量利用河北省的生態資源，尤其是張家口市和承德市的生態資源，卻沒有給予足夠的補償。河北省這些地區由于經濟和技術落后，無法獨立承擔生態環境恢復和重建的重任。因此，在京津冀跨區際生態補償機制的實施過程中，生態資源利益的提供者和受損者有權接受生態資源利益受益者的補償，而生態資源利益的受益者則必須給予相應的補償。

通過確立“誰受益誰補償”原則，可以在一定程度上避免京津地區免費使用河北省地區的生態資源而不進行補償的現象。另外，“誰保護誰受償”原則的確立可以有效激勵河北省加強地區生態環境保護的積極性，以加快促進河北省的全面發展。

1.1.2 京津冀協同治理以及可持續發展原則

促進京津冀區域協調發展既要求三地在經濟上協同進步，同時要求在生態文明方面共同發展。京津冀區域是我國三大城市群中發展差距最大、環境污染最嚴重的城市群，必須要盡快完善京津冀跨區際生態補償機制來緩解京津冀區域面臨的環境污染嚴重和生態系統退化的問題，有效協調區域間各利益主體之間的關系，不斷縮小京津冀三地間的發展差距，促進區域協調發展。因此，京津冀三地政府要共同參與、協調治理，明確各利益主體的責任和義務，推動京津冀三地的可持續發展，早日實現京津冀一體化發展。

1.2 京津冀跨區際生態補償機制的現狀

京津冀同屬京畿要地，戰略地位十分重要。但隨著經濟社會的發展，京津冀地區的生態環境在不斷惡化。為改善生態環境和積極推進京津冀區域協同發展，京津冀地區開展了一系列生態環境保護和建設工作，其中包括生態補償。例如，北京向密云水庫上游的張家口市、承德市劃撥專項資金，大力支持兩市進行“稻改旱”工程；2010 年，天津市對河北省進行生態補償，并為引灤水源保護工程安排項目資金；2013 年，天津市啟動海洋生態補償試點；2016 年，天津市政府和河北省政府批準了《引灤入津上下游橫向生態補償實施方案》等。京津冀地區采取的這一系列生態補償項目，使生態環境狀況有所改善，但是這種以資金補償為主的補償方式并不能持久改善河北省的地區生態環境。

2 京津冀跨區際生態補償存在的問題及原因

2.1 生態補償法律法規不健全

目前，我國對生態補償制度的有關規定，在《草原法》《水土保持法》等法律法規中都有所體現，對京津冀跨區際生態補償的有關規定在京津冀地區政府的規范性文件和法律法規中也有所體現。但是從京津冀三地的生態補償立法來看，京津冀三地還未出臺《生態補償條例》，京津冀地區的生態補償多是以一種協同發展項目的方式來進行的，缺乏明確的法律依據。三地的生態補償是以政府間的行政協議或者政策文件為基礎，缺乏有效的法律約束力。因此，難以真正地貫徹落實京津冀地區的生態補償政策，導致生態補償效果不理想。

2.2 生態補償主體不明確

目前，在京津冀跨區際生態補償的相關政策和文件中，對生態補償主體的規定不夠全面和明確，“誰補償”“誰受償”這一核心問題尚未得到解決。從“誰補償”這個方面來看，目前北京市、天津市、河北省的生態補償主體主要是政府，多元化的補償主體結構還沒有形成，對享受生態資源的其他利益相關方并沒有明確規定，從而導致一些生態資源的受益方免費使用生態產品或服務，而沒有進行任何補償，有失公平。同時，對補償主體責任規定也不明確，可能會出現補償主體間相互推脫補償責任的現象，造成生態補償實施效果差等問題。從“誰受償”這個方面來看，目前京津冀跨區際生態補償機制的受償主體仍然是以河北省政府為主，并沒有對其他生態環境的保護者以及生態破壞的受害者和生態治理中的利益受損者等相關利益主體進行明確補償的規定。

2.3 生態補償方式單一

目前在京津冀跨區際生態補償的實踐中，補償方式基本以政府間的資金補償、項目補償為主，還沒有形成多元化的補償方式。長久以來，河北省為促進北京市和天津市的發展“犧牲”了自身發展的機會，出現產業結構不合理等問題。但是這些問題是很難依靠資金補償的方式來解決的，并且資金的使用缺乏有力監督，容易造成資金浪費和用途不明確，更重要的是不利于河北省地區經濟狀況的根本改善和可持續發展。資金補償作為一種“輸血式”的補償，并不是一種長久之計，也不能成為唯一的補償方式。因此，加快推進生態補償方式的多元化，將會是未來完善京津冀跨區際生態補償機制的重中之重。

2.4 生態補償標準有關問題不明確

生態補償標準是關系生態補償效果的關鍵內容，也是京津冀跨區際生態補償實施的難點。由于目前國內外還沒有形成一個各方普遍認可的生態補償標準確定方法，所以京津冀跨區際生態補償標準的制定缺乏可靠依據。盡管在生態補償的實踐中有具體補償的數額標準，但是卻存在過于籠統和模糊的問題。

此外，生態補償的目的是為了對生態環境保護和建設地區的利益損失進行補償，但京津冀跨區際生態補償標準在制定過程中并沒有科學和充分地考慮生態環境保護和建設地區的利益損失以及喪失的經濟發展機會成本，因而導致生態補償標準普遍偏低。京、津兩地對河北省的補償標準偏低、力度不夠，還存在補償標準缺乏動態調整和河北省不同地區間補償標準差距過大等問題，使得河北省地區的利益損失沒有得到有效彌補。

2.5 生態補償監督管理機制不健全

在生態補償實踐過程中，還存在監督管理機制不健全的問題，導致生態補償機制不能有效發揮其應有的作用。目前京、津兩市對河北省實施的生態補償基本上是依靠政府間的規范性政策文件來加以約束，并沒有明確的生態補償監督管理規定。京津冀地區政府沒有專門的生態補償管理部門，同時對生態補償監督力度也不夠，缺乏對生態補償資金使用情況的監督，并且缺乏對生態補償實施的監督。因此，在京津冀跨區際生態補償實踐過程中出現的資金挪用或者資金發放不及時現象不能得到有效規范和約束，導致生態補償效果不理想，進而影響河北省地區生態環境保護的積極性和有效性以及地區的長遠發展。

2.6 生態補償公眾參與度不足

京津冀跨區際生態補償缺乏公眾參與。首先，從目前的京津冀跨區際生態補償方式來看，依然是政府財政資金補償為主，缺乏對社會公眾資金的籌集和重視。其次，從生態補償主體來看，依然是政府補償為主，缺乏公眾的有力支持和參與。再次，公眾參與的一個重要途徑是決策參與，在制定生態補償相關政策過程中，缺乏公眾的有效參與。最后，對生態補償資金的使用情況和生態補償相關政策的實施情況等缺乏公眾的監督，不利于保障公民的監督權，也不利于生態補償機制的科學有效落實。

3 完善京津冀跨區際生態補償機制的對策建議

3.1 加快推進生態補償的立法進程

針對京津冀跨區際生態補償法律法規不健全的問題，京津冀三地政府應協同推進生態補償的立法進程，用法律保證京津冀跨區際生態補償方針、政策的有效貫徹和執行，這是完善京津冀跨區際生態補償機制的根本保證。要建立健全推動京津冀地區生態環境保護和建設的法律法規，京津冀三地在立法過程中必須打破行政界線、相互配合、協同立法，并且以法律的形式明確相關利益主體的責任和義務。

同時，通過法律形式進一步明確生態補償的原則、補償主體、補償標準等，指導京津冀跨區際生態補償實踐，使京津冀跨區際生態補償的各個階段、各個環節都有法可依。

3.2 厘清京津冀跨區際生態補償的主體

完善京津冀跨區際生態補償機制的首要任務就是要準確厘定生態補償主體，即“誰補償”和“誰受償”，這也是保證京津冀跨區際生態補償機制能順利實施的基本前提。在實踐中，補償主體可以分為支付主體和接受主體。支付主體一般是指生態資源受益地區的政府，即京津兩地政府。

按照“誰受益，誰補償”的原則，生態資源和產品的其他受益者，例如京津兩地的企業、居民等也應積極參與到生態補償實踐中來。接受主體一般是指生態資源受損地區的政府，即河北省政府。此外，接受主體還應包括進行生態投資的河北省的企業和植樹造林的河北居民等，喪失經濟發展機會的河北企業也有權接受補償。

總之，必須準確厘定生態補償主體，同時明確各主體的責任，充分調動各主體的積極性，推動京津冀跨區際生態補償機制的完善和有效落實。

3.3 加快推進生態補償方式多元化

完善京津冀跨區際生態補償機制的關鍵性問題就是要合理確定生態補償方式，即“怎么補償”的問題。目前京津冀跨區際生態補償以政府資金補償為主，補償方式單一。因此，京津冀要創新生態補償方式，推進生態補償方式多元化，實現“輸血”補償與“造血”補償的有機統一。

除了資金補償之外，京津兩地還可以通過技術補償、政策補償、產業轉移等方式來支持河北省發展。在技術補償方面，京津兩地可以向河北提供技術援助、技術指導以及高新技術人才等方式來幫助河北省產業結構優化升級和可持續發展。政策補償方面，通過政策傾斜，為有利于生態建設和環境保護的經濟技術項目提供稅收減免、項目支持等政策優惠。在產業轉移方面，京津兩地可以支持河北省文化旅游、科技創新等產業的發展。

此外，生態補償方式的選擇要與生態補償項目和地區相匹配，應堅持具體問題具體分析。

3.4 科學確定生態補償標準

完善京津冀跨區際生態補償機制的另一至關重要的問題就是要科學確定生態補償標準，即“補償量”的問題。生態補償標準不僅關系到生態補償能否順利推進，而且對生態補償效果有重要影響。

因此，京津冀跨區際生態補償標準的制定應該綜合考慮京津冀三地之間經濟發展的差距、支付主體的支付能力和接受主體的滿意程度等。生態補償標準的制定還應該包括生態資源受損地區因生態環境治理而喪失的經濟發展成本，并努力做到動態調整與差別對待。

3.5 完善生態補償監督管理機制

京津冀三地應協商建立生態補償監督委員會，監督委員會應由三地工作人員共同組成，主要監督生態補償支付主體是否承擔補償責任，同時還要追究生態補償實施過程中失職工作人員和有關主體的責任；監督生態補償資金使用情況，使生態補償資金用到實處，以保證京津冀跨區際生態補償機制的有效實施。

此外，京津冀三地可以協商成立一個統一的生態補償管理部門作為生態補償的管理機構，主要負責協調生態補償的有關事務，比如研究生態補償政策問題、明確生態補償資金用途、合理確定生態補償標準以及管理生態補償項目實施等。同時，生態補償監督委員會要加強對生態補償管理機構的監督，保證京津冀生態補償管理機構作用的有效發揮。

3.6 注重公眾參與，獲得公眾的理解和支持

生態環境的保護和建設關系人民群眾的切身利益，需要人民群眾的大力支持。因此，在生態補償實踐中，要充分調動人民群眾保護生態環境和進行生態補償的積極性，鼓勵社會組織和公眾參與到生態補償實踐中來。

首先，必須充分重視社會資金的籌集，吸引社會資金向生態補償領域流動，緩解政府在生態補償中面臨的財政壓力。其次，要切實增強公眾對生態資源受損地區的生態補償意識，使公眾更加自覺地參與和行動。再次，京津冀生態補償的有關部門要公開生態補償信息，讓公眾了解京津冀跨區際生態補償的重要性，熟悉京津冀跨區際生態補償機制的有關內容，使生態補償得到公眾的理解、支持和有效監督，以吸引公眾積極參與到生態補償實踐中來。

4 結束語

隨著京津冀地區經濟的加速發展，經濟發展與生態環境保護和建設之間的矛盾沖突越來越嚴重，完善京津冀跨區際生態補償機制也越來越成為推動京津冀協調發展的迫切需要。因此，在京津冀協同發展過程中，需要通過健全京津冀跨區際生態補償法律法規、確定科學的補償標準等途徑，實現京津冀地區生態環境保護和經濟可持續發展的有機統一。