新野縣農業生產托管發展現狀與對策研究

□鄒儀凰，譚 丹

（中南林業科技大學經濟學院，湖南 長沙 410004）

農業生產托管是一種“保姆式”的經營管理模式，可以有效解決土地撂荒、粗放經營等問題。2022 年中央一號文件明確指出，要圍繞重點、薄弱環節、小農戶，大力發展單環節、多環節、全過程的農業生產托管服務。

1 新野縣農業社會化服務基本情況

新野縣地處河南省西南部，轄266 個行政村，農戶數15.8 萬戶，耕地面積7.13 萬hm，是全國無公害蔬菜生產基地示范縣和全國糧食生產先進縣，在農業種植業中，以小麥、棉花為兩大支柱產業，芝麻、花生、玉米、薯類、瓜類、煙、麻等占有一定比重，年產小麥17 萬t、玉米6.8 萬t、花生及其他油料18.5 萬t。該縣擁有規模較大的蔬菜基地2.33 萬hm，無公害蔬菜0.04 萬hm，6 個品種獲得了國家無公害農產品的認證。該縣開展農業社會化服務的農民專業合作社有736 個，農村集體經濟組織有179 個，企業有116 個，各類農業服務專業戶有412 個，農業生產托管面積0.99 萬hm，占該縣耕地面積的13.8%。

2 新野縣農業生產托管服務發展現狀

采取隨機抽樣的方法，以問卷調查和訪談相結合的方式進行，針對新野縣農村的實際情況展開調研，范圍較廣，調查結果可以為新野縣農業生產托管發展提供有益的借鑒。

為確保抽樣數據來源的代表性，選取沙堰鎮、五星鎮、新甸鋪鎮、上港鄉和城郊鄉等5 個鄉鎮，共發放問卷250 份，有效回收243 份，問卷有效率為97%。調查問卷圍繞以下4 個方面進行設計，分別是農戶主體特征、農戶家庭特征、農戶外部環境特征及農戶參與農業生產托管意愿情況。

2.1 農戶主體特征

農戶是參與農業生產托管服務的主要決策者，其年齡、身體狀況、受教育程度、農戶類型以及家庭耕地面積，對農戶是否參與農業生產托管縣有一定的影響作用。

通常情況下，年齡較小、受教育程度較高的農民更有可能通過各種渠道了解農業農村新政策，更容易接受農業生產托管服務。相反，年長者的戀土情結相對于年輕人來說更重，并且對于新政策缺乏足夠的參與熱情和能力，在處理此類問題時常常充當“旁觀者”，不太愿意接受農業生產托管服務。

在243 份問卷中，45 歲以上的農戶占63.4%，初中及以上學歷的農戶占35.8%，表明多數被調查者年紀較大、文化程度較低。另外，農戶健康水平越低，越需要耕收、田間管理托管服務，參加農業生產托管的意愿就越強，受訪者中有29.3%的農戶身體健康狀況較差。

2.2 農戶家庭特征

非農收入方面，年非農收入在1 萬元以下、1 萬～2 萬元、2 萬～3 萬元、3 萬～4 萬元和4 萬元以上的農戶分別是24 戶、38 戶、31 戶、74 戶和76 戶，分別占樣本總量的9.8%、15.6%、12.7%、30.4%和31.5%，說明新野縣農戶通過外出打工可以獲得更高的非農業收入。

家庭勞動結構方面，非農業人口為1人、2 人、3人和4 人或4 人以上的農戶數分別為18 戶、64 戶、93 戶、36 戶和32 戶，分別占樣本總量的7.4%、26.3%、38.3%、14.8%和13.2%，說明在農村中兼業農民比例較高。

2.3 農戶外部環境特征

從土地角度分析，新野縣農戶家庭平均用地面積為0.5 hm，超過0.667 hm家庭用地面積的僅占29%。由于農戶的耕地少，多數農戶耕地不到0.33 hm，這對發展機械化、規模化的農業生產具有不利影響。耕地面積較小的農戶，自家勞動力可以滿足農業生產的需要，對農業生產托管服務需求較小。新野縣絕大多數農戶家庭的承包地面積為0.06～0.66 hm，基本符合“人均一畝三分地，戶均不足十畝地”的小農經濟格局。

從農業生產托管政策認知角度分析，38%的受訪者對農業生產托管一無所知；44%的受訪者只了解一點；18%的受訪者了解較多。可見，新野縣農戶對農業生產托管政策了解不多，政府宣傳普及程度較低。

為了問卷調查順利進行，首先向被調查者介紹了有關農業生產托管的含義及有關政策，并根據被調查者對其所掌握的知識調查農業生產托管認知評價，其中通過親朋好友的介紹是最主要的信息獲取渠道。其次宣傳推廣農民專業合作社。在調查中，28.8%的受訪者表示，當地政府未向公眾宣傳農業生產托管政策；65%的受訪者表示，偶爾進行宣傳。2018 年以來，南陽市開展并實施農業生產社會化服務項目，但新野縣尚未全面落實農業生產托管政策，大部分被調查者希望當地政府多舉辦農業生產托管宣傳活動。

2.4 農戶參與農業生產托管意愿情況

在本次調查中，有效樣本總數為243 戶，其中愿意參加農業生產托管的農戶數為96 戶，占樣本總數的39.5%；不愿意參加的農戶數為147 戶，占樣本總數的60.5%。超過1/2 的受訪者不愿意參加農業生產托管。由此可見，農業生產托管服務在調查區未被農戶普遍接受。

愿意參與農業生產托管的96 戶農戶中，有62 戶農戶家中只有婦女和老人種地，一些種植環節需要人手和機械的幫助，參與生產托管可以彌補農業勞動力不足或家庭主要勞動力外出工作造成的勞動力短缺，這一部分農戶占愿意參加農業生產托管數的64.5%。有28.1%的農戶認為參與農業生產托管服務后，自己可以全心全意外出打工，省時省力，解決“誰來種地”“如何種地”的問題。25.2%的農戶愿意參與農業生產托管是因為與托管組織簽訂合同，文本明確規定雙方責任利益，可以降低風險。

在不愿意參與農業生產托管的147 戶農戶中，有49 戶農戶（占不愿意參加農業生產托管總數的33.3%）從未聽說過當地有農業生產托管服務，對此項服務并不了解；有43 戶農戶（占不愿意參加農業生產托管總數的29%）擔心托管土地會帶來風險，這部分農戶多數年齡較大，思想較為保守，對新事物的接受能力較差。22.4%的農戶認為自己完全有能力種地，家中有小型機械，基本不需要此項服務，這部分農戶以中青年為主，身體健康，種植經驗豐富。15.35%的農戶對此項服務不滿意，認為有的服務組織收費過高，農業生產托管費用每年15 000 元/hm，費用高于當地市場價格，收費標準制定不合理。

3 新野縣農業生產托管服務發展中存在的問題

3.1 農戶參與農業生產托管缺乏積極性

首先，農戶認知不足。農村中大多農民文化水平不高，對國家政策不知情，農業生產托管作為新興事物，部分受訪者表示對這個概念很陌生，從未聽說過，也有農戶即使聽說過農業生產托管，也認為農業生產托管和土地流轉是同一事物，兩者在本質上并無區別，存在概念上的混淆，并且不了解農業生產托管組織提供的具體服務內容，阻礙了農業生產托管的發展進程。

其次，農戶存在顧慮。在發展農業生產托管服務方面農戶有以下3 個顧慮：一是擔心參與農業生產托管會喪失土地經營權，失去土地經營權就失去了生活的“保障線”；二是擔心參與農業生產托管后，土地一旦被托管就無法獲得全額補償；三是擔心政策變化，會與農業生產托管服務組織發生爭執，出現“扯皮拉筋”現象。

再次，政策宣傳缺乏多樣性。新野縣政府宣傳手段相對單一，缺乏全面、立體的宣傳，沒有對農業經營管理的具體內容進行細致解釋，農戶缺乏對相關政策的認識，也就不愿參與農業生產托管服務。

3.2 農業生產托管服務主體運作不規范

首先，缺乏政府部門的監管和法律層面的保護。農村農業生產托管還處在自發的狀態，政府部門對其經營過程和經營管理方式缺乏統一的規范，監管不明確。另外，由于沒有專門的法律規定農業生產托管范圍，導致很多合作社在托管土地時沒有明確使用權，從而造成了很多糾紛。

其次，執行風險較高。農業生產托管服務組織與農戶之間的信任關系一般都是口頭上的，即使雙方簽訂契約，其約定的權利和義務比較含糊、粗糙，合同中的權、責、利關系約定不明確，與農民簽訂的服務協議、服務標準不規范，缺乏部門指導，易引發爭議，而且很少經過村組集體并報鄉鎮農經站登記或者簽訂正式合同，這不利于農戶參與農業生產托管服務。

再次，存在非自愿性行為。農民專業合作社、供銷社在開展農業生產托管服務的過程中，存在借助“行政手段”要求農戶參與農業生產托管的行為，屬于強制性參加農業生產托管，這就導致農戶誤以為村委會和托管服務組織之間存在利益關系，不愿意參與農業生產托管，存在這些情況在很大程度上導致了基層組織在群眾中威信不高，影響了群眾的信任和支持。

3.3 農業生產托管價格和模式與需求不匹配

首先，農業生產托管服務價格與農戶需求不匹配。新野縣農業生產托管服務價格每公頃是4 500～22 500 元/年。地理位置較好的村落，每公頃托管價格在12 000～22 500 元/年；地理位置較差的村落，每公頃托管價格在4 500～7 500 元/年。農業生產托管服務價格的高低，除了地理位置的差異，還與土地用途、土地質量、托管類型等有關。對于農戶來說，農業生產托管服務的收費標準是否合理至關重要。例如，在交通便利、土壤肥沃、年回報率高的村莊，農業生產托管的服務價格更高，反之也是如此。但訪談表明，當地農戶不接受這一定價標準，認為他們的土地和其他村莊農戶的土地沒有太大差異，服務價格不應該波動太大，因此選擇不參與農業生產托管。

其次，農業生產托管服務模式與市場需求不相適應。目前新野縣農業生產托管的主要模式為“全托管”，由農業生產托管組織為農戶提供耕、種、防、收全過程管理，但其管理方式單一、不靈活，缺少多元化、個性化的管理服務。

4 優化新野縣農業生產托管服務的對策建議

4.1 加大宣傳力度，提高農戶參與積極性

首先，提高農戶認知水平。通過專業培訓等形式向農戶普及農業生產托管政策，讓農戶理解土地流轉與農業生產托管不是現代農業發展的對立方向，土地流轉強調的是土地規模化經營，農業生產托管強調的是服務規模化經營，提高農民對農業生產托管內容、方式和服務主體的了解，引導農戶根據自身需要合理選擇服務模式自愿參與農業生產托管，使農民真正成為農業生產的主人翁，從而增強了農業生產托管自主發展的內驅力。

其次，解決農戶顧慮。一是保證農戶不會失去土地經營權；二是將所有的補助都給予農戶，使他們能夠獲得最大的利益；三是利用基層組織的力量，避免發生沖突，有關部門和鄉鎮要進一步指導并提供全方位的服務，解決可能出現的糾紛，同時監督被托管的土地，通過組織協調提高農民在政策中的影響力，解決農戶后顧之憂。

再次，基層部門要加大宣傳力度。農業生產托管是“根在基層”的一種農業經營實踐，通過獎懲手段，激發村干部的積極性，建立和完善“農戶—村級組織—托管組織”利益協調機制。通過政府的扶持和引導發揮基層農技推廣組織的作用，以河南省地方典型事例為主要內容，由鄉鎮組織服務隊進行實地解答，使農戶更好地了解農業生產托管運作模式，增強農戶參與經營的主動性。

4.2 加大監管力度，規范服務主體運作

首先，形成監管體系，完善法律法規制度。建立農業生產托管組織協會，與政府監管部門和其他機構建立系統的監管體系，形成地區聯合模式，以此來規范農業生產托管服務運作。各級政府對農民專業合作社、供銷社進行監督管理，在相關法律法規中增加農業生產托管的規定。

其次，降低執行風險，簽署正規合同。通過雙方主體之間的契約合作，可以最大程度地避免在農業經營過程中發生的托管風險，從而達到與農戶共同承擔風險的目的。在合同內容、服務價格、保障范圍等方面，農業生產托管服務主體應遵循規范的規定，按要求制訂合同，避免信息不對稱和其他投機活動，雙方能夠更好地履行合同，又能降低違約的發生概率，維持交易正常運行。另外，農戶參與農業生產托管后要及時上報村集體并在鄉鎮農經站進行備案。

再次，避免行政干預引發農民的抵觸情緒。農民專業合作社、供銷社在開展農業生產托管服務的過程中，要尊重農民的意愿，保護農民的權益，不能凌駕于民意之上，不能侵犯農民的合法權益，要正確引導農戶參加農業生產托管活動。

4.3 明確定價標準，創新農業生產托管服務模式

首先，明確農業生產托管服務的定價標準。由于地形和土壤的差異以及耕地細碎化程度，農業生產托管服務價格存在巨大差異。因此，要結合當地的實際情況制訂收費標準，積極與農戶進行溝通交流，并說明服務收費的劃分。

其次，農業生產托管服務組織創新服務模式。農業生產托管服務組織要深入農村，調查研究農戶的實際需求，確定適合農戶“口味”的特色農業生產托管服務模式，“全托管”與“半托管”模式相結合，探索出一種新型的服務模式，滿足農戶不同的托管需要。