農村社區社會組織參與鄉村治理研究

何春冏

（西華師范大學，四川 南充 637000）

1 相關概念

1.1 農村社區

2015 年5 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》簡單界定了農村社區，指出“農村社區是農村社會服務管理的基本單元”。筆者認為，農村社區是由居住在農村的一定數量人口組成的相對完整的區域社會共同體。其主要構成要素通常包括以下幾點：具有遼闊的地域且村民居住較分散；村或鎮是村民生產和作息的主要活動中心；農業為主要產業（包括種植業、養殖業等）；村民有大體相同的生產方式、價值觀和生活習俗。

1.2 農村社區社會組織

我國的社會組織是指自改革開放以來，介于政府與市場之間，由民眾自愿組成的，具有一定非政府性、公益性、志愿服務性的各種組織類型。在該定義基礎上，結合2017 年12 月民政部發布的《關于大力培育發展社區社會組織的意見》中對社區社會組織的描述，筆者認為，農村社區社會組織是指由村民自主發起并成立，在本村范圍內開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織。根據目的和功能的不同，可以大致將我國農村社區社會組織分為以下幾類：文化娛樂類、公益慈善類、生活服務類及經濟合 作類。

1.3 鄉村治理

鄉村治理指各治理主體通過互相交流、支持、合作等方式，在農村社區內為村民提供公共服務和公共產品、參與農村公共事務管理、維護農村社區穩定秩序的過程。結合2017 年6 月中共中央和國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，將我國參與鄉村治理的主體大致劃分為以下4 類：領導核心地位的基層黨組織、主導地位的鄉鎮政府、基礎作用的村民委員會及發揮協同作用的農村社區社會組織。

2 農村社區社會組織參與鄉村治理的必要性

2.1 激發村民參與治理的積極性，完善基層群眾自治

農村社區社會組織的存在相當于在村民和鄉鎮政府、村委會之間架起了一座溝通橋梁。一方面，農村社區社會組織由本村村民自發組建成立，可以說是村民意識的集合體，因此，在吸引村民參與及聚集整合民意等方面具有天然的優勢。村民通過組織化的形式可以更好地表達自己的訴求與意見，并積極參與鄉村治理工作。另一方面，鄉鎮政府、村委會等可以通過農村社區社會組織將各種方針政策、社區活動等更清晰、完整地傳達給村民。同時，村民在組織內部通過相互交流討論，有利于理解傳達信息，從而推動下一步治理工作的開展。通過農村社區社會組織，村民和村民之間、村民和其他治理主體之間可以形成一種良好的互動氛圍，加深彼此之間的聯系。這在一定程度上緩解了農村因地域廣闊帶來的影響，有利于吸引和調動更多村民參與鄉村治理工作，從而完善基層群眾自治。

2.2 提供多元精準的社區公共產品和服務，滿足村民日益增長的美好生活需要

目前，我國公共產品和服務往往由政府單獨提供。但是基層政府受財政有限和信息成本等約束，只能提供基本的公共產品和服務，導致農村社區的公共產品和服務單一、低效，無法有針對性地滿足村民不同的服務需求。而農村社區社會組織恰好可以彌補這一缺陷。一方面，農村社區社會組織誕生并成長于農村，可以更精準地捕捉村民的需求，從而提高農村社區公共產品和服務的質量，滿足村民多元化和個性化需要。例如，生活服務類組織，相較于鄉鎮政府而言，更了解本村幼兒、空巢老人、殘疾人等困難或弱勢群體的具體情況，可直接、準確地為其提供生活照料、醫療救助和精神慰藉等服務。另一方面，農村社區社會組織通過承接政府購買服務，不僅能提升自身可信度和產品服務的規范化水平，而且能在一定程度上分擔政府的職能壓力，促進政府職能轉變。

2.3 化解農村社區矛盾，維護農村社區和諧穩定

費孝通在《鄉土中國》一書中提出中國的鄉村“是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”，鄉親的交往全憑相熟度、關系度。但是，隨著改革的推進，農村社區不斷轉型，農村“熟人社會”趨于崩潰瓦解，由此引發了村民與村民之間、村民與政府等治理主體之間的各種矛盾。而農村社區社會組織能發揮自身形式多樣的優勢，重構農村社區集體精神，協調農村社區的矛盾，進一步構建和諧穩定的社區氛圍。例如，法律咨詢服務組織可利用專業的法律知識來協調各方的矛盾糾紛，建立平等的協商機制，有效避免官方在處理矛盾時因太過剛性產生的不足。另外，農村社區社會組織通過幫扶村內困難或弱勢群體，有利于緩解其生活壓力和精神壓力，增強其對農村的認同感和歸屬感，從而推動和諧農村的建設。

2.4 創新鄉村治理體系，推動鄉村治理體系現代化

與城市社區治理相比，我國農村社區治理長期以來都是國家治理體系中的短板。基層黨組織、鄉鎮政府、村委會等作為現階段我國鄉村治理的主體，都不可避免地存在些許不足。首先，基層黨組織的角色和功能淡化，部分黨員服務意識淡薄；其次，部分鄉鎮政府壟斷治理工作，缺乏有效競爭；最后，部分村委會的主動意識缺失，對上級政府指令往往按部就班。而農村社區社會組織的參與可以為鄉村治理注入新的活力，打破以往農村社區內治理工作“三足鼎立”的局面。在公共服務與公共產品提供方面，農村社區社會組織與其他治理主體形成良性競爭，一定程度上可以破解政府壟斷導致的腐敗和尋租等現象，營造公開公正的治理氛圍。此外，農村社區社會組織還可以作為監督和評估治理工作的第三方，在治理過程中對其他治理主體進行監督，保障其工作行為的規范性。

3 農村社區社會組織參與鄉村治理的困境

目前，雖然我國政府已經認識到社區社會組織參與鄉村治理的重要作用，也頒布了關于扶持和加強社區社會組織參與鄉村治理的各項政策意見，但在實踐中，農村社區社會組織參與鄉村治理時仍面臨諸多困境。

3.1 自身建設存在不足

首先，農村社區社會組織由村民自發組建而成，受村民管理經驗和管理理論不足的限制，導致組織缺乏成熟、規范的管理方法和管理模式，由此引發領導混亂、制度不全、管理松散、決策隨意等不良現象，最終造成組織名存實亡。

其次，由于村民的受教育程度和思想覺悟普遍不高，缺乏相關的治理知識，也沒有經過系統培訓，不具備參與農村社區治理的能力，嚴重影響組織自身能力的提升。同時，受農村“空心化”的影響，農村社區組織“老化”現象較嚴重，組織人員通常由村內老人或者婦女組成，缺乏社區精英和職業群體等具有專業素養的人群參與。

最后，很多農村社區社會組織存在架構簡單、功能單一和規模較小等問題。同時，部分組織無法正常登記注冊，缺乏合法的身份，難以受到法律保護，導致其發展潛力受到阻礙，參與鄉村治理工作時就不可避免地會表現出表面性、隨意性和邊緣性。

3.2 組織資金得不到充分保障

現階段，我國農村社區社會組織的資金來源主要包括政府財政資助（政府直接撥款或購買服務）、村民繳納的會費和社會捐贈。但是，目前農村社區社會組織的組織資金仍得不到充分保障。首先，政府財政資助雖然占據絕大部分，但政府財政資助的主要對象是發展較好、規模較大及登記注冊的組織，而對于規模較小或者尚未登記注冊的組織，則無法享受到政府的財政支持。其次，受村民經濟收入普遍不高的限制，村民自發繳納的會費對組織來說往往是杯水車薪，無法滿足組織長期生存發展的需要，也無力支持組織開展規模化的社區治理行動。再次，現階段我國慈善捐助的資金往往流向社會上比較出名的社團、公益組織或者慈善基金會等，對農村社區社會組織這一新興組織的捐助尚未形成社會趨勢，農村社區社會組織收到的社會捐贈資金少之又少。最后，由于農村社區社會組織本身的公益性和非營利性特點，自身缺乏創收能力，致使成員的參與熱情受到消減，無法有效參與鄉村治理。

3.3 村民對農村社區社會組織的認同度不高

首先，村民對農村社區社會組織的認識不足。受傳統思想的制約，村民對鄉村治理主體的認識還局限于鄉鎮政府和村委會，在遇到問題或困難時第一時間想到的往往是權威的官方主體。對于新興的農村社區社會組織，特別是尚未登記注冊的，村民會錯誤地認為其是一個不正規、不合法的小團體，沒有將其當作鄉村治理主體來看待。

其次，村民參與農村社區社會組織的熱情不足。當前，大部分村民認為加入農村社區社會組織是社區精英和農村干部的事情，而且加入農村社區社會組織并不能為自己帶來經濟收入，相反，還可能需要繳納會費，由此產生抵觸情緒，不愿加入農村社區社會組織。

3.4 “越位”與“缺位”現象普遍存在

一方面是鄉鎮政府和村委會的“越位”。在實際的鄉村治理過程中，部分地區的鄉鎮政府和村委會利用行政權力，將農村社區社會組織變為自己管轄范圍內的治理工具，導致其具有濃重的“官辦”和“官運作”色彩。此外，由于鄉鎮政府和村委會對農村社區社會組織缺乏信任和重視程度，忽略其治理作用，對其授權和委托有限，甚至依靠行政權力強行控制農村社區社會組織，其開展什么樣的活動，提供什么樣的服務，都由鄉鎮政府和村委會決定，這在很大程度上限制了農村社區社會組織的成長空間。另一方面是農村社區社會組織在某些領域的“缺位”。鄉村治理涉及村內各項事宜。但是，農村社區社會組織在實際參與鄉村治理的過程中，其服務和幫助對象往往是村內的留守老人、留守兒童或殘疾人士等弱勢群體，而沒有滿足其他大多數村民的生活需要，最終導致農村社區內本應提供的公共產品或服務沒有提供到位，影響農村社區社會組織參與鄉村治理的深度和 廣度。

4 農村社區社會組織參與鄉村治理的路徑

4.1 鄉鎮政府層面

4.1.1 合理規范資金分配，加大財政支持力度。首先，對于規模較小及尚未登記注冊的農村社區社會組織，政府應一視同仁，將其視為鄉村治理的主體，重視其在鄉村治理中的作用。政府在購買服務時，應保證競標過程公平、公正、公開，使所有農村社區社會組織都能參與競標。同時，加大服務購買力度，在不影響市場秩序和政府權威的前提下，盡可能地將服務和產品交由農村社區社會組織提供，實現轉變政府職能和增加農村社區社會組織資金的雙贏局面。其次，政府應將資金向農村社區傾斜，確保農村社區社會組織的各項活動能順利開展，為農村社區社會組織參與鄉村治理做好充足的資金保障。需要注意的是，要結合農村和農村社區社會組織的實際情況撥付資金，避免出現權力尋租和腐敗等 現象。

4.1.2 明晰農村社區社會組織的定位，對其增權賦能。基層政府應轉變治理觀念，拋棄總攬總管的思維，將農村社區社會組織視為同等的治理主體，并將自身部分權力適當下放給農村社區社會組織。只要農村社區社會組織能完成的，政府堅決不能越位。政府更多時候應做一個宏觀調控者，在大方向上引導農村社區社會組織參與鄉村治理。此外，政府可通過購買服務、公益創投、委托項目等多種形式，將農村社區中的服務性與公益性工作轉移托付給農村社區社會組織，確保其可以定期參與社區治理，避免組織流于形式，淪為“僵尸組織”。

4.1.3 降低登記注冊門檻，積極培育農村社區社會組織。現行的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》對社會組織登記注冊的場地、人員、經費等要求較高，致使很多農村社區社會組織沒有登記注冊的資格，得不到合法的身份參與鄉村治理工作。為此，政府應根據情況適當降低登記注冊門檻，簡化工作程序，提高審批效率，使各農村社區社會組織都能盡快參與鄉村治理工作。同時，政府還要通過制訂專項計劃、建設支持平臺、加強政策扶持和補齊工作短板等方式來實施農村社區社會組織培育發展計劃，為其生存發展提供必要的支持和保護，同時增強其治理能力。

4.2 農村社區社會組織自身層面

4.2.1 加強自身建設，積極培養人才。首先，農村社區社會組織的管理者在建設組織時，應構建合理的組織架構，明確人員分工，制定科學的管理制度和明確的組織目標，使組織朝著正規化、合法化、制度化方向發展。其次，引導組織人員系統學習專業知識，提升其服務能力。具體來說，可通過舉辦經驗交流會、聘請專業機構培訓等多種方式，對組織人員進行系統培訓；也可鼓勵農村社區社會組織人員參加社會工作知識培訓和全國社會工作者職業資格考試，為組織培養骨干人才。最后，農村社區社會組織要積極制訂長期發展計劃，挖掘自身發展潛力，確保其能實現穩定可持續發展。

4.2.2 做好宣傳工作，贏得村民的認同與社會支持。一方面，通過演講、開展主題講座等形式，在村民內部宣傳農村社區社會組織的性質、宗旨、目標等，使廣大村民深入了解農村社區社會組織參與鄉村治理的意義，提高村民對其參與鄉村治理的認同度和接納度。同時，在參與農村社區治理過程中，公開農村社區社會組織的運作機制，鼓勵村民監督，贏得村民對組織的信任感和認同感，為組織參與農村社區治理營造良好的環境。另一方面，農村社區社會組織要在社會上樹立良好的形象，通過爭取社會企業贊助、與社會上其他組織合作等方式，提高自身影響力和公眾對自身的關注度，從而吸引更多來自社會方面的捐助。

4.3 村民層面

4.3.1 樹立主人翁意識，積極參與鄉村治理。村民作為農村社區最主要和最廣泛的群體，應具有主動參與社區治理的意識，明晰自己的權利與義務。同時，村民應轉變傳統觀念和思維方式，把農村社區社會組織視為鄉村治理主體之一，并積極主動參加農村社區社會組織，在各類型組織中發光發熱，實現自我價值。未加入農村社區社會組織的村民，應扮演好建議者、監督者和評估者的角色，在農村社區社會組織參與鄉村治理前積極提出自身的建議，在治理過程中對其治理行為進行監督，在治理結束后對其治理效果進行評估，以保證農村社區社會組織治理行為規范化和合法化，提高其參與治理的質量與效果。

4.3.2 加強學習，提升自我素質。村民文化素質不高一直是其參與鄉村治理的一個短板，而農村社區社會組織本身是由村民組建而來的。為了提升農村社區社會組織的能力，村民應努力學習相關理論知識，積極參加社區舉辦的各種培訓活動，增強自身專業素養，培養為民服務的奉獻精神，掌握專業化技能等，從而進一步提升農村社區社會組織治理農村的能力和水平。

5 結語

在鄉村振興戰略背景下，要求創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。農村社區社會組織作為參與鄉村治理工作的一個新興主體，對補齊鄉村治理短板，完善鄉村治理體系具有創新意義。但是，其在參與鄉村治理工作的細節方面仍存在一定不足，因此，應立足社會現實，結合我國農村社區改革現狀，思考和探索具有中國特色的農村社區社會組織參與鄉村治理的道路，為實現鄉村振興奠定堅實的基礎。