“特崗計劃”的政策變遷、實施成效與未來展望

鄭新蓉|北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授

孟雅琴|(zhì)清華大學(xué)教育研究院博士研究生

CFP供圖

教師是最重要的教育資源，是提升農(nóng)村教育質(zhì)量的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，受財稅制度改革、師范教育改革及大學(xué)生就業(yè)制度調(diào)整等因素的影響，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“教師荒”。教師數(shù)量短缺、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量相對薄弱等問題嚴(yán)重制約農(nóng)村教育的發(fā)展。為此，我國政府相繼出臺多項政策，解決鄉(xiāng)村教師短缺難題，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。其中，2006年教育部、財政部、原人事部、中央編辦聯(lián)合啟動實施的農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃（簡稱“特崗計劃”）是歷時最長、投入最多、補充力度最大、輻射最廣的農(nóng)村教師補充政策。

至2021年，全國累計招聘特崗教師超過100萬，覆蓋中西部地區(qū)22個省（市、自治區(qū)、兵團）的1000多個縣、3萬多所農(nóng)村中小學(xué)，特崗教師已經(jīng)成為我國鄉(xiāng)村教師的重要組成，“特崗計劃”對于加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)、促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展、辦好人民滿意的教育發(fā)揮了重要作用。

“特崗計劃”的政策變遷

“特崗計劃”實施以來保持著較好的政策瞄準(zhǔn)性，始終瞄準(zhǔn)中西部農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段，主要招聘新近畢業(yè)的大學(xué)生。調(diào)查顯示，94.5%的特崗教師在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下學(xué)校任教，30.4%在村小和教學(xué)點工作。17年來，在政策保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，“特崗計劃”實施范圍不斷擴展，在招聘規(guī)模、招聘條件、補助標(biāo)準(zhǔn)、崗位設(shè)置等方面依照社會發(fā)展水平進行了一定調(diào)整。

招聘規(guī)模近年回落。“特崗計劃”的招聘規(guī)模在2020年前不斷擴大，近兩年呈回落趨勢。從2006年招聘1.6萬人擴大到2020年的10.5萬人，“十四五”期間，“特崗計劃”的招聘規(guī)模開始回落，2021年招聘8.4萬人，2022年招聘6.7萬人。

招聘條件有所提高。2018年以來，招聘條件中明確要求具有教師資格證書，嚴(yán)格“持證上崗”（受新冠肺炎疫情影響尚未取得教師資格證的情況除外）；學(xué)歷要求也有所變化，2018年學(xué)歷要求為“本科或高等師范專科畢業(yè)”，2019年調(diào)整為“以普通高校本科畢業(yè)生為主，鼓勵本科師范專業(yè)畢業(yè)生應(yīng)聘，特殊情況可適當(dāng)招聘高等師范專科畢業(yè)生”。

補助標(biāo)準(zhǔn)不斷提升。“特崗計劃”教師的年人均工資性補助標(biāo)準(zhǔn)至今經(jīng)歷4次調(diào)整，補助標(biāo)準(zhǔn)從2006年的年平均工資1.5萬元，提高到2018年西部3.82萬元、中部3.52萬元。

崗位設(shè)置不斷調(diào)整。2006年崗位設(shè)置要求“側(cè)重初中，兼顧小學(xué)”，原則上安排在縣以下農(nóng)村初中，適當(dāng)兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。人口較少的邊境縣、少數(shù)民族自治縣等可安排在農(nóng)村生源占60%左右的縣城學(xué)校。2012年調(diào)整為“初中與小學(xué)教師隊伍補充協(xié)調(diào)發(fā)展”，2014年開始，明確提出“優(yōu)先滿足村小、教學(xué)點的教師補充需求”，2015年起，縣城學(xué)校不再列為中央“特崗計劃”設(shè)崗學(xué)校，但2021年起，適當(dāng)放寬縣城學(xué)校限制，強調(diào)“重點為鄉(xiāng)村學(xué)校補充特崗教師”。

緊缺薄弱學(xué)科外延不斷擴展。2014年開始，“特崗計劃”明確提出“加強體音美、外語、信息技術(shù)等緊缺薄弱學(xué)科教師的補充”，2021年在此基礎(chǔ)上增加思想政治這一學(xué)科的教師補充，2022年則進一步增加了科學(xué)、勞動、心理健康、特殊教育四門學(xué)科。

“特崗計劃”的實施成效

“特崗計劃”實施17年來，通過省級統(tǒng)籌、精心組織安排、開展專業(yè)培訓(xùn)、努力改善條件、健全考核管理等舉措，其運行效率明顯提升，基本實現(xiàn)了加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)、促進農(nóng)村學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，并在實際運行中產(chǎn)生了多重社會影響。

首先，“特崗計劃”極大緩解了鄉(xiāng)村教師短缺問題，優(yōu)化了鄉(xiāng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)，促進了學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建了有效的農(nóng)村教師補充機制。一方面，“特崗計劃”招聘規(guī)模大、完成率高、留任率高。以2018年為例，該年全國計劃招聘特崗教師9萬人，截至當(dāng)年9月底，實際招聘到崗8.52萬人，計劃完成率為94.7%。2015年，全國共招聘特崗教師6.73萬人，截至2018年9月，有6.08萬人經(jīng)考核合格自愿留任，留任率為90.2%。2016年和2017年全國分別招聘特崗教師6.81萬人和7.69萬人，2018年分別在崗6.43萬人和7.49萬人，在崗率分別為94.4%和97.4%。

另一方面，“特崗計劃”使得農(nóng)村教師隊伍的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)科結(jié)構(gòu)都得到一定程度的優(yōu)化。鄉(xiāng)村小學(xué)專任教師專科及以上學(xué)歷2006年僅為53.61%，2015年達到86.49%，2019 年高達94.79%，特崗教師是其重要力量；特崗教師平均年齡24歲左右，極大改善了農(nóng)村教師尤其是邊遠(yuǎn)村小和教學(xué)點教師老齡化的問題；此外，“特崗計劃”集中補充了大量英語、信息技術(shù)、音體美等短缺學(xué)科教師，音體美、信息技術(shù)等薄弱學(xué)科專任教師的比例從2006年的6.38%、2015年的11.54%，提高到2019年的16.72%，有效緩解了這些課程資源缺乏、無法開齊開足的難題。

其次，“特崗計劃”在促進學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展上的目標(biāo)也基本達成。特崗教師尤其是三年服務(wù)期內(nèi)的特崗教師能夠顯著提升學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣、學(xué)習(xí)自律性和自我概念，讓學(xué)生感知到良好的師生關(guān)系，最終促進學(xué)生的學(xué)業(yè)發(fā)展。“特崗計劃”還實現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村教師招聘機制之外的制度創(chuàng)新，推動了“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的農(nóng)村教師招聘機制的形成，提升了縣級部門在農(nóng)村教師招聘問題上的積極性，加強了縣級部門對農(nóng)村教師的規(guī)范化招聘和管理。

最后，“特崗計劃”雖然主要著眼于加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的目標(biāo)，但其具有更廣泛的影響。一方面，“特崗計劃”使得農(nóng)村教育面貌得以改善。特崗教師盤活了社會和技術(shù)資源，改善了學(xué)校的辦學(xué)條件，有力地推動了農(nóng)村學(xué)校的現(xiàn)代化。他們還積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，主動融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，激發(fā)了學(xué)校和社區(qū)的活力。另一方面，“特崗計劃”也促進更多方面社會目標(biāo)的實現(xiàn)，包括：優(yōu)先滿足連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣村小、教學(xué)點的教師補充需求，讓教育成為穩(wěn)固脫貧成果、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“金鑰匙”；積極配合國家促進大學(xué)生就業(yè)的相關(guān)政策，擴大了高校畢業(yè)生的就業(yè)機會；個別省份通過“特崗計劃”解決了部分代課教師的轉(zhuǎn)正問題；民族地區(qū)的“特崗計劃”則對促進民族融合、維護社會穩(wěn)定、普及通用語言教學(xué)發(fā)揮了重要作用。

“特崗計劃”的未來展望

在看到“特崗計劃”一系列運行成效的同時，我們也必須看到其在政策制定和實施過程中存在的不足，并予以改進。

第一，“特崗計劃”給一些貧困地區(qū)帶來財政壓力，部分地區(qū)待遇保障有待進一步落實。中央財政對“特崗計劃”實行基礎(chǔ)工資性補助，但同時要求特崗教師服務(wù)期間享受與當(dāng)?shù)毓k教師同等待遇，由于近年來公辦教師待遇提升相對較快，與中央的基礎(chǔ)工資性補助差距日趨增大，給各地帶來較大的財政壓力。此外，實施“特崗計劃”的省份大多相對欠發(fā)達、財力有限，近年來經(jīng)濟下行給各地帶來較大壓力，導(dǎo)致地方財政困難，落實教師待遇壓力巨大。雖然絕大部分省份按照國家規(guī)定落實特崗教師享受當(dāng)?shù)毓k教師同等待遇，但個別縣（市、區(qū)）存在工資延遲發(fā)放、部分省份未實現(xiàn)津補貼同等待遇、服務(wù)期滿未入編的情況。此外，一些省份養(yǎng)老保險、職業(yè)年金未全面落實。因此，建議“十四五”期間，中央相關(guān)政策對特崗教師的正式專業(yè)身份、養(yǎng)老保險、工齡計算、職稱評定做出明確規(guī)定，全面保障服務(wù)期特崗教師的基本權(quán)益。在項目實施過程中，教育部應(yīng)注重做好項目庫建設(shè)和項目儲備，加強事前、事中、事后的信息反饋與監(jiān)控機制，以確保資金使用效益。同時，切實加強特崗教師保障政策落實工作的監(jiān)督和檢查，確保特崗教師“下得去、留得住、教得好、有保障”。

第二，“特崗計劃”對教育人才的吸引力及政策激勵作用有限。音體美特崗教師招聘難、使用難，特崗教師中女性比例持續(xù)增大，特崗教師隊伍結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。2020年北京師范大學(xué)課題組對6000名特崗教師的隨機抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，全國范圍內(nèi)女性特崗教師比例由2006年的49.6%上升至2019年的79.7%，其中2006年至2017年不斷攀升，2017年之后趨于平緩；男性教師占比從2006年的50.4%降至2019年的20.3%。這在一定程度上反映出“特崗計劃”在支持女性就業(yè)、提供更多適合女性就業(yè)的教師崗位上的優(yōu)勢，但同時也反映出特崗教師崗位對男大學(xué)生可能存在吸引力不足的問題。男性教師的不足給一些條件艱苦、偏遠(yuǎn)的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點的師資調(diào)配帶來了一些現(xiàn)實性困難。因此，有必要優(yōu)化資源配置，在保持現(xiàn)有財政支持力度的前提下，適度控制特崗教師數(shù)量和實施規(guī)模，通過提高崗位待遇、完善各類社會保障措施等途徑解決招聘難題，增加對男性的吸引力，優(yōu)化特崗教師隊伍結(jié)構(gòu)。

第三，“特崗計劃”對地方日益增長的教育質(zhì)量提升訴求、特崗教師專業(yè)化發(fā)展與職業(yè)晉升訴求的關(guān)注稍顯不足。這一定程度上影響了教師招聘的質(zhì)量和三年服務(wù)期內(nèi)教師工作的熱情，帶來了教師教學(xué)理念先進但實踐能力較為薄弱等問題。對此，建議實行“普通特崗”和“優(yōu)才特崗”分類招聘，以提高農(nóng)村教育質(zhì)量。將“特崗計劃”教師補充的政策目標(biāo)分為兩個層級——第一個是首要的、基礎(chǔ)性目標(biāo)，確保中西部貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)校合格師資補充的基本需求；第二個是在教師數(shù)量基本滿足當(dāng)?shù)剞k學(xué)需求的基礎(chǔ)上，增設(shè)以提升艱苦農(nóng)村學(xué)校教師質(zhì)量為目標(biāo)的優(yōu)質(zhì)師資補充計劃，并在雙層目標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化達成指標(biāo)。

第四，“特崗計劃”具有顯著的本土化特征。“特崗計劃”實施之初，招聘呈現(xiàn)“在全國范圍、全省范圍、跨師范院校招聘教師，使得義務(wù)教育階段的教師隊伍具有跨地域、多元文化、多學(xué)科的特點”。來自全國各地的特崗教師帶著不同的省域文化集聚鄉(xiāng)村學(xué)校，極大地激發(fā)了鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化發(fā)展的活力。但隨著“特崗計劃”的持續(xù)推進，越來越多的事實證明，來自本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣、本市、本省的特崗教師更具穩(wěn)定性。為使特崗教師更加適應(yīng)鄉(xiāng)村教育的實際需求、提高特崗教師的留任率、打造一支“招得來、留得住、教得好”的鄉(xiāng)村教師隊伍，近幾年，多個省份的特崗教師招聘政策陸續(xù)呈現(xiàn)本土化特征，在招聘條件中對考生的生源所在地有所傾斜。全國特崗教師隊伍中，省內(nèi)就業(yè)人員累計占比92.5%，跨省就業(yè)人員累計占比7.5%。省縣部門對本地區(qū)教師的偏愛帶來特崗教師選拔范圍的窄化，損害招聘過程中的公平、公正性。建議在加大對特崗教師質(zhì)量監(jiān)控的前提下，強化市場機制的調(diào)節(jié)作用，運用多種形式的激勵手段，面向全國，打造一支研究農(nóng)村教育、改造農(nóng)村教育的特別教師隊伍。