共同富裕目標下相對貧困治理長效機制構建研究

周云波，王 輝

（1.南開大學政治經濟學研究中心，天津 300071；2.南開大學經濟學院，天津 300071）

2020年，我國的脫貧攻堅取得了全面勝利，困擾了中華民族幾千年的絕對貧困問題得到根除，在實現全體人民共同富裕的道路上邁出了堅實一步。但是，消除絕對貧困不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”時期要鞏固和拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興戰略，到2035年實現全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。因此，在“十四五”及以后的新時期中，我們必須將綜合治理相對貧困問題作為脫貧攻堅的主體性任務，探索建立解決相對貧困問題的長效機制。基于此，本文在全面闡述共同富裕與相對貧困治理之間內在邏輯關系的基礎上，提出我國未來對貧困認識和扶貧工作的三個轉變，以及未來相對貧困治理、助力共同富裕面臨的四大挑戰，并提出我國未來構建相對貧困治理長效機制的對策，為實現共同富裕筑牢基礎。

一、共同富裕與相對貧困治理之間的邏輯關系闡釋

黨的十八大以來，經過8年持續奮斗，到2020年底，現行標準下我國9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到了解決，如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務——消除絕對貧困。共同富裕既是中華民族歷代先賢志士的一致追求和人民群眾的共同理想，也是中國共產黨一貫秉承的努力方向和奮斗目標，更是中國特色社會主義的本質要求。[1]黨的十九大報告分階段設置了我國未來民生發展目標，即：到2035年，“城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實的步伐”；到2050年，“全體人民共同富裕基本實現”。黨的十九屆五中全會進一步強調要“扎實推動共同富裕”，首次提出促進“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的目標。[2]在全面建設社會主義現代化國家新征程中，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心，保障改善民生，維護社會公平正義，推動區域協調均衡發展，把促進全體人民共同富裕放在重要的位置上，賦予了共同富裕更加豐富的時代內涵。

基于相對貧困治理和共同富裕的內涵，相對貧困治理和共同富裕之間存在很強的內在邏輯關系。二者之間的關系可以從兩個方面進行闡釋：第一，相對貧困治理是推進共同富裕的內在要求。共同富裕是實現全體人民的普遍富裕，是實現全體人民在生活和精神水平上的富裕，是黨為人民謀幸福的奮斗目標。而現實生活中，我國在城鄉和地區之間的經濟發展中存在一定的不均衡不充分問題，居民收入差距相對較大。雖然我們已經消除了絕對貧困，徹底解決了人民的溫飽和生存問題，但是社會中仍存在較大的收入差距，這意味著相對貧困的存在，而且收入差距越大意味著相對貧困問題越嚴重。2020年以后，我國的扶貧工作由絕對貧困治理轉變為相對貧困治理，從解決人民基本生存問題轉變為滿足人民在社會、心理、自我尊重等多方面的發展性需求，促進人的全面發展。除此以外，實現共同富裕的目標以多個階段性目標逐步達成為基礎。現階段集中解決區域發展不平衡不充分問題，解決相對貧困問題，提升相對貧困人口收入，保障其權利，對實現共同富裕至關重要。因此，未來一段時期我們應解決好相對貧困的問題，在提升相對貧困人口的收入和生活水平的同時，縮小各群體間的收入差距，推動實現全體人民的富裕，而不只是少數人的富裕。

第二，實現共同富裕是相對貧困治理的目標追求。主要體現在以下三個方面：一是通過相對貧困治理保障人的全面發展。相對貧困治理不再僅僅是解決人民的溫飽問題，而更多的是要滿足人民在社會、心理、自我尊重等多方面的發展性需求，要保障人的全面發展。二是相對貧困治理體現了共享的理念。國家在追求經濟的高質量發展的同時，始終不忘對貧困人口的關心、關注和關懷。相對貧困治理體現了國家在追求穩定發展的基礎上重視維護社會公平公正，采取了完善多層次社會保障體系、推進基本公共服務均等化、調整收入分配制度等一系列措施縮小居民之間的貧富差距，讓全體人民共享改革發展成果，維護每一位居民的權利，最終實現全體人民的共同富裕。三是相對貧困治理目標是實現每個人的富裕。絕對貧困問題已得到徹底解決，但是中央仍然提出“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”的戰略規劃，體現了中央實現全體人民富裕，保證不讓每個人掉隊的決心。

二、共同富裕目標下相對貧困治理的認識轉變

（一）貧困內涵的轉變：從絕對貧困轉向相對貧困

在經濟社會發展中，貧困始終存在，主要表現為相對貧困和絕對貧困兩種形態。絕對貧困是指個人或家庭的可支配收入相對較低，難以維持或滿足其最基本生存需求，在社會的一定階段，絕對貧困標準具有客觀物質性。[3]在我國經濟發展水平低的時期，社會中多數群體的收入難以達到生活所需的最低水平，因此消除絕對貧困是當時我國扶貧工作的重心。隨著我國經濟的快速發展，絕對貧困問題得到徹底解決，而相對貧困問題將愈顯突出，成為未來我國扶貧工作的重心。所謂相對貧困是指個人或者家庭的可支配收入雖足以滿足其家庭的基本生存需求，但是在當地條件下或者參照目標群體后，個體或者家庭所擁有的資源顯著低于當地的平均水平，無法滿足最基本的其他生活需求的狀態，包括生活條件、參與某些活動的機會等。因此，判斷個人或者家庭是否處于相對貧困不取決于個人或者家庭的實際生活狀況，而是和目標群體相比較下的貧困狀態，包含了更高層次的社會心理和自我發展需求，側重相對排斥、相對剝奪和自我實現。[4]總的來說，絕對貧困是獨立于收入分配格局下的貧困，相對貧困更多的是反映相對“經濟差距”下社會各群體間收入不均等問題的貧困。與絕對貧困相比，相對貧困是一個更為綜合復雜的社會現象，并且只要當社會中存在收入不平等和分配不均時，相對貧困將會一直存在。要實現共同富裕，相對貧困需要持續得到關注。

（二）貧困識別標準的轉變：從單維轉向多維

2021年后，伴隨著我國貧困現象從絕對貧困逐漸轉變為相對貧困，貧困的識別標準必須從單維轉變為多維。絕對貧困主要是溫飽問題，因此可以依據單一的收入或消費標準對其進行識別。但是，相對貧困是在溫飽問題解決后面臨的生活條件如何進一步提升，如何獲得更好的教育、就醫、就業等方面的困境。因此，在相對貧困標準界定上，如果只采用單一的收入或消費支出維度，只能捕獲“貧”，而無法準確地衡量“困”。[5]馮賀霞等研究表明，收入貧困和多維貧困之間的重合度僅為30.62%，這意味著僅關注收入這單一指標，將遺漏將近70%的多維度貧困。[6]由此可見，2020年后的貧困問題不能僅關注人們在收入或者消費等方面不足的生存性需求，而應更加關注人們在住房、醫療、教育和社會公共服務等方面的機會和能力不足問題[7]，關注人們的發展性需求。2020年后的貧困將是一種不公平公正、不被尊重、不被社會接受等社會層面的“相對剝奪感”[8]，是包括收入、能力、權利以及自我實現等多方面多維視角的概念。因此，相對貧困群體的識別標準應是多維度的，不僅包括收入，還包括生活條件（具體包括住房、飲用水、衛生設備等）、健康狀況（既包含生理健康也包括心理健康）、受教育程度、衛生保健情況、社會融入狀況等。因此，未來的貧困表現形式也從單一收入貧困轉變為以多維度為特征的相對貧困。[9]

（三）貧困治理主要目標的轉變：從一元轉向多元

2021年以后，我國的絕對貧困問題已得到解決，減貧的目標群體將不再是絕對貧困群體，而是相對貧困群體，并且貧困治理的目標范圍將從農村轉向城鄉統籌治理。相較于絕對貧困群體，相對貧困群體的溫飽問題已經不存在。根據馬斯洛的人類需求層次理論，人們必然會追求更高層次的美好生活，因而與發展相關的貧困問題將日益凸顯，如思想文化、精神意志、發展能力等。因此，貧困治理的目標將由解決物質貧困問題逐漸轉變為解決貧困人口在教育、住房、就業、養老、醫療等方面的問題，注重貧困人口的“精神貧困”“文化貧困”“能力貧困”“權利貧困”等深層次貧困問題，滿足人民幸福感、獲得感和發展等更深層次的需要。除此以外，剛剛脫貧的群體雖然已經擺脫貧困，但是收入具有不穩定性，其在整個社會生態系統中依然處于弱勢地位。當面對沖擊或波動時，該群體可能會再次陷入貧困，導致“飽而復饑、暖而復寒”的返貧現象。因此，新階段貧困治理的目標也應注重增加脫貧人口內生動力，提升貧困個體自我發展的主動性和積極性，阻止返貧現象的發生，促進脫貧人口收入穩定增長，最終實現共同富裕。

三、共同富裕目標下構建相對貧困治理長效機制面臨的挑戰

（一）相對貧困具有長期性

相對貧困的核心內涵是收入不平等和分配不均，研究的是貧困人口收入在總收入中的分配比例問題，是收入分配研究中的重要內容。[8]當收入和財富分配有差別時，相對貧困將會長期存在。[3][4]

一是總體上我國的貧富差距仍然較大。從全國居民收入基尼系數來看，我國居民收入的基尼系數自2001年超過了0.4的警戒線，隨后經歷了一個較快的上升時期，于2009年達到0.491。盡管2010年后的基尼系數開始出現回落趨勢，但仍然維持在0.45以上。①數據來源：《中國住戶調查主要數據2018》全國居民人均可支配收入基尼系數。從不同收入分組數據來看，2013—2020年低收入組家庭與中高收入組家庭之間的可支配收入差距較大且有擴大的趨勢，其中2013—2020年高收入組家庭與低收入組家庭之間的收入倍差一直維持在10以上（圖1）。概括而言之，我國居民之間的貧富差距相對較大且有固化趨勢。[10]

圖1 脫貧攻堅戰以來全國和城鄉地區居民人均可支配收入差額和倍數（高收入組和低收入組）

二是城鄉居民之間的收入差距相對較大。從城鄉居民收入的絕對差距來看，我國城鄉居民之間的人均可支配收入差額較大且呈現持續擴大趨勢。2002年城鄉居民之間的人均可支配收入絕對差額為5123.48元，到2020年擴大為26702.29元，年均漲幅為1198.82元（圖2）。從城鄉居民收入的相對差距來看，雖然近年來我國城鄉居民的收入比呈下降趨勢，但依然在高位徘徊，從2002年的3.03下降至2020年的2.56，年均降幅為0.86%（圖2）。此外，2020年我國農村居民人均可支配收入不到城鎮居民的一半，僅為39.07%。因此，農村居民依然是我國未來扶貧工作中的重點關注對象。

圖2 2002—2020年城鄉地區居民人均可支配收入、絕對差額和倍數關系

三是區域之間的收入差距也相對較大。從各地區的人均可支配收入水平來看，東部地區長期高于中部、西部以及東北地區，其中2014年東西部地區之間的居民人均可支配收入差額為10577.9元，到2020年則達到15823.7元。從城鎮居民人均可支配收入水平來看，2014年東西部地區之間的城鎮居民人均可支配收入差額為9514.8元，到2020年增加了近5000元，達到14479元。從農村居民人均可支配收入水平來看，2014年東部地區比西部地區高4849.6元，到2020年擴大到7175.2元（圖3）。

圖3 脫貧攻堅戰以來東部和西部地區居民人均可支配收入差額（全國和城鄉）

雖然我國在消除絕對貧困方面的成效顯著，但仍然存在城鄉和區域間發展不平衡和不充分問題，因此居民收入分配差距所呈現的相對貧困具有長期性，距離實現共同富裕還有很長的路要走。

（二）脫貧人口存在返貧風險

雖然我國已經消除了現行標準下的絕對貧困問題，但由于自身發展內生動力不足，當受到外界沖擊時，已脫貧的人口和邊緣性人口仍然會發生返貧風險。目前，我國已經建立了防止返貧動態監測和幫扶機制，已經認定500多萬易返貧致貧人口[11]，其中主要包括深度貧困地區人口、邊緣性人口、思想貧困人口。（1）深度貧困地區人口。深度貧困地區主要包括革命老區、民族地區和邊疆地區，這些深度貧困地區大都位于自然資源貧乏與環境惡劣的高寒地帶、深山地帶，特殊的生態環境會限制貧困群體的生產生活方式，影響其脫貧可持續性，從而易于出現返貧現象。除此以外，由于深度貧困地區地理位置相對偏遠、自然環境相對惡劣、交通生活不便、自然災害頻發，不利于形成完備的基礎設施建設體系，導致地區經濟功能單一和產業發展滯后，制約了深度貧困地區經濟的可持續發展，居民難以分享經濟發展的成果，收入相對不穩定，因此易出現返貧風險。（2）邊緣性人口。邊緣性人口主要是指收入略高于絕對貧困標準，處于隨時有可能陷入貧困的群體。精準扶貧戰略實施以來，我國實施了一系列綜合扶貧戰略，主要包括產業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、社會保障等。這一系列減貧戰略精準地幫助貧困群體擺脫貧困，并起到一定的防止返貧作用。但是精準扶貧的精準化，容易忽視收入在貧困線之上但又接近貧困線的邊緣性群體，當受到外部因素沖擊時，這部分群體很容易出現致貧現象。特別是當家庭受到重大疾病、自然災害①“自然災害”主要指洪澇災害、地質災害、旱災、生物災害（蟲災）、氣象災害、地震災害及其他（森林草原火災、海洋災害等）。、突發事件②“突發事件”包括車禍、喪偶等。等沖擊時，家庭的內生發展能力將會受阻，剛性支出遠超家庭承受能力范圍，收入出現大幅度縮減，家庭基本生活難以維持，從而易導致返貧致貧現象的發生。（3）思想貧困人口。我國“輸血式”的扶貧模式在一定程度上讓部分貧困弱勢群體滋生嚴重“等靠要”依賴思想，出現了思想惰性者，即思想貧困人口。[12]個體惰性的思想觀念的出現，會影響其自我努力程度，出現懶惰不作為，甚至拒絕參與扶貧相關的生產勞作和社會工作。思想貧困人口長期依賴政府轉移支付、親友幫扶救助和社會兜底保障等外部力量來解決基本生存問題，而懶于通過學習或勞動增長其內生發展能力來提升生存技能，這最終導致他們喪失了必要的生存能力和謀生手段。從長遠角度看，此類群體將會失去其原有的生產生活技能和社會資源，錯過新技術、新方法的學習機會，不利于其自我發展能力的提高和內生能力的發掘，導致其難以適應新時代經濟社會發展帶來的新變化和新要求，逐漸成為社會的邊緣性群體，易出現致貧現象。

除此以外，我國針對不同貧困類型采取了具有針對性、差別化的精準扶貧政策，然而部分貧困群體受制于個人視野，對此產生了非理性的現實偏差，易產生負面情緒，影響其脫貧的內生能力，易出現致貧風險。可見，貧困群體的惰性思想和狹隘思想會影響其自我脫貧的動力和能力，其在將來返貧的風險較高。

（三）城鎮相對貧困問題日益凸顯

在以往的扶貧實踐中，扶貧工作的重心主要集中于解決農村地區的絕對貧困問題。但隨著我國絕對貧困的消除，扶貧的重心將轉為緩解發展不平等、不充分的相對貧困問題，城鄉都將成為貧困治理的重要區域，因此城鎮的相對貧困問題將日益凸顯。[13]Gustafsson and Ding指出，我國城鎮相對貧困發生率處于上升趨勢，其中2013年的相對貧困水平和許多富裕國家相當。[14]

首先，在城鎮相對貧困問題中，流動人口的相對貧困問題將是一個重要的議題。隨著改革開放和城鎮化進程的不斷推進，農村地區剩余勞動人口，為了解決生計問題，向城市地區進行轉移就業，形成一定規模的農村貧困人口向城鎮地區轉移，打破了原有的空間分布格局，造成城鎮地區貧困人口增加，即城鎮流動性貧困人口數量的增加。據統計，2008年，我國的農民工人口數是2.25億，到2020年已經增加至2.86億，總體上呈上升趨勢。2020年可能受到新冠肺炎疫情的影響，農民工數量有些許下降，但農民工群體數量一直處于高位（見圖4）。農民工群體受教育程度相對較低，往往就業于勞動密集型企業，而隨著現代科技的發展和進步，人力作業易被高新科技所取代，失業風險增加。除此以外，農民工群體往往是非正式就業群體，工作相對不穩定，當面臨產業結構優化重組、經濟下行等外部環境變化時，容易失去工作，導致收入減少而陷入貧困。并且，只有少部分農民工群體獲得了城鎮戶口，當生活面臨困難時，其余農民工難以獲得庇護。新時代以來，我國的新型城鎮化進程在逐步加快、鄉村振興戰略在深入推進以及城鄉融合發展步伐在不斷加快，人口流動的規模將會一直處于高排位，因此城鎮流動人口相對貧困問題值得更多的關注和重視。

圖4 2008—2020年農民工人數變化情況（億人）

其次，在城鎮相對貧困問題中，大學生低收入定居群體也是一個值得社會關注的群體。由于當前就業形勢的變化、城市房租過高、大學生職業觀念影響等因素，大學生低收入定居群體逐步在城市中涌現。此類群體是一個鮮為人知而又龐大的群體，年齡約為二十二至二十九歲，出身于鄉村或者小城市，年齡學歷相對較高，人均收入較低，大多生活在城鄉結合部以及近郊鄉村。基于城市良好的生存與發展空間，他們為了自己的理想和抱負而蝸居在大城市里。“寧要北京一張床，不用外地一套房”就是對他們最真實的寫照。[15]即使這樣，大學生低收入定居群體也是個容易被忽視和遺忘的群體。

除此以外，非正式就業群體、受教育水平較低的群體和由經濟滑坡或者經濟危機導致的失業人群也值得更多關注和幫扶。此類群體原先的收入相對較低，自身面臨較高失業風險和工作相對不穩定性，易因失業而陷入貧困狀態。

（四）特殊群體的相對貧困問題值得關注

在已脫貧人口中，特殊困難群體占比較高，脫貧難度大，投入幫扶力度大，是脫貧攻堅后期的“硬骨頭”。因此，在相對貧困治理中，特殊群體的相對貧困問題也值得更多關注和重視。

第一，老年人的相對貧困問題。截至2020年末，我國60歲及以上人口規模達2.64億，其中65歲及以上人口規模達1.91億，老年人口占比相較2010年分別上升5.44%和4.63%。①數據來源：國家統計局《第六次人口普查匯總數據》《第七次人口普查匯總數據》。與此同時，高速城鎮化進程中農村青壯年勞動力向城市流動致使我國城鄉之間的老齡化水平具有顯著差異。據第七次全國人口普查數據顯示，目前我國農村60歲及以上老年人口比重高出城鎮7.99個百分點，65歲及以上農村老年人口比重比城鎮高6.61個百分點，因此農村地區面臨更為嚴峻的老齡化態勢。[16]然而，相比于城鎮，農村公共事業發展嚴重滯后，農村老年人不僅收入水平較低、生活資源不足，還在健康支持、情感寄托、社會認可等方面處于弱勢地位，是當前宏觀環境中極易陷入貧困狀態的特殊困難群體。[17]

第二，婦女兒童的相對貧困問題。為了解決生計問題，農村青壯年勞動力選擇向城市進行轉移就業，產生了“人戶分離”的就業形式，從而導致農村地區存在大量留守兒童和留守婦女。而此類群體在營養、教育、心理等方面存在不少問題，他們現在的生活水平和未來發展也因此受到影響，更易于陷入相對貧困狀態。除此以外，農村貧困地區的女性受教育水平和勞動力流動狀況相對較低，并且與男性相比，本地就業與外出就業機會和收入水平也存在一定的差距，因此陷入相對貧困的概率也相對較高。兒童貧困與婦女貧困是緊密關聯的，當婦女陷入貧困，必將影響其孩子，二者是相互影響、密不可分的。因此，與其他人群相比，農村婦女、兒童更易陷入相對貧困，也值得更多關注和關懷。

第三，重病患者和殘疾人的相對貧困問題。當家庭受到疾病和意外沖擊時，從短期來看：不僅影響家庭包括家居用品、食品、家庭用具等在內的生活必需品支出，還影響家庭計劃用于其他商品和服務的支出，影響家庭的生活水平和質量。從長期來看，家庭的勞動力將會減少，資產也會被耗盡，甚至會出現高額債務等情況，導致家庭遭受沉重的經濟損失[18]，甚至陷入“疾病—低收入—疾病”惡性循環。[19][20]同時，重病患者、殘疾群體喪失了一定的生活和勞動能力，不僅對家庭造成較大的醫療和康復支出，還需要家人幫扶和照顧，對家庭整體的勞動力造成巨大影響，導致部分家庭只能依靠社保兜底來維持生計。可以預見，2020年后的重病患者和殘疾人等特殊群體將是相對貧困人口的重要組成部分，是扶貧治理重要的關注目標。

四、共同富裕目標下我國相對貧困治理長效機制構建

（一）識別機制：制定適合新階段的相對貧困標準

制定適合新階段的相對貧困標準，識別相對貧困人口，是構建相對貧困治理長效機制中的首要任務。只有精準識別相對貧困人口，才能更有針對性地開展貧困治理，解決貧困問題，促進人民邁向共同富裕。但是，“后扶貧”時代的貧困問題不再僅局限于收入問題，已經延伸到教育、醫療、生態、心理、自我發展等方面的問題。因此，理論界對相對貧困識別和制定標準還存在一些爭議，部分學者認為應當采用基于收入比例法這一單一維度制定相對貧困指標，比如全國一條線、城鄉兩條線標準，區域差異化、省際差異化標準等[12]，也有些學者認為應當采用多維標準。[21]但無論是哪種方法，都應遵循以下兩方面。

第一，相對貧困標準的制定需結合社會主要矛盾變化來確定。黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾發生了重要變化，已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要不僅包括滿足人們保暖、飲食、健康等生存性物質需要，還應包括社會交往、社會安全、社會勞動、社會保障、社會成就等社會性需要，以及價值觀、獲得尊重、理念信仰、自我實現等心理性需要。因此，相對貧困標準的制定需要充分考慮人們追求較高層次發展的需要，在“兩不愁三保障”的基礎上納入反映生產、生活、社會保障和精神文化等多維指標，在以絕對收入水平衡量的絕對貧困標準上要有較大幅度的提高。

第二，相對貧困標準的制定應充分考慮城鄉和區域之間的差別。城鄉和區域之間的發展不均衡和不充分問題制約著人民日益增長美好生活需要得到滿足。解決城鄉和區域之間發展的不均衡和不充分問題是治理相對貧困問題的重要議題，因此相對貧困標準的制定應充分考慮城鄉和區域之間的發展差距，分層級、分區域制定與當地的經濟社會發展水平相一致的相對貧困標準，使其更加貼合國情，致力于縮小收入差距、促進社會公平和公正。

（二）監測機制：健全相對貧困的動態監測體系

建立健全相對貧困的動態監測體系是構建相對貧困治理長效機制中的重要組成部分。構建相對貧困人口的動態監測體系，有利于更精準地識別相對貧困群體，有效地防止脫貧不穩定戶和邊緣易致貧戶返貧風險，為后續扶貧政策的制定和評估提供依據，提高相對貧困治理的預見性和準確性。具體的措施如下：

首先，加強對農村貧困人口的動態監測。盡管我國深度貧困地區貧困群體的生計問題已得到徹底解決，但他們仍然面臨著返貧和致貧風險。因此，政府不僅需要做好扶貧政策的后續銜接和援助工作，還應加強對此類群體的動態監測，防止返貧和致貧現象的發生。在現有社會保障體系的基礎上，重點加強對農村弱勢群體的動態監測，主要包括農村低保群體、易返貧和致貧人口、因疾病、災害和意外等導致難以維持基本生活需求的農村人口等。充分利用民政、扶貧、教育、人力資源和社會保障、醫療健康保障等相關政府部門現有數據平臺，通過信息共享和數據比對，做到多部門聯動，完善風險預警、判斷和處置機制，早發現早救助。

其次，加強對城鎮貧困人口的動態監測。隨著相對貧困問題的日益凸顯，城市相對貧困群體得到了越來越多的重視和關注。其一，城市經濟發展在不斷地進行轉型升級換代，城鎮低勞動技能和從事重復性工作的群體轉移就業能力不足，有時難以適應而被社會所淘汰，面臨著失業和致貧風險。因此，新階段的貧困治理應加強對城市相對貧困人口的動態監測，制定相應預防上述風險的政策，提升城市相對貧困人口的技能和內生發展能力。其二，城鎮中的低保人口、因病因意外事故等導致基本生活出現嚴重困難人口是城市中存在或易陷入相對貧困的人群，為此相對貧困治理也應加強對這部分人群的動態監測。

與此同時，加強各相關部門和單位之間通力合作，推動數據共享，建立健全防止返貧致貧大數據監測平臺，充分利用先進科學技術手段提高監測精度，并根據全國脫貧攻堅調查結果進一步完善基礎數據庫。完善易返貧致貧人口發現和核查機制，建立以貧困弱勢群體主動申請、相關管理部門進行信息核對、基層干部進行定期跟蹤回訪為體系的核查監測機制，對易返貧致貧人口實行動態管理，對貧困弱勢群體做到預防與事后救助相結合。

（三）銜接機制：做好現有扶貧政策的銜接和調整

絕對貧困已消除，但是扶貧政策不能因此而終結，而應保證扶貧政策的持續性和穩定性，做好相關扶貧政策的有效銜接和調整，不斷鞏固拓展脫貧攻堅成果，保證脫貧人口收入的可持續增長，防止返貧和致貧現象的發生，為實現共同富裕筑牢基礎。

做好財政投資政策銜接。首先，在過渡期保持財政扶持政策總體穩定，特別是保證重點扶貧地區的財政投入，向中西部重點扶持縣和深度貧困地區傾斜，支持鞏固拓展脫貧攻堅成果。其次，不斷加大對農村地區特色產業的支持與投入，繼續實施貸款貼息、政府采購、稅收優惠等有利于農村地區產業發展的相關政策，促進農業高質高效發展、農民富裕和鄉村振興。

做好金融服務政策銜接。首先，繼續加大對脫貧人口的創業擔保貸款貼息及獎補政策力度，鼓勵脫貧人口創業，增加其收入；其次，持續對扶貧作用顯著的龍頭企業發放幫扶貸款，帶動脫貧地區人口的就業；再次，鼓勵銀行業金融機構加大對脫貧地區優勢特色產業在信貸和保險方面的服務供給。除此之外，應在脫貧地區和偏遠地區推廣普惠金融，促進金融資源共享，推動鄉村振興。

做好人才智力支持政策銜接。首先，在脫貧地區、經濟欠發達和偏遠地區構建一批高素質教師隊伍，繼續在農村地區實施義務教育階段教師特崗計劃、中小學幼兒園教師國家級培訓計劃、銀齡講學計劃、鄉村教師生活補助政策。其次，繼續對脫貧地區實施重點高校定向招生專項計劃，增加脫貧地區學生進入重點高校就讀的機會。再次，鄉村教師定向培養計劃和農村訂單定向醫學生免費培養計劃優先向中西部深度貧困的偏遠地區和農村地區傾斜。最后，鼓勵和引導各方面人才向中西部深度貧困地區流動。

（四）活血機制：增強脫貧勞動力內生發展能力

相對貧困治理的對象是相對貧困人口，其致貧風險主要包括內在和外在兩個方面。內在原因主要是貧困人口的內在發展動力不足，其中主要包含能力貧困和思想貧困兩個方面。思想貧困即部分貧困人口存在自甘墮落、不思進取的思想，不作為、不行動，喪失了自己致富脫貧的內在動力。能力貧困即貧困人口自身能力不足而陷入貧困狀態。因此，增強貧困人口的內生發展能力，既是構建相對貧困治理長效機制的重要內容，更是擺脫貧困、邁上共同富裕道路的重要路徑。其中，加強貧困弱勢群體的思想教育和職業教育是增強其自我發展能力、激發貧困弱勢群體內生動力的重要路徑。[22]

第一，加強貧困弱勢群體的思想教育，改變部分貧困弱勢群體中存在的“等靠要”的不健康思維方式，培養建立良好積極的價值觀，自覺主動地改變自身的貧困狀態，提升自己的生活水平和質量。與此同時，讓九年義務教育普及到全國每一寸土地，特別是原來的深度貧困地區，保證每一個孩子接受公平和良好的教育，學習到新知識、新理念和新技能，改變部分貧困群體中存在的認知貧困，破除消極落后的觀念。第二，加強貧困弱勢群體的職業教育。政府有關部門應積極推進西部和貧困地區的職業院校建設和發展，對貧困弱勢群體開展有針對性的免費技術培訓，提升貧困群體的技能和內生動力[23]，做到脫貧后不再返貧。幫助現有貧困弱勢群體利用好自己現有的特色生計資源和社會資源，并在此基礎上鼓勵貧困群體間相互扶持和相互合作，提升貧困弱勢群體的市場風險應對能力和在市場中的話語權。加強貧困地區特色產業鏈建設，支持貧困群體參與創業活動，幫助貧困弱勢群體在增加收入的基礎上獲得可持續發展能力。

（五）保障機制：加強特殊貧困群體的社會保障

社會保障在絕對貧困治理時期發揮著至關重要的作用，在新階段的貧困治理中也有著舉足輕重的作用，是國家在貧困治理方面的基礎性制度安排。在全面建成小康社會和邁向共同富裕的道路上，應保證一個不掉隊，促進全體人民共同富裕。雖然社會上已經不再存在絕對貧困人口，但是仍然存在喪失勞動力、遭受重大意外變故、自身發展能力欠缺的特殊群體，其中包括遭受意外事故、遭受重大疾病、失孤老人、兒童婦女、殘疾人等抗風險能力差群體。社會保障作為一個基礎性保障制度，對上述遭受意外事故、喪失勞動能力的居民給予最基礎的社會保障，保障其衣食住行，提高其生活水平，在邁向共同富裕的道路上保證一個不能少。因此，社會保障是相對貧困治理和實現共同富裕的重要基礎。

然而，現行社保體系中對弱勢群體或者貧困群體的保障不夠完善或被忽視，不利于弱勢群體或者貧困群體借助外部資源力量，擺脫其原有的弱勢地位或者貧困狀況。因此，要改變傳統的社會保障方式，應重點關注弱勢群體和貧困群體，采取積極的保障措施，為社會弱勢群體和貧困群體提供綜合保障服務，促進弱勢群體和貧困群體社會資源的積累，為貧困群體脫貧提供動力，從而實現其社會地位的提升，促進社會和諧發展。因此，相對貧困治理需要端正思想，轉變觀念，努力消除社會保障體系中的問題，保障社會各群體的權利，為社會和諧發展提供不竭的動力。具體措施：首先，建立健全社會兜底保障體系，應重點保障遭受重大變故、喪失勞動力或者沒有勞動力的家庭、獨居老人、殘疾人、婦女兒童等，保障其最基本的生活需求。加大對弱勢群體和貧困群體的社會保障服務，逐步降低基本參保門檻條件，提升城鄉居民的基礎養老水平和城鄉居民基本醫療水平，縮短城鄉居民與城鎮職工的基本社會保險待遇差距，消除戶籍等因素帶來的群體差異，改變現有的社會保障失衡結構。其次，提高城市農民工與農村失地農民的社會保障水平。新階段的社會保障應把城市農民工與農村失地農民一起納入國家保障水平較高的城市社會保險制度體系中，使之共同享有和城鎮居民同等待遇的城市社會保險，共同分享城市經濟發展成果。

五、完善相對貧困治理與助力共同富裕的對策建議

（一）推動經濟高質量發展

全體人民共同富裕的核心是“富裕”，而富裕的前提和基礎是經濟持續、穩定的發展，因此保持經濟的高質量發展仍然是首要任務。發展是第一要務，保持經濟的高質量發展將會為相對貧困治理和共同富裕創造一個良好的物質基礎和社會環境。因此，在新階段應繼續推動社會主義市場經濟發展，將“蛋糕”做大，提供更多的就業機會，增加更多中高級技術就業崗位，給社會底層技術就業人才創造收入增長的機會。與此同時，保持經濟的高質量發展，為國家創造更多的收入，為貧困治理提供良好的經濟基礎。經濟高質量發展應以科學經濟發展、高質量經濟發展為主題，通過合理優化社會各種資源配置，使經濟健康發展，使不同社會群體更平等地共享經濟建設和發展成就，不能以犧牲部分群體為代價，應兼顧公平，實現區域協調發展，城鄉統籌，擴大中等收入者比重，推進共同富裕的實現。因此，推動經濟高質量發展對相對貧困治理和實現共同富裕具有舉足輕重的作用。

推動經濟高質量發展，首先，應加快構建“統籌有力、有序競爭、綠色協調、共享共贏”的區域經濟協調發展新機制，優化各地區和各區域的經濟發展格局，挖掘實現共同富裕的巨大空間潛力。進一步在京津冀地區、長三角地區、粵港澳大灣區、成渝片區等我國經濟發展的重點區域內推進基本公共服務便利化和均等化，率先基本實現現代化，推動經濟高質量發展和共同富裕的實現。基于各地區之間的經濟社會發展差距，建立相對應的適合本地區的發展目標和戰略重點，進一步健全地方政府間的財力轉移支付制度，進一步提高貧困地區和經濟社會欠發達地區在基本公共服務方面的財政供給能力和投入建設力度，進一步強化政府對貧困和經濟社會欠發達地區的政策措施支持力量，以進一步縮小地區經濟社會發展差距，提高后富裕地區發展能力。加強對口支持體系，健全對口扶持關系，擴大支持領域，健全支持制度，優化支持方式，做好產業協同、資源互補、勞動力轉移就業和人才交流合作，動員全社會共同參與，在地方統籌發展、各區域協同發展和社會共同發展的基礎上，實現更高水平的共同富裕。其次，應推進新型城鎮化戰略，優化以城帶鄉格局。加快城市管理體制與社會政策改革，進一步促進戶籍制度改革與城市基本公共服務對常住居民的全面覆蓋，進一步提升城市經濟與社會管理水平，進一步改善農村農業轉移人口市民化質量。貫徹政府以城帶村、統籌城鄉的發展策略，重點突出工業基礎、人居環境、社會保險、人民生活等各領域的發展和提升，以此來推動實現新型城鎮化。

（二）推進鄉村振興戰略，加強農村基礎設施建設

農村繁榮，國家繁榮；農村衰落，國家衰落。實施鄉村振興戰略，是為克服新時代的主要社會問題，實現全民共同富裕的必要抉擇。“十四五”時期是實現鞏固和拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的過渡時期。大力推進農村振興和農業現代化建設，不僅是解決因城鄉區域之間差距造成的貧困陷阱的重要路徑，也是從根本上解決城鄉之間發展不平衡、不充分問題的重要途徑。在農村地區，努力推進城鎮化建設，促進重要資源要素向農村地區聚集、年輕人返鄉就業創業，留住和吸引更多的人才、促進農村人才振興，將農村地區變成可持續發展的優勢區域。實施鄉村振興戰略并不意味著農村地區貧困治理的結束，應繼續執行絕對貧困治理中有效的政策和措施，不斷提升農村地區的基本公共服務水平，使農村居民享受更好的醫療衛生服務、基礎設施和教育資源。因此，在推進農村振興戰略的過程中，要把相對貧困治理納入進來，著力解決城鄉一體化背景下的農村相對貧困問題，逐步縮小城鄉之間的發展差距，促進城鄉共同繁榮。

在推進鄉村振興戰略的過程中，應注重改善脫貧地區基礎設施條件。地區的基礎設施和經濟發展之間有著重要的聯系，應持續加大對貧困地區基礎設施建設的支持力度，特別是高速公路、水利工程、交通樞紐、通信網絡等相關基礎設施建設項目。推進農村地區的生態文明建設，改善農村地區的生態環境，例如支持農村地區廁所改造、生活垃圾和污水處理、村容村貌提升。推動交通建設項目向農村地區傾斜，推進農村地區的道路建設，讓人口多的自然村通硬化路，推進“四好農村公路”建設和更多交通項目進村入戶，加強工業公路和旅游公路建設，加強村與外界的聯系，促進當地經濟發展。

（三）加快城鄉基本公共服務均等化建設

基本公共服務的非均等化是導致相對貧困的重要原因之一。構建以城鄉基本公共服務均等化為核心的基本公共服務體系，使城鄉居民享受同等數量和質量的基本公共服務，已成為未來貧困治理體系中的一項重要工作。[24][25][26]基本公共服務均等化有利于提升人們的生活品質，是衡量共同富裕的重要方面，也是實現共同富裕的重要基礎。2021年底召開的中央財經委員會第十次會議強調，促進基本公共服務均等化是我國扎實推進共同富裕所必須實現的基本目標和重要實現路徑。因此，加快城鄉基本公共服務均等化建設為相對貧困治理和實現共同富裕提供了一個重要基礎。

促進教育公平，讓脫貧地區的孩子享有相同的教育資源和機會，促進社會整體的公正與和諧。首先，政府要合理配置市鎮、鄉鎮間和區域內部的教學資源，推動義務教育的均衡發展。率先完成縣區城鄉義務教育的一體化，并逐步拓展至縣市級義務教育一體化；通過農村教師支持計劃加強農村教師隊伍建設；加快解決農村教學數字化發展中資源、師資、硬件等方面的不足，加強優質資源共建共享，確保每個學生平等享有優質教育資源。其次，強調弱勢群體優先，落實弱勢群體補償制度。確保農村地區和偏遠地區的教育經費充足，讓更多適齡兒童和青少年享有優質教育資源，完善農民工隨遷子女參加地方高中入學考試的政策措施。加大對貧困地區和邊遠山區教育政策的支持力度，確保不讓一個孩子掉隊，提高整體教育質量。

完善勞動保護和公共就業服務體系，努力促進公平就業，為弱勢群體特別是農村居民提供更多的就業機會，提高他們的收入。首先，要進一步推進戶籍制度改革，應盡快解決社會保險關系的轉移與延續等問題，并打破限制勞動者在全國不同地域、不同產業、不同職位之間自由流動的制度性因素。其次，要消除公共部門選拔任用制度中的不規范行為，消除同工不同酬現象，不斷完善反歧視法律法規，加強對勞動者的保護。再次，對農民工進行免費的職業教育和培訓，提高他們適應技術改革和產業升級換代的素質和能力。最后，進一步豐富公共就業機會服務的內涵與方式，進一步增強公共服務的針對性，并通過政府購買公共服務產品等形式，吸納社會力量積極參與公共就業機會服務的供給，進一步擴大個性化服務供給和服務質量，主要包括求職信息咨詢、職位推薦、創業引導、人員檔案信息管理、求職幫扶、職業技能培訓等領域。

健全住房保障制度，努力緩解人口流動性大、房價高的大中城市住房保障問題，為城鎮流動人口提供基本住所保證。一是探索將閑置工商業用房改造擴建為出租房，減少閑置房屋，提高房屋利用率，有效增加大中城市出租房的供給。二是進一步擴大廉租房供應，著重做好交通較為方便地區的廉租房工程，進一步完善公租房和共有產權房屋的建設，并允許工業園區企業和公司利用工業用地以及集體建設用地修建職工宿舍，重點解決特大城市和大城市新市民、年輕人和外來務工人員的住房問題，特別是從事環境衛生、公共交通、消防公安、醫療服務等方面工作的相關社會公共服務人員。三是將租金水平調節和控制在合理水平，保障城鄉低收入弱勢群體有房可住。應進一步規范住房租賃市場，加強對租賃者相關權益的保護，加快健全長期租賃政策，逐步做到長期租賃與購房同等享受基本公共服務的權利。

推動優質基本醫療衛生服務均等化，努力促進醫療服務可及性和健康公平，特別是貧困群體的醫療保障，有效降低個人自費支付壓力；進一步提升城鄉居民醫療保險管理水平，以減少企業職工醫保和城鎮居民醫療保險之間在籌資方式和保險待遇等方面的差異；構建多元化的醫療保險體制，進一步健全大病醫療保險、商業健康保險、公益捐贈、社會醫療互助等服務機制，形成重大特殊疾病多重保障模式，有效降低個人或者家庭的高額醫療費用支出，減輕個人或者家庭的醫療負擔，避免因自費能力不足而陷入貧困；加大對基層醫療機構支持和投入力度，提高機構醫療服務能力，加強農村和基層醫療工作人員的培訓，完善和創新人才激勵機制，引導優質的醫療資源向基層下沉、向群眾身邊延伸，加快遠程醫療發展，提高偏遠地區、農村和基層機構的服務能力，促進衛生資源配置平衡。