中國經濟南北差距擴大的原因與趨勢分析
——中國區域經濟50 人論壇第二十次專題研討會綜述

肖金成 ,沈體雁 ,左萬水

(1.中國區域科學協會,北京 100871;2.北京大學 政府管理學院,北京 100871)

一、引言

我國區域發展出現一些值得關注的新情況新問題,其中之一就是區域經濟發展分化態勢明顯。長三角、珠三角等地區已初步走上高質量發展軌道,一些北方省份增長放緩,經濟重心進一步南移。近來,人們對于南北區域發展問題的關注不斷升溫,很多學者圍繞這一問題進行了大量研究和討論。

國家《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》指出,我國發展不平衡不充分的問題仍然突出,城鄉區域發展和收入分配差距較大,要求“優化區域經濟布局、促進區域協調發展”。南北區域發展問題近幾年逐漸凸顯出來,既反映了我國區域發展的新變化,又展露了國家經濟社會發展中的新挑戰。為了正確認識、科學對待、積極應對這一問題,促進區域協調發展,推動全國實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展,“中國區域經濟50 人論壇”以“南北差距擴大的原因與趨勢”為主題,于2021 年7 月25 日召開第二十次專題研討會,對南方與北方發展差距的表現、原因與趨勢展開深入探討。

受新冠肺炎疫情影響,本次會議采用線上視頻會議方式舉辦。論壇榮譽成員、中國科學院院士陸大道出席會議并做了發言。國家發展和改革委員會原副秘書長范恒山致辭并講話,會議分別由國家發展和改革委員會國際合作中心原主任曹文煉和中國社會科學院學部委員、中國區域經濟學會會長金碚主持并點評,中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀,中國科學院地理科學與資源研究所研究員、中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長樊杰,湖北省人民政府咨詢委員、湖北省社會科學院原副院長秦尊文,北京大學政府管理學院教授、首都發展研究院院長李國平,國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟部研究員、原部長李善同,中國(深圳)綜合開發研究院首席顧問、新疆大學中國西部經濟發展與改革研究院院長劉以雷,國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員、原副院長馬曉河,中國人民大學應用經濟學院教授、區域與城市經濟研究所原所長孫久文,中國社會科學院農村發展研究所所長、第十三屆全國人大代表、農業與農村委員會委員魏后凱,中國區域科學協會理事長、國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成,清華大學中國經濟社會數據研究中心主任、國家統計局原副局長許憲春,武漢大學中國中部發展研究院教授、中國美國經濟學會副會長張建清,河南省人民政府參事、河南省社會科學院原院長張占倉,中國國際交流中心副理事長、中央政策研究室原副主任鄭新立(以上論壇成員按姓氏拼音首字母排序),以及特邀專家中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副秘書長陳曉東,浙江大學區域協調發展研究中心副主任、中國西部發展研究院常務副院長董雪兵,北京大學政府管理學院教授、首都發展研究院副院長、城市治理研究院執行院長沈體雁,中國工業經濟學會副理事長、山東大學教授、黃河國家戰略研究院副院長余東華(按姓氏拼音首字母排序),等22 位專家發言。本文基于參會專家發言內容,重點圍繞“南北差距擴大的判斷”“南北差距形成的原因”“對策與路徑”三個方面進行綜述。

二、對南北區域差距擴大的判斷

中華人民共和國成立初期,受到國際地緣形勢、國家戰略和資源條件的影響,北方地區工業化進程迅速推進,經濟發展一度領先于南方,成為我國經濟發展的重心。然而,隨著改革開放在南方率先進行,南方的發展活力快速提升,南方各項經濟指標與北方的差距不斷縮小,我國經濟重心開始南移。由于過去較少以省為單元對南北方進行劃分,缺乏數據對比,南北發展問題并未明顯地表現出來。2010 年前后,當中國人均GDP 超過4 550 美元時,正好跨入中高收入國家行列,中國經濟增長從高速轉向中高速。此后,南方的一些經濟指標超過北方并出現差距逐漸拉大的趨勢,中國南北區域經濟格局出現了新的特征。與會專家中有的將其稱為南北差距,有的則稱之為南北分化,并就相關的一些事實與現象展開探討。

(一)將南北方作為經濟區域進行劃分尚未形成共識

長期以來,人們習慣按照地理學的方法以秦嶺—淮河為界將我國劃分為南方和北方,并將其視為受氣候因素主導形成的兩大異質區域,而南方與北方的經濟發展差異并沒有引起太多關注。由于人們更多地把南北作為兩個氣候區域而不是經濟區域看待,對于南方與北方的劃分并不十分準確,例如以省為單元進行劃分的時候安徽、西藏有時被劃入北方,有時又被劃入南方。即使不考慮這兩個省份的劃分問題,目前有關南北區域發展問題的討論主要針對東北、華北與南方的比較展開,對于西北涉及較少。對此,浙江省人民政府咨詢委員會學術委員會副主任劉亭提出,南北差距中所謂的“南(方)”大約是指以廣東深圳和江浙溫臺為代表的市場化取向的經濟模式,空間地域上泛指長江以南;南北差距中所謂的“北(方)”大約是指以天津、山東和東北三省為代表的尚有較多計劃經濟遺存的經濟模式,空間地域上泛指長江以北。這一表述比較準確地切中了目前有關南北區域發展問題的關注重點。

我國過去的經濟區域劃分主要采用東、中、西三大區域或者東部、西部、中部、東北四大板塊的方式。盡管近年來南北區域問題開始被人們廣泛討論,仍有與會專家表達了對于南北區域劃分的質疑。肖金成認為,南方北方是一個很大的區域,情況千差萬別,原因也有很多,不能一概而論,東北有東北的問題,華北有華北的問題,西北有西北的問題。還有既不屬于華北,也不屬于西北的山東與河南,籠而統之,和南方進行對比或提出對策都解決不了問題。張建清指出,南北差距的擴大有著錯綜復雜的歷史、人文背景,不要根據某一種指標輕易標簽化。我國傳統區域經濟四大板塊、東西部的分化、沿海和內地的分化已經形成共識。假如說現在摻雜了南北分化問題,勢必干擾我們對于區域發展總體形勢的判斷和區域政策的制定和執行。總體來講,我國的區域問題還是沿海和內地的差距或分化。陳耀指出,南北差距的主要問題是北方地區發展的普遍滯后,甚至帶有經濟和人口的局部收縮。他認為北方地區可以看作是現階段我國區域發展中以經濟和人口收縮為主要特征的非長期的大尺度的“問題區域”。但是,綜合比較而言,南北差距不能取代東西差距作為我國區域差距的主導類型,北方地區和西部地區是兩種類型差距的“問題區域”。僅從人均來看,南北差距還處在一個正常合理的范圍,不主張對南北差距的擴大實施像解決東西差距問題那樣的較大程度的國家政策干預。

陸大道指出,現階段不適宜太關注大區域發展差距問題。他認為,我國現階段存在三種區域類型:一是全國性的戰略、政策承載區域,如鄉村振興、城鄉融合發展(少數民族地區、革命老區的發展可考慮在此之內),是基本實現現代化繞不開的大領域;二是基礎雄厚的經濟區域,如東北地區與長江經濟帶,要以深化結構調整、發揮潛力及巨大優勢為目標;三是代表中國到國際大舞臺展現競爭力、國力的大戰略承載區域,主要是帶動全國經濟增長與國內外貿易合作的四大城市群,是我國區域戰略的“重中之重”。他還指出,以三大自然區與地勢三大階梯為標志的功能區為基礎,進行空間規劃與經濟布局,是尊重自然規律與經濟規律的重要理念。三大自然區的自然系統對社會經濟的承載能力極其不同,以及地勢上的三大階梯,共同決定著我國空間開發與區域發展與布局的宏觀框架,現階段人的力量還不能大幅度改變這種格局。孫久文則提出要從形成空間新格局的高度來認識南北差距。在分析南北方發揮作用的時候,把西藏、四川的西部、云貴、廣西等地區也都放到南方地區來和北方進行對比,并不是很確切。他認為按照空間經濟學的觀點,比照克魯格曼的“核心-邊緣”的結構,中國正在形成東南中心區和其他外圍區的空間結構。

(二)南方經濟發展超過北方,南北區域經濟格局出現新的變化

隨著南北差距問題逐漸凸顯出來,為了對其進行科學研判,要求通過以省為單元劃分對南北方進行數據對比。在結合習慣認知的基礎上,多位與會專家對中國大陸31 個省份進行劃分,大體上為南方16 個省份(含安徽和西藏)和北方15 個省份。基于這一劃分,專家們通過對南北經濟指標的測算定量定性分析論述了目前南北差距的一些主要表現。

從宏觀經濟指標來看,南方省份的一些指標均超過北方,并有差距不斷拉大的趨勢。陳耀指出,目前南北差距呈現出的總體特點,一是增長速度“南快北慢”,二是經濟總量“南多北少”,三是人均水平“南高北低”。多位與會專家對南北差距進行了細致的測算。馬曉河對過去十年南北經濟指標進行測算的結果表明:一是人口總量上,南方地區人口集聚度在上升,而北方地區人口集聚度在下降;二是結合經濟總量的變化來看,南方地區經濟地位上升快于人口集聚速度,北方地區經濟地位下降速度要明顯快于人口比重下降速度;三是南方的人均GDP 高于北方,并且差距有所擴大;四是北方產業結構調整變化值明顯高于南方,但主要原因是北方受國內外產業分工影響,制造業收縮太快,三產虛高;五是從勞動生產率來看,南方的產業效益要明顯高于、好于北方;六是居民收入方面,南方的上海、貴州高于北方的北京、甘肅并不斷拉大差距,而區域內部差距南方也小于北方。肖金成對人口和GDP 數據的測算指出,南方和北方的GDP 比重、人均GDP 等經濟指標的差距在擴大。李國平也指出南方的經濟份額在上升而北方在下降。李善同對國內各省份的增長速度進行測算并總結出三大特征:一是西南省份的增速最快;二是多數北方省份經濟增速排名下降,而多數南方省份排名上升,南方經濟增速整體明顯快于北方。張占倉對南北方在2020 年與2000 年的經濟體量進行對比發現,南北方經濟發展差距在持續較快擴大。此外,他還指出南方在全國進出口貿易總額和GDP 增速方面都明顯高過北方。張建清談到,在凈上繳中央稅收方面,2020 年南方的貢獻超過80%,而北方的凈貢獻僅有19.7%。

除了經濟指標,部分與會專家還談到了南方經濟超過北方在其他方面的表現。許憲春從經濟發展、社會進步、生態環境、民生福祉四個方面構建了中國平衡發展指數的指標體系,指數計算結果表明:一是南北地區總體平衡發展水平顯著提升,南北方平衡發展的差距有所擴大;二是近幾年內部平衡發展程度呈上升的趨勢,北方上升趨勢增加明顯,但北方內部不平衡程度明顯超越南方;三是分領域來看,南北方經濟平衡發展逐步擴大,社會平衡發展差距增長最快,生態發展平衡差距雖然逐年在縮小,民生領域南北平衡發展水平由北方占優轉向南方領先。鄭新立認為,北方各省與南方各省相比,有四個方面明顯滯后:一是產業升級滯后,北方各省以重化工業為主,但是沒有及時向技術密集、知識密集方向前進;二是改革開放滯后,北方各省國有企業占的比重比較大,民營企業始終沒有像南方那樣發展起來。由于缺少發達的港口城市,開放程度也較低;三是環境治理滯后,北方以重化工為主,為全國的能源原材料供給做出了重大貢獻,但是污染物留在了北方,為了治理霧霾加大環保投資,甚至犧牲了發展;四是市場觀念滯后。劉以雷分析了南北營商環境的差距,認為近年來在深化體制機制改革的浪潮中,南方地區的商事機構改革步伐非常快,部分地區率先推進群眾和企業到政府辦事“最多跑一次”的改革,城市營商環境改善非常明顯;北方部分地區由于土地、電力、環境等前期條件落實困難,發展觀念更為滯后等原因,營商環境改善的進程相對較慢。

南北區域經濟指標反映出我國區域發展出現的新變化,多位與會專家對我國區域經濟格局發生轉變展開論述。沈體雁指出,近年來南北經濟規模、速度、結構、質量、效益等方面差距擴大是中國區域經濟格局變動的一個新的客觀事實。秦尊文對各省份人口數在全國的占比分析發現,從沈陽到拉薩的26度線與目前的人口變化情況比較契合,指出“胡煥庸線”正在被拉平,反映出人口向南方集聚的趨勢。李善同通過計算中國1980—2019 年中國的經濟重心發現,1980 年以來特別是2014 年以來,中國的經濟重心在向南向西方向轉移;同時,制造業內各產業的重心轉移軌跡顯示,資本密集型的產業重心基本都偏北,而勞動密集型和技術密集型的產業的重心偏向南方。魏后凱對南北方人均GDP 分析也表明,改革開放以來,我國早期北高南低的經濟發展格局已經轉變為南高北低格局,而這種發展格局的轉變是我國經濟重心不斷南移的結果。董雪兵則指出,目前的南北差距更多表現為經濟差距,經濟重心不斷向南方轉移,顯現出“南高北低”趨勢,而南北基本公共服務表現為均等化態勢。

(三)從更加綜合、全面的視角慎重、辯證地看待南北發展

我國北方地區與南方地區在自然條件、資源稟賦、國家戰略需求、發展路徑等諸多方面存在差異,作為兩大區域發展的差異性由來已久。盡管從一些單一的經濟指標來看,北方的經濟發展表現不如南方,仍然有多位與會專家表示應該審慎地看待南北發展。

多位與會專家認為,應該從更加綜合、全面的視角構建評價南北發展的指標體系,并指出僅看經濟指標在一定程度上將高估南北差距。范恒山指出,對南北發展的評價不能簡單或單純看GDP 的增長狀況,還要看對過去突出矛盾的化解、生產生活生態的協調平衡、發展質量的改善,看新生矛盾的顯露態勢、地區比較優勢的發揮等。綜合地、辯證地、科學地看南北發展,其差距沒有GDP 數據所表現的那樣大,更不能簡單地判定目前是“南盛北衰”或“南方全面碾壓北方”。沈體雁指出,隨著中國經濟發展進入了“新常態”,不應該再把各個地區的GDP 經濟發展速度作為唯一重要的“體檢指標”。張建清同樣表示,衡量不同地區對整個國家的貢獻,不能簡單地看它的單一指標,如GDP 或稅收方面的貢獻,而是要綜合看,比如說中西部地區對國家經濟安全的貢獻、對國家整個國防工業的貢獻、對邊境安全的貢獻、對生態環境的貢獻、對當地老百姓幸福感程度的貢獻等。董雪兵認為,縮小南北差距,不能僅僅看作是縮小GDP 總量和人均GDP 差距,南北是否協調,要以基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活保障水平大體相當作為衡量標準。

多位與會專家強調,要理性分析、辯證看待南北差距問題,把對南北發展的評價同區域自身的特殊性結合起來。董雪兵認為,看待南北差距問題應該注意三個方面:一是區域經濟差距由各地區地理環境、資源稟賦、發展基礎等多種因素差異所致,是區域經濟發展規律的必然過程;二是區域發展承受范圍內的經濟分化可以增加發展回旋空間,形成南北差異化梯度結構,將發展勢差轉化為南北協調發展內生動力;三是人口向東南沿海和更適宜人類生活發展的地區轉移是客觀規律。魏后凱指出,由于北方省份相繼“擠水分”,導致對南北差距問題的嚴重程度判斷存在一定的高估。他還指出,南北方的收入差距及其擴大的幅度,都要小于人均地區生產總值的差距及擴大幅度。沈體雁指出,每個地方都有自己獨特的比較優勢和競爭優勢,在不同時期國家經濟發展戰略中的作用和地位也是不同的,因此,不太可能也沒有必要總是要求各個地區始終按照相同的增長速度往前跑。南北區域差距擴大并不構成一個新的區域經濟問題,或者說不應該把南北區域差距擴大,特別是把廣大的北方地區作為一個“問題區域”來進行研究和進行政策干預。孫久文認為,人口和經濟財富向東南聚集,是當前經濟發展的一種客觀規律,而南北差距的擴大是改革開放的一種正常結果,同時,要重視南北差距的擴大趨勢。

(四)南北區域經濟未來發展趨勢

魏后凱指出,從發展趨勢看,受地理區位、資源環境約束、經濟結構、市場活力等多重因素影響,我國人口和經濟重心進一步南移將不可避免。肖金成認為,經濟占比南方會繼續提高,但是人均GDP 的差距將有所縮小。未來長江經濟帶的九省二市GDP 和人口很有可能占全國的一半,再加上其他南方省份,很顯然北方的經濟比重將繼續下降。同時,產業集中一定帶來人口的集聚,人口流動的成本較低,人口的流動是必然的。而張建清認為,盡管近些年呈現南北分化的苗頭,對于南北分化未來的態勢還有待觀察,目前還是謹慎一些為好,不要輕易下結論,尤其對它出現的原因分析更要謹慎。孫久文同樣指出,看待南北差距,特別是看待南北差距的區域影響,目前還是需要慎重一點,可能還需要再觀察一段時間。它剛剛開始加速,我們還不知道它是一個長期的趨勢還是一個短時間的變化,所以至少再看上十年八年才能下結論。

三、南北區域差距形成的原因

與會專家普遍認為,我國北方地區與南方地區發展的差異性由來已久,南北區域差距的形成是一個長期過程,只是在近幾年才開始顯露出來,成為人們關注的議題。為了客觀、理性地認識南北區域差距,提出科學有效的應對之策,與會專家們回顧南北區域發展過程,對比南北區域發展現狀,對南北區域差距形成的原因展開分析。

總體而言,南北區域差距形成是多方面原因綜合作用的結果。李善同認為,南北區域差距的形成受到多方面的因素影響,既與我國的經濟布局和產業布局的變化以及宏觀經濟結構的變化相關,也與各地區發展戰略和結構調整以及市場化進程有關,需要進行深入研究,探討其內在的規律和綜合施策。范恒山指出,南方與北方間的經濟發展差距,特別是GDP 年度增長和總量水平差距的拉大,有多方面的原因,但主要是由北方總體區情形成的在產業轉型、綠色轉變、市場轉軌等轉型轉換過程具有的特殊艱難曲折所導致的。相對于南方而言,北方的轉型轉換更為復雜、更加艱巨,所付出的成本更高,要加快增長也更具難度。

1.自然條件、資源稟賦及產業結構等是導致南北差距形成的重要原因。肖金成指出,一方面,北方普遍缺水,土地面積大,人口少,自然條件不如南方;另一方面,和資源條件、經濟體制有關系,南北方產業結構差異比較大,北方重化工業比重高,南方輕工業比較發達。張占倉指出,我國南方地區產業結構以輕工業為主,而北方地區的重要城市大多以重工業為主。重工業一般都是重資產,每每遇到產業結構調整或經濟周期波動,轉型升級步伐比較慢,直接影響當地的經濟發展速度與經濟效益。此外,北方地區承擔著保障糧食安全的重任與壓力,河南省、山東省、黑龍江省、河北省、吉林省等都是全國糧食生產大省,而凡是農業生產抓得比較緊的地方,經濟發展的直接效益就受到比較大的制約。陳耀認為,從近期看北方與南方的發展差距拉大最主要的還是結構性問題引起的。北方地區的經濟結構有幾個特征,產業上是以資源型重化工為主體,產權上是以國有經濟成分為主體,企業規模上是以大中型企業為主體。隨著我國經濟進入新常態,鋼鐵、水泥、煤炭等重化工產能嚴重過剩,傳統動力減弱,生態壓力突出。北方地區由于重型產業資產的特點,去產能調結構,培育新動能,轉型升級的時間要長于輕型產業非資源依賴的南方地區,經濟結構調整的陣痛期要長。李善同指出,投資拉動的重化工業價值鏈是北方經濟的重要驅動力量,近年來全國投資趨勢性大幅減速導致北方經濟大幅下滑。

2.南北差距與市場化水平、開放程度、經濟體制等發展環境密切相關。馬曉河認為,南方的市場化進程要快于北方、南方的對外開放度包括國際化程度要高于北方;所有制結構中,南方地區的民營經濟、港臺及外資比重要高于北方地區,造成南北區域經濟格局發生轉變。肖金成指出,在體制方面,北方國有企業比重比較高,南方民營企業比重比較高,國有企業包袱沉重,體制機制改革比較滯后。同時,北方地區觀念落后和營商環境較差。北方的礦產資源比較豐富,近年來礦產資源主要靠進口,所以北方的礦產資源就顯得不那么重要,再加上去產能,導致北方經濟迅速下滑。

劉以雷指出,一個地區的營商環境是經濟發展的晴雨表,營商環境的差距是南北差距形成的一個重要原因。區域間在經濟上的發展差距實質上反映的是營商環境的差距,因為營商環境的背后,無不折射出思想觀念落后問題、體制機制改革滯后問題、經濟結構問題。張占倉指出,從開放思想與環境來看,改革開放以來南方地區開放發展的思想已經根植于廣大老百姓的內心深處,而北方多處在學習借鑒狀態。此外,金融環境也導致了南北差距的形成,南方地區受上海、深圳兩大股票市場的深刻影響,在現代服務業中占據特別重要地位的資本活動一直非常活躍,而北方地區沒有大型開放的資本市場。

3.南北差距是人才、科技、工業化和治理能力等因素共同作用的結果。部分專家還從人口與創新方面分析了南北差距的成因。馬曉河認為,在人口不斷向南方地區集聚過程中,高端人才、有競爭力的人力資本向這個地區集中流動,支持了這個地區的經濟增長。李國平認為,當前創新已經成為近年來經濟增長的核心驅動力,科技創新投入差異在一定程度上也加大了區域經濟增長分異。當前研發投入強度省級間的差異巨大,部分地區和省區的投入強度甚至出現減少,東北地區從1.28% 下降到1.25%,西南地區則從1.04%上升到1.40%,增加了0.36 個百分點,這些科技投入的變化也是導致這些省區經濟增長出現分異的主要原因。余東華采用區域智力資本視角分析南北分化成因,研究結果顯示,區域智力資本全國都在提升,但是南方地區提升的速度要高于北方地區。

陳曉東認為,南北差距和東西失衡主要還是由于工業化不平衡使得區域發展分化明顯造成的,并不是很嚴重的問題。進入工業化和經濟現代化時期,中國經濟的非均衡性在空間上必然表現為區域間的巨大的不平衡性。工業化不可能表現為在所有的地區在同一時期內實現同步發展,而且我們這樣一個大國,就連我國的一個省面積可能都相當歐洲的一個或者幾個國家的國土面積。所以,我們在自然空間和經濟空間的差異更加表現為不同地區的發展有先有后,甚至是不同區域之間的發展表現出巨大的速度差距和成就落差。

沈體雁指出,南北區域差距擴大的一個主要原因,或者說一個可解釋和可控的原因在于,在現有的國家經濟治理體系下,北方城市與區域的治理能力、治理水平跟不上整個國家甚至全球經濟轉型和高質量發展的需要。具體來說:一是城市治理能力跟不上區域經濟高質量發展的需要。我國北方地區由于城市治理能力、城鎮化管理水平有限,很多城市失去了通過“有效城鎮化”實現區域經濟高速增長和轉型升級的大好機會。二是北方地區產業集群治理能力跟不上區域經濟高質量發展需要。南北方“產業集群治理能力”的異同是南北區域差距擴大的另一個關鍵機制。除了少數地區之外,北方地區大部分城市在“產業集群治理能力”方面相比南方地區相去甚遠。

劉亭認為,所謂“南北差距”,其實就是實行市場經濟主動性、積極性和自覺性的差距。他指出,南北差距擴大的一個重要原因——人口或謂人才流失只是一個表面現象,其實質是,在市場經濟條件下,包括人才在內的知識、技術、管理等生產要素,根據價值規律自由流動,南北差距形成的根本原因在于是否遵循市場經濟的客觀規律。南北差距不是絕對的,絕對的只是在于是否遵循市場經濟的客觀規律。南方什么時候不遵循了,照樣要退步,要被人比下去。北方什么時候遵循了,照樣會進步,也會大步跨越向前。

四、對策與路徑

與會專家普遍認為,近幾年來,南北發展出現差距或者說分化,經濟重心向南方轉移已經成為不爭的事實。同時,《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中明確提出深入實施區域協調發展戰略,在發展中促進相對平衡。基于對南北區域差距的形成的多方面原因分析,與會專家圍繞推動北方經濟高質量發展和促進南北區域協調發展的對策與路徑發表了意見。

(一)多方用力,提升動能,推動北方經濟高質量發展

范恒山指出,北方的加快發展和包括GDP 增長在內的一些關鍵方面與南方差距的縮小,取決于北方能否更快更好地推進各種形態的轉型轉換。但北方的轉型轉換是一個十分艱巨的過程,并且是在激烈的地區與國際競爭中向前推進的,所以要比別的地區轉得更快、轉得更好并不容易,北方的轉型轉換不能就事論事,需要系統設計、全面發力、重點突破、典型引領。在實際操作中,需要特別把握五個“雙”。一是“雙導”牽引。“雙導”就是要堅持問題導向、目標導向。二是“雙有”協同。“雙有”就是政府要更加有為、市場要更加有效。三是“雙管”齊下。“雙管”就是對產業轉換、結構優化采取兩條腿走路的辦法。四是“雙強”并重。“雙強”就是要做強新老基礎設施,對傳統基礎設施要進一步加強建設,關鍵是強弱項、擴瓶頸、補短板。五是“雙能”驅動。“雙能”就是要把內外發展能量全面調動起來、激發出來。

許憲春提出以下對策,一是大力培育北方新經濟新動能,二是加強北方地區能力資本建設力度,三是區域環境協同治理,四是提高養老保險的統籌層次,五是縮小區域的人均收入差距。馬曉河認為,要想縮小南北差距,在區域上走共同富裕的道路,首要問題是北方地區要加快市場化改革步伐,加大對內對外開放力度,鼓勵支持民營經濟發展,制定留住人才、提高本地人力資本水平的政策,同時還要鼓勵和支持創新。劉以雷提出,眼前主要還要抓好以下四方面重點工作:一是要破除體制機制的障礙,在改革上下功夫;二是要優化營商環境,在激發市場主體活力上下功夫;三是要樹立起企業家的精神,在營造企業家成長的環境上下功夫;四是加快工業互聯網建設,在推動實體經濟的轉換升級上下功夫。

在創新方面,李國平指出,解決南北經濟增長差距擴大問題,必須重視創新驅動,通過創新驅動解決區域發展中出現的不平衡擴大問題:一是大幅度增加城市與區域創新投入,加大創新基礎設施建設力度,持續增加對創新產業的資金投入;二是扎實推進各地國家自主創新示范區以及國家高新區等區域性創新高地建設;三是優化創新生態,構筑完善的區域創新體系和創新環境;四是積極獲取區域創新人才,重視人力資本培育,獲取創新型戰略性人力資源;五是創造創新的地域文化,打造鼓勵創新、容忍失敗的學習型區域;六是發揮政府的引領作用,包括強化規劃引領、提高行政效率、降低商務成本、增加人力資本、培育創新文化等。

陳耀認為,要客觀地理性地認識北方地區目前發展的滯后,對北方地區的調整轉型要給予足夠的耐心,同時對北方發展振興也要有足夠的信心;縮小南北差距,不是要照搬南方發展模式,而要把南方開放創新的精神與北方區情特點結合起來,更好發揮比較優勢,走出一條新時代北方地區崛起的新路子。對于產業結構調整和體制創新,他強調,北方的結構調整不是要去重工業化,不是要去強調輕重比例的平衡。由于北方地區的資源稟賦和產業技術基礎,在國家戰略布局中擔負著十分重要的功能和使命,是我們諸多的大國重器之所在,所以北方的結構調整:一是要實現綠色轉型,做好減碳降污和生態保護;二是要改造提升傳統優勢產業,實現數字化轉型;三是要優化空間布局,提高集中度和資源配置效率;四是要增加新產業、新技術、新業態、新模式“四新”經濟的比重。他表示,除了結構問題,解決南北差距的深層問題還是在體制創新:一是要統一改革方向,明晰改革目標,推動國企改革做實走深;二是要大力發展有活力的科技型的民營市場主體;三是要以構建市場化、法治化、國際化的營商環境為突破口,提高政府的效能。另外,還要著力解決北方地區的開放不足問題。

部分專家結合對北方地區的研究提出了針對性建議。曹文煉結合對東北地區的研究提出:(1)從加強振興老工業基地、傳統資源基地,實現高質量發展角度研究振興南北經濟的政策;(2)從加強全方位的改革開放,特別是對東北亞的俄羅斯、韓國、日本等國家的開放的角度,實施針對性的政策;(3)確保國家糧食、能源等安全的角度,制定針對性的政策;(4)加快綠色可持續發展,特別是要結合2030年碳達峰和2060 年碳中和的目標;(5)從保障提升我國人民的幸福生活指數的角度,出臺相應政策。鄭新立則以河北省為例建議:產業升級可以把傳統的重化工業和能源工業用高技術嫁接起來,變成新能源、清潔能源,把原材料變成高附加值的制成品,成為北方的增長點。此外,通過擴大開放,把曹妃甸和黃驊港建成兩個發展外向型經濟的港口城市,帶動全省產業升級和經濟發展。他強調生態環境治理也可以作為經濟增長點,不能說環保投入就影響了經濟增長,恰恰相反,把環境搞好了本身就是GDP,所以要把環保產業培育成支柱產業,形成新的增長點。同時,還要強化市場觀念,把北方農業的現代化、農村的發展、小城鎮的發展,作為鄉村振興的戰略任務,也可以培育出新的經濟增長點。要發揮北方的資源優勢、人才優勢、教育優勢、科技優勢、交通優勢、文化優勢,實施創新驅動,利用新基礎設施建設、戰略性新興產業發展的機遇、發展公共服務業和生產性服務業,使北方各個省份的巨大發展潛力通過改革開放釋放出來。

(二)立足差異,遵循規律,促進南北方區域協調發展

陸大道指出,實施新時期區域協調發展戰略,就是要發揮各區域的各自特點,在發揮多種優勢與特色基礎上,形成全國的整體優勢,使整個國家的空間組織效能上新臺階,走上協同發展與整體競爭力提高的高質量發展之路。他提出,對待南北發展問題最主要的是要了解我國國土開發與區域經濟發展的歷史,掌握主要發展階段的區域經濟發展政策、基本數據與基本情況,讓這些最基本的事實與數據站起來,講好新時代“一方水土養一方人”的故事。

張建清認為,區域發展的最優策略是遵循有關經濟發展規律,要倡導各區域,包括北方也好,南方也好,沿海也好,東西部也好,最主要是根據它的要素稟賦、歷史、人文條件,把它自己的比較優勢充分地發揮出來,發展特色產業,通過特色產業集聚人才、資金和各種要素,區域政策的扶持也要更加精準。同時應該倡導包括南方、北方,沿海和內陸,相互包容,加強交流和互助,以實現優勢互補,互利共贏。孫久文同樣表示,新的政策不能過分削弱南方的發展勢頭,而要因勢利導,在南方加快發展的同時,帶動北方特別是東北、西北這些地區的發展,這是實現共同富裕的一條路徑。

陳曉東指出,我國地域廣大,自然空間和經濟空間具有高度的異質性,除了我們教科書上所說的公平與效率的價值取向,客觀上還有悠久歷史所決定的安全與秩序的價值取向,在這樣的前提下才能實現經濟社會的全面發展。他認為,東西失衡的本質是政策公平問題,即要把中西部地區在生態保護的努力與付出以及犧牲當前發展機會的價值充分地體現出來,把綠水青山及其維護的努力與付出都要轉化為生產力;而南北差距問題,本質上是經濟發展問題,北方地區需要加快建立現代化經濟體系來解決發展落后的問題。而作為整個國家戰略屏障和戰略縱深的西北地區和西南地區,其發展就不僅僅是建立現代化產業體系的問題,也不僅僅是縮小南北差距和協調東中西部區域發展的問題,而是統籌于國家層面的全局性戰略安排,對于“一帶一路”倡議向西和向西南方向的發展、對于中部地區和東部地區的高質量發展、對于中華民族偉大復興都有深遠意義。

(三)促進南北方區域協調發展的具體政策建議

張占倉指出:為促進南北方協調發展,一要從理論上探索區域協調發展的新支撐,二要在實踐上提升區域協調發展政策的針對性,三要對于糧食安全問題要持續保持戰略定力,四要在創新驅動發展上賦予重工業城市更加有效的支持方法,五要在構建新發展格局方面支持北方地區加快發展步伐。我國南北差距發展差距繼續擴大問題,需要引起國家戰略層面的高度重視。在高質量發展的時代背景下,全國性區域協調發展成為我們政策支持的重點領域,需要研究制定更加符合國家長遠利益的新的區域政策。促進我國南北方協調發展是構建新發展格局中一項重要的國家戰略任務,需要以國家戰略的力量進行推動。建議國家發改委等有關部門啟動專項研究,在全面調查研究的基礎上制定新的支持區域協調發展的政策,為全國邁向共同富裕的美好未來奠定更好的經濟基礎。

沈體雁指出:從中央層面,應該逐漸地調整國家的區域經濟治理方式。從傳統上以政策打包差別化為主的區域經濟治理方式,逐漸地轉向以提供全國性普惠化和多層次專門化相結合的產業鏈集群公共服務為核心的更加精細、精準、精密的區域經濟治理方式,開創一條以“普惠而又專門化的多層次產業鏈集群公共服務體系”為核心的新區域經濟治理道路。從地方層面,應鼓勵北方地區不斷提升自身的城市治理和產業集群治理能力,結合自身的區情、市情和治情,探索形成有自身特點的治理模式。

李善同指出:從近期來看,一方面要繼續推動西南地區持續快速發展。一要繼續積極承接國外和東部地區的產業轉移,推動新型工業化進程;二要進一步推動對外開放,打造西南地區的國際競爭新優勢;三要擴大對內開放,深化西南地區和東部沿海的產業協作;四要在新的時期推進鄉村振興戰略,繼續釋放西南地區農業的發展潛力。另一方面,南北增長差距擴大更多地反映的是以投資拉動的重化工業價值鏈拉動力的大幅減弱,應加快北方地區重化工業價值鏈的轉型升級和新價值鏈的重構。推動我國產業邁向全球價值鏈中高端,抑制區域差異的擴大,需要深化國內價值鏈分工,培育更多的能夠引領價值鏈分工的跨區域企業,延伸和拓展全球價值鏈的國內環節,讓中西部和北方地區能夠更深參與全球價值鏈分工和國內價值鏈分工,促進不同區域價值鏈分工的深度融合和協同升級。

董雪兵提出:一方面,要以基本公共服務均等化推動南北協調發展;一是基本公共服務均等化是實現南北協調發展的前提條件;二是基本公共服務均等化是縮小南北經濟差距的重要動力。另一方面,要充分挖掘南北各地區動態比較優勢,實現協調南北方的區域共同富裕;一是明確發展定位,統籌好發展和安全的關系;二是加快傳統產業轉型升級;三是運用新技術拓展發展新空間;四是以城市群為重點推動南北協同聯動發展。