農村老年人福利供給的治理問題和角色定位
——基于福利多元主義視角

勞旻旻

(廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000)

一、問題的提出

國務院人口普查領導小組辦公室根據2010年第六次全國人口普查得到的數據測算出我國人口的平均預期壽命高達74.83歲，相比2000年提高了3.43歲。這一數據不僅反映了我國公民的健康水平指標，而且映射了我國人口壽命呈延長趨勢。有學者預測，我國到2050年將進入全球老齡化水平最高的國家行列，那時我國65歲及以上的老年人比例將高達27.4%。

老年人口和老年福利需求存在正相關關系，老年人口的增長必然擴大老年福利需求總體增長。老年人為保障晚年生活的基本需求甚至更高層次的生活需求，逐漸表現為對福利更強烈的依賴。如果老年人福利事業的發展步伐跟不上人口老齡化的步伐，那么即使養老金水平再高，老年人的生活質量也無法得到保證。由于地理位置、歷史、文化觀念等因素，我國老年人口更多是分布于經濟發展水平欠發達的農村地區；再加上農村老年人口基數龐大，因而改善農村老年福利狀況是一個長期的、艱難的、復雜的過程。黨的十九大會議上強調要“建成覆蓋全民、統籌城鄉、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系必須要堅持兜底線、織密網、建機制的總體要求”來開展相關工作。整體而言，一方面我國每年在農村老年福利供給方面呈增長趨勢；另一方面農村老年福利供需矛盾依舊突出，他們的滿足感、幸福感乃至獲得感較低。

二、農村老年人福利供給的治理問題

(一)供給和需求的失衡

1.農村老年福利需求與供給嚴重失衡

需求層次理論是構成社會福利理論的重要子系統，也是理解人類行為和活動的理論基礎。奧爾德弗在該理論基礎上提出人本主義需求理論(ERG理論)，實際上是對需求理論進行了歸納和總結。他認為人類的需要包括生存、關系和成長三大核心需要。不論是需求層次理論還是ERG理論，都體現了人類的需求具有多樣性、無限性。我國農村老年人口基數大，且人口老齡化和高齡化逐年加劇，因而農村老年福利需求增長速度加快。再者，城鄉二元結構制度的約束給城市和農村的福利體制帶來了影響，不論是從福利內容還是福利供給方面去看，城市老年福利要優先于農村老年福利，因此造成農村老年福利需求總量龐大，而供給量不足的局面。

2.政策制定者的供給偏好與農村老年福利的現實需求不匹配

當前，我國農村老年社會福利的設計和給付實質上構建的是一種“福利供給主體需要” 而非“老年人需求”的發展模式，之所以這樣說，主要是因為當前的老年人福利服務尚未從老年人的現實需求出發，而僅僅停留在福利供給主體偏好的角度上，即從福利設計到福利服務的全過程基本是以供給主體偏好來設計的。當人們進入老年，身體的各項機能都會發生明顯的變化，體質虛弱的老年人容易生病，不論是居家養老還是社區服務養老都未能從根本上滿足老年人的看病需求。那些自認為身體狀況良好的老年人覺得不需要上門提供相關的養老服務，體弱多病的老年人覺得去養老院居住較好，主要原因有以下兩個:一是可以享受到相關的養老服務；二是同齡人的陪伴可以在一定程度上減輕失落感、孤獨感。因此，農村老年福利供給的設計方案和實施都應切實考慮當時當地條件的真實性和特殊性，還要從老年人的客觀需要這個角度出發，而不是停留在“理論需要” “福利供給主體偏好”等層面上。

(二)制度供給尚不完善

1.城鄉福利供給差距明顯

不管時代如何變遷與發展，家庭始終是福利供給主體的最基礎單元，特別是在我國農村地區，家庭是非常重要的福利提供單位。一直以來，深受城鄉二元制度的影響，城市和農村的社會福利制度設計上有較大的差異，城市老年福利的發展明顯優于農村老年福利的發展。城市化的發展帶動了城市老年福利的發展，如養老模式多樣化、養老金標準提高、老年救助性供給水平高等。而農村老年福利不僅表現在養老模式單一、經濟來源不穩定，還體現在普惠性老年福利供給水平較低和救助性老年福利有待夯實。

2.供給主體單一化

一直以來，政府是農村老年福利的主要供給方，即使有其他非公共部門加入，但持續時間不長。政府和家庭是農村老年福利的兩大供給主體，這種較為單一化的供給主體不僅使得農村老年人享受到的福利產品和服務都十分有限，而且會使得供給主體工作效率低下。個人的力量總是有限的，有些事情需要多方力量的參與才能如期保質保量地完成。發展農村老年福利事業亦是同樣的道理，不能僅僅依賴政府為主、家庭為輔的供給模式，而應當強調多方組織的共同協作參與。

3.立法監督不足

“十四五”計劃如約而至，我國政府要進一步加快農村老年福利事業的發展，逐步擴大福利的覆蓋面和普及面，制定與完善福利相關的法律法規。當前，有關專門的農村老年福利的立法層次還較低，僅能維護部分弱勢群體的福利權益和利益。當前，我國有關老年人福利的立法僅從大范圍去制定并實施相關條款，并未對老年人群體進行細分且出臺相關法律政策。個性化、差異化的福利需求決定了我國構建完善的、可持續的農村老年社會福利體系的艱難程度。在我國，共產黨員作為中國特色社會主義事業的中堅力量要發揮好、履行好自身職能，積極動員各方力量參與并投入社會福利事業的建設與發展中。就法律層面而言，政府要對立法機關進行監督，切實維護廣大人民的利益，尤其是殘疾人、老年人等弱勢群體。

三、福利多元主義視角下老年福利供給主體的角色定位

學者聞雯和馬躍認為“福利多元主義”一詞由“福利”和“多元主義” 兩個詞語組合而成，福利不僅僅是社會政策的價值取向，更是對一國或地區全體成員的需求是否得到滿足以及滿意程度的評判條件之一。要實現“福利” 的目標離不開“多元主義” 這一政策工具和手段；福利供給主體的多元化并不僅僅是多元主義的核心要義，不同供給主體之間的相互分工與協作也應當列入多元主義的核心要義范圍。

(一)積極發揮政府職能，加強農村老年福利制度的頂層設計

1.履責到位體現在理論和實踐共同發力

馬克思主義最基本的原則是理論與實踐的統一。政府作為農村老年福利供給的主體，其責任不僅僅停留在政策或方針的制定層面上，還應貫徹落實好其承擔的主要責任。政府部門要從以下三個方面切實履行職責:統籌規劃、籌集資金和提供服務。首先是在統籌規劃方面，政府要出臺專門的農村老年福利供給相關的法律法規并加以落實。在制定這些法律文件或者規章制度之前，政府部門應當組織好相關部門聯合展開調查，深入了解農村老年人在社會福利方面的服務需求和意愿，避免出現按“福利供給主體主觀需要” 制定政策的失誤。其次，資金是建設和發展農村老年福利事業的物質基礎，政府主管部門可以出臺優惠政策以此來鼓勵第三方組織或機構積極參與并投入農村老年福利事業當中來，從而實現農村老年福利供給主體朝著“多元化”模式發展，且擴大福利的供給量。最后，就是要切實根據農村老年人的需求來提供相應的福利服務或幫助，從而使得政府給予老年人“老有所樂” 的承諾得以兌現。

2.擴大老年福利供給量

擴大農村老年福利供給的覆蓋面和普及面，首先要做的就是推動社會經濟的發展。著名的德國經濟學家艾哈德認為社會經濟和社會福利有著較為密切的聯系，要使得社會福利取得良好的發展必須首先促進社會經濟不斷向前進步。其次，東中西部地區和城鄉老年福利的供給水平要保持相對均衡的發展水平，切不可差距太大。農村老年福利的供給總量和老年需求總量要維持相對平衡狀態，這樣才能提高農村老年人的滿意程度，維護社會的穩定發展。

(二)實施優惠政策以吸引更多非公共部門的參與和協作

主體之一是非公共部門在適應和參與農村老年人福利供給的過程中，要學會和政府部門合作。當前最普遍的農村老年福利供給模式為PPP模式，它是指政府與非公共部門通過合作的方式為農村老年人提供福利產品和服務，這不僅能減輕政府的壓力，也有助于非公共部門在獲取自身利益的同時為社會創造價值。首先，在籌集資金方面，對那些政府資助的項目要積極爭取參與，而對那些非政府資助的項目要爭取政府提供幫助或加以引導。其次，在運作模式上要注重“準行政化”。所謂“準行政化”是強調組織在不利于自身生存和發展的環境下所做出的隨機性、適應性的反應，它有別于傳統的“行政化”運營和管理模式。在當前的老齡化視角下，非公共組織參與并投入老年社會福利事業中必然要學會與政府合作，相互配合才能發揮最大的效用。

(三)促進經濟發展，提高老年人的消費能力

英國著名經濟學家亞當·斯密認為，促進社會福利的發展離不開個人私欲活動的滿足，并以此為研究的邏輯起點推演出市場有“自由放任”的顯著特點。表面上看，政府是農村老年福利供給主體的“主導者” ，但其并不能完全干涉個人的追求活動。即使政府為農村老年人提供了全方位、多層次的福利服務，也不能完全滿足每一個個體的需求和愿望。因而需要市場這只“看不見的手”來發揮作用。市場上存在許多的老年社會福利機構，按照機構的目的或宗旨可劃分為營利性和非營利性兩大類型，不同性質和特點的老年人福利機構各有優勢。首先，不同性質的福利機構應承擔起不同的責任，對非營利組織的管理如前文所述；而對營利性機構政府應采取補貼政策、稅收減免政策等。此外，為鼓勵營利性福利機構建設一定規模的有關老年人養老和服務的設施，還應給予床位補貼、土地使用優惠政策等。其次，政府要大力發展經濟，努力提高農村老年人的收入水平。當人們的收入提高時，其消費能力也會相應提升；促進市場經濟的發展不僅對提高農村居民收入水平具有積極作用，也有助于農村老年人福利服務購買力的提高。需要明確指出的是，在我國當前面臨龐大的老齡人口數量的背景下，實現所有的老年社會福利服務和設施全部免費是較為困難的，因而對于部分的老年福利服務和設施采取有償享受或獲得是較為公平公正的抉擇，這不僅能有效減輕政府的財政壓力，減少“搭便車” 的行為，也有利于維護社會秩序。

(四)有效發揮家庭福利供給的基礎性功能

俗話說:“落葉歸根” ，即人最先出生于家庭，最終也還是要回歸家庭。究其原因，主要是家庭不僅是人類的避風港，同樣也是人與人之間關系的紐帶，在物質和精神層面為個人提供幫助和慰藉。我國的?老年人權益保障法?在2015年進行再次修訂，該法案相關條款提到“老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當給予尊重和關心、照料” ，從這可看出政府對農村老年福利供給主體中的家庭單位給予了角色定位。

1.實施獎勵政策，激勵家庭發揮養老服務功能

對于那些提供養老服務的家庭或個人應當給予獎勵，物質獎勵和精神獎勵相結合。采取這種激勵措施可以參考西方國家或者中國香港地區已有的較為成熟的經驗。如在瑞典或者英國這樣的高福利國家，政府對那些為老年人提供養老服務的家庭或個人實施補貼政策或稅收減免政策，以此達到激勵的效果。令人可喜的是，我國的南京市已進入試點階段，對那些家庭成員愿意照顧老人的都會給予相應的補貼。這種激勵政策不僅能夠滿足部分老年人居家養老的需求，同時也降低了經濟成本。

2.開展專業化的培訓

在政府的引導下成立專業性的培訓機構，始終以培養專業化的管理人員和服務人才為宗旨，樹立為老年人提供專業性福利服務的核心目標。農村老年人福利是養老保險的延伸和擴展，其主要包含養老服務、醫療保健服務、教育和娛樂休閑活動等內容。農村老年福利涵蓋的內容范圍廣，因而其不應僅僅強調供給主體的多元化，還應當強調提供福利的專業化、制度化。

四、結語

老年是自然界中每一個個體不可避免的生命階段，盡可能地滿足老年人的各種需求和服務是構建和發展農村老年人福利的初衷。中國在發展老年福利事業中，不僅要看到城市老年福利發展的難題，更要重視農村老年福利面臨的困境。我國農村老年人口不僅基數大，且老齡化、高齡化趨勢持續加劇，對于農村老年福利供給的現狀和不足，各方供給主體要聯合發力，即政府、市場、非公共部門和家庭(個人)需要共同參與，各司其職、相互合作，共同為達到農村老年供給和需求的相對平衡而不懈努力。福利社會是我國建設和發展社會保障的偉大愿景，對提高人民生活水平方面具有不可估量的重要作用，另外對社會的矛盾有緩和化解的良性作用，從而促進生產力的發展與提高。最為關鍵的是福利社會在促進經濟發展的同時兼顧了公平與效率，它不僅能把“蛋糕” 做大，且能分配好這塊“大蛋糕”。