關于財政項目支出績效評價工作的思考

李丑平

（原平市財政國庫集中收付中心，山西 原平 034100）

2015年新修訂《預算法》首次在法律上對預算績效工作的開展進行了規范。2018年9月1日，中共中央、國務院聯合印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，進一步要求預算績效工作從“全方位、全過程、全覆蓋”的不同維度加以推進和全面實施。在整個開展過程中，項目支出是預算管理體系中至為重要的一項，而績效評價是預算績效中的重要環節，因此，做好項目支出績效評價對全面實施預算績效工作的開展具有先導和引領作用。

一、財政項目支出績效評價概述

（一）績效評價的基本內容

績效評價通俗地講，主要解決三個問題，即誰來評，評什么，怎么評。首先，“誰來評”是解決評價主體問題，績效評價實施過程中，分為單位自評價，部門整體評價和財政部門評價，三者之間評價重點各不相同；其次，“評什么”就是要解決評價對象和評價內容，對誰進行評價，根據評價實施的范圍和不同要求，決定對哪些項目資金實施評價；“怎么評”是整個績效評價中較為核心的內容，主要是根據績效目標，采取一定的方法，通過績效指標和標準化體系的綜合比較、衡量，從而得出項目資金使用效果的結論。從本質上講，績效評價就是以績效為導向、強化結果導向與滿意度導向的價值判斷。

（二）財政項目支出的基本類型

從政府預算角度出發，根據財政資金性質用途的不同，可以劃分為基本支出預算和項目支出預算。基本支出預算是為了確保部門單位正常的運行并完成日常工作安排的，主要是涉及人員經費支出和日常公用支出。項目支出預算是為了確保部門單位特定目標和事業發展規劃而進行計劃安排。基于政府機構運轉及管理的基礎性必要性出發，在優先保障基本支出預算的基礎上，項目支出預算主要用于安排地方政府承擔的基礎設施建設和發展其他公共事業支出，隨著社會經濟的高速發展及人民生活水平的普遍提高，用于安排項目支出的財政資金日益擴大，因此，財政項目支出成為政府財政支出中的重要內容。

（三）財政項目支出績效評價的現實意義

財政項目支出能夠充分體現基礎建設的加強、行業競爭能力的提升以及民生領域的改善，而開展財政項目支出績效評價，對于促進財政資源的合理配置，完善財政資金績效管理體系，提高財政資金使用效益等方面具有重要現實意義。

首先，有利于改善財政資源的合理配置。財政資源屬于公共資源，由于政府部門對于財政資源具有絕對的優勢地位，如何進行科學高效地管理使用財政資源，各個部門都會為了本部門的發展建設不遺余力地積極爭取，因此，財政資源總是稀缺性的，為了實現對項目的必要性、可行性、效率性合理分析，要實現成本最低、效果最佳、管理最為合理的目標，實施項目績效評價的開展是必要的。

其次，有利于完善績效管理體系的建立。加強績效管理是提高政府公信力與執行力的有效手段，由于項目支出占據了政府預算中的較大比重，因此對于項目績效評價工作的先期完善與確立，對后期實施基本支出、部門支出整體績效評價，乃至于政策性績效評價，具有一定的先導性作用。

最后，有利于提升財政資金使用的社會效益及透明度。財政項目資金的使用，很大程度上在于發揮其社會效益，通過對財政項目資金開展績效評價，可實現對財政資金的跟蹤監督，形成有效的約束機制，促進資金使用的規范性，通過對評價結果的信息公開，能夠促進財政項目支出的透明度，使更加廣泛的群眾對政府工作有了更為詳盡的了解。

二、目前財政項目支出績效評價存在的主要問題

近年來，多個部門都建立了相應的績效管理及評價機制，構建形成了相對完善的績效閉環管理體系，取得了一定的成效。但在具體的執行中仍存在一些問題，具體表現為以下幾方面。

（一）對財政項目支出績效工作重視程度不夠

行政事業單位中普遍存在績效意識淡薄，缺乏組織安排及制度建設，重立項輕管理，對績效評價工作認識不夠。首先，績效評價屬于管理范疇，需要建立科學的組織協調機制，部門合作，上下協調，有的單位領導不夠重視，存在交差應付心態，簡單地將工作任務交送預算部門或財務部門，沒有結合單位與項目實際制訂相應的績效評價管理機制，落實起來就會大打折扣；其次，項目謀劃不以結果為導向精準設定績效目標，而是以投入定目標編預算，所謂的績效評價只是項目介紹的翻板，或是工程形象進度的描述，未能從績效的角度去測量項目開展的可行度；最后，績效評價工作流于形式，有的只是在項目完工后或年末進行評價，評價工作的實施改變了設計初衷，變成了項目的總結驗收，沒有貫穿項目實施的全過程，有的通過委托第三方，一托了之，不加復核，失去了績效管理的意義與績效評價的內涵。

（二）財政支出績效評價管理流程不夠規范

財政項目支出績效評價流程涵蓋了評價目的和評價對象的確定、評價小組的組建、項目基本信息的收集、評價框架的優化設計和制訂、評價實施方案組織實施，后期要進行績效溝通，最后編撰績效評價報告，整個流程環環相扣，層層推進。但是，在實踐工作中，普遍存在評價流程不規范，不完整現象。首先，從項目組織階段，忽視項目組成人員的重要性，缺乏績效專家、財務專家、信息專家等的廣泛參與，難以從多維度綜合評價項目支出的效率效果；其次，項目信息收集不夠充分，只片面的關注了項目的資金安排、工程進展，忽視了項目支出及配置的合理性，缺乏利益相關者的意見征詢及問題反饋，造成評價不夠全面客觀；再次，在項目實施階段，單從項目自身角度考慮，閉門造車，缺乏實地調研，考察不到績效實施的真實效果；最后，在報告中自我評分避重就輕，只揀好聽的報告，缺乏全面性客觀性與真實性。

（三）財政項目支出績效評價體系不夠健全

目前多數地方在各項體系的建設還處于一個起步階段，缺乏總體架構與建設，主要表現在指標及標準體系建設不全，組織架構及制度保障不到位，運行機制和信息公開偏弱。首先，績效指標體系建設中要求各級政府部門應建立相應的指標庫，但是好多部門這方面比較欠缺，沒有建立適合本部門本行業本層級的指標庫及標準，實際評價中無法選用能夠合理判斷當地經濟建設及發展水平的績效標準，也就無法做到合理性準確性評價；其次，在組織制度體系建設中，許多地方不夠重視，認為績效評價只是個形式評估，起不到實質性作用，因此在機構設置、制度建設及經費保障上，都得不到相關部門的重視與支持；最后，信息公開是促進財政項目支出日臻完善的有效監督手段，由于當前績效評價水準高低不齊，致使在評價報告的公開不是特別規范，因此缺乏陽光下的監管也是績效評價體系建設滯后的一個原因。

（四）財政支出績效評價隊伍職業素養不高

當前許多行政事業單位中由于人員編制及結構老化等問題，很少有人專職從事績效評價工作，大多是從事過財務工作的人員轉行過來或兼職。由于績效工作涉及面廣，專業性強，不僅涉及財務內容，還涵蓋了政治學、經濟學、管理學、統計學以及其他行業等學科知識。各部門單位中由于人員編制所限，處于青老交接時期，老同志經驗豐富獨到，但是績效評價是個新理念新事態，在政策把握與技術應用上需要更新知識體系，在工作強度與行業認知上要求高；新時代年輕人有闖勁，有魄力，知識體系相對全面，但卻缺乏干事情的韌勁，面對枯燥的數字與嚴謹的邏輯，很少人會從中總結摸索，總喜歡套用模板解決問題，從而形成績效評價程式化，單調而缺乏特色，反映不出績效個性化差異。再者，好些行政事業單位中存在人浮于事者不為鮮見，不以上進者立標桿做表率，唯清閑者受追捧，缺乏優秀人才的激勵和良好素養的培植環境，將預算績效評價只當成一個任務而已，缺乏責任意識和認真態度。也存在部分單位人員內部職責不清，沒有考核體系，無法形成有效合力，正所謂績效人無績效，使得財政項目支出績效評價管理變得相對困難。

（五）財政項目支出績效評價結果應用不夠到位

財政項目支出績效評價的實施在于有效利用，及時進行項目的跟進與考核，對項目的實施與資金使用的效果進行評判與反饋，就目前來說，相關制度及文件中反復強調績效問責機制和獎懲辦法，但是實際應用依然處于待定狀態，由于考核的層面處于一個表面化狀況，各地無非強調了機構建設，人員配備，資金落實，以及制度建設等，但是更沒有嚴格意義上實行“無效低效必問責”，獎懲機制的缺失滯后，必然影響到績效評價質量的差異性。另外，一些高質量績效評價報告中對項目支出可能提到了合理的建議或存在的問題，但是在后期整改或反饋卻得不到重視與落實，也沒有與部門預算以及業績效考核相關聯，同時也造成了部門內控監管不力。

三、完善財政項目支出績效評價的對策建議

（一）推進預算績效管理常態化機制的建立

財政項目支出績效評價工作是衡量項目實施單位履職效率與評價財政資金使用效果的重要手段，加強預算績效管理常態化機制建設，強化領導干部責任意識至關重要。首先，領導干部的績效意識往往影響著整個部門單位的觀念和認知態度，因此在推進地方預算績效管理過程中，自上而下領導先行，加強集中學習，通過案例說法促進探討交流，強化責任意識，使領導能夠真正認識到項目建設中績效管理的重要性與緊迫性；其次，加強績效考核，只有通過績效考核的外部壓力，促進制度完善，真正實現“重績效，講績效，做績效”的環境氛圍，從而建立以績效目標為導向、績效評價為手段、績效結果應用為核心的常態化機制。

（二）強化財政項目支出績效評價的實施控制

財政項目支出績效評價的實施過程應當科學規范，認真組織協調，選用合適的評價方法，強化資源配置。首先，在評價準備期階段，應當制定評價實施方案，充分征求各類專家、部門單位以及利益相關者的意見和建議，收集專項資金立項依據、績效目標、使用范圍以及各項管理制度等；其次，重視實施期的控制，注重績效數據的翔實，指標數據的科學設置，印證資料確鑿可靠，便于監控。按照既定的流程按部就班，遵循評價實施流程，不隨意變更，保證評價過程的合規性；最后，在滿意度調查方面，應盡可能地顧及項目輻射區域內所有對象，出于項目的實施與開展中調查的局限性考慮，應采取抽樣或其他數理統計等方法充分調查到與之相關聯的群體，真正反映出公眾的意愿度，從而與評價結果形成相互印證與補充，真實地反映項目支出績效評價結果。

（三）完善績效評價管理體系

首先，優化和健全組織機構是財政項目支出績效評價工作的組織保障，必須得明確誰來管理，誰來組織執行，配備規格要高，實施起來阻力才會小，運行才會流暢；其次，項目支出績效評價管理辦法是引領、指導和規范績效評價過程的制度依據，也是開展評價實施的指引文件，涵蓋了整體規劃、方法選擇、組織協調、質量監控和結果應用等內容，沒有規矩，不成方圓，在制度的規范之下才會有所成就與突破；再次，績效評價中的核心問題是指標體系的構建，通過完善績效指標體系，從而衡量和評價、監督財政支出經濟性、效率性及有效性，設定科學有效的指標權重及評價標準，進一步實現在項目績效中分析對比、揭示問題；最后，加強監管體系建設，搞好績效事中監控，及時發現不足，督促整改。加強績效信息公開，形成以會議、文件和媒體等公開方式進行通報，從而推進績效評價信息結果公開。

（四）提升項目績效評價隊伍的專業化水平

首先，加強與高校聯合，與事務所協作，選派事業心強、業務能力精干的人員參與財政支出績效評價專業培訓，從理論到實踐，打造一支業務能力水平較高的績效隊伍，培養績效學科帶頭人，建立財政支出績效評價專家數據庫，進一步以點帶面，擴大培訓范圍，加大培訓力度，強化培訓頻度，營造績效學習氛圍，普及績效相關知識，組織績效大比武，做到人人學績效，事事講績效。其次，把枯燥的績效理念與典型事例進行藝術打造，寫成歌傳唱，拍成影視傳播，大搞績效宣傳工作，將績效評價從被動執行轉變為主動參與。另外，通過與第三方機構的合作，采用政府購買服務的形式，加強部門與機構合作，利用部門的管理與制度優勢結合三方機構的人力資源優勢，協同推進績效評價人員的能力，共同提升財政項目支出績效評價水平。

（五）建立健全預算績效聯動機制

從現代績效管理的角度出發，有限的財政資源要想得到合理的配置，需要通過預算績效一體化聯動實施，進一步完善績效評價反饋及報告制度。首先，通過項目績效評價，加強預算績效聯動機制。開展預算安排工作中，優先安排和支持績效評價好的項目，對績效評價為“差”或“中”的項目，建議取消或核減一定比例的預算；其次，落實績效評價反饋整改機制。針對項目支出績效評價過程中發現的情況、存在的問題，向項目主管部門進行及時反饋，同時要求各部門單位針對相關問題及建議制定方案落實整改；最后，積極推進項目支出績效評價結果報告制度。財政部門在對重點項目支出績效評價的基礎上，綜合評價過程中存在的問題、相關建議形成匯報材料，向人大、黨委以及政府進行報告，為政府開展項目部署決策提供參考，并作為獎懲及行政問責的主要依據。

總之，財政項目支出績效評價是撬動全面預算績效管理實施的一個支點，完善項目支出績效評價相關組織建設、管理制度、評價體系以及結果應用等核心要素，對促進和帶動全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理的實施與開展具有重要意義。