行政事業單位成本管理問題研究

田漾帆

（長治高新技術產業開發區財政管理運營部，山西 長治 046000）

2020年以來，全球經濟結構發生了重大變化，我國面臨經濟增速放緩，通脹壓力加大，國際貿易和投資下滑，居民消費水平下降等復雜多變的內外部環境，對此在制定和實施“十四五”規劃中，提出了“提質增效，更可持續”的財政政策要求。為使寶貴的財政資源更加充分合理利用，更好地用于改善基本民生和支持市場主體發展，需要財政嚴格審核新增財政支出，大力削減或取消低效無效支出，深入挖掘節支潛力，進一步大幅減壓非急需非剛性支出，進一步減壓一般性支出，堅持政府過緊日子將成為常態。

行政事業單位成本管理是指在單位運營中各項成本核算、分析、決策和控制等一系列科學管理行為的總稱。隨著全球對資源合理利用的重視程度越來越高，我國行政事業單位的成本管理工作開展也是迫在眉睫，如何探索一種全新的管理模式來適應新的形勢要求，已成為我們不可回避的重要課題。我國有近4000萬編制內行政事業人員，工資福利、工作經費及項目經費來源于各級財政撥款，其資源耗費量十分巨大。在中央帶頭過“緊日子”這個大環境下，國家提倡全民節約，從不浪費一滴水、節約每一粒糧的光盤行動做起，行政事業單位也要響應國家號召，在完成好各項社會職能基礎上，加強成本核算和管理工作，對各項經濟活動成本嚴格控制，減少資源浪費、提高資金使用效率。

一、行政事業單位成本管理的重要性

目前，我國經濟已由高速增長階段轉變為高質量發展階段，正處在優化經濟結構、轉變發展方式、轉換增長動力的關鍵時期，建設行政事業單位成本管理等現代化經濟管理體系勢在必行。

（一）加強行政事業單位成本管理有利于提高財政資金使用效率

落實好財政資金撥付時效、加強專項資金使用監管、保證投資形成的新增資產及時交付使用及清算等，能夠為財政資金使用效率的提升創造有利條件，防范各種潛在的漏洞風險，保證國家財政資金的安全。

（二）加強行政事業單位成本管理有利于促進資源配置優化

資源的稀缺性決定了必須通過一定的方式把有限的資源合理分配到社會的各個領域，實現資源的最佳利用，獲取最佳的效益。運用先進的成本管理方法，編制好預算的同時做好成本控制，使資金運行受到全過程監督，從而為市場經濟研究提供一定的數據支持。

二、行政事業單位成本管理存在的問題

（一）無效支出普遍，全面績效管理觀念尚未形成

在中國特有的政治體制下，行政和事業單位通常彼此融合，共同進行國家行政管理、組織經濟建設和文化建設、維護社會公共秩序，及提供各種社會服務。由于資金來源為全額財政撥付，普遍存在重投入輕管理、重支出輕績效現象，大量財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費等問題嚴重。當前，經濟社會發展面臨巨大挑戰，常態化防控、經濟社會重振、防災抗災等戰役正在進行，財政減收增支規模巨大，正處在大戰大考的關鍵時期。雖然自20世紀80年代以來我國進行了幾次大規模的精簡機構改革，但是人員編制仍在急劇膨脹，行政事業單位中公用經費支出較大，浪費現象嚴重。在財政支出總量占國民收入比重逐年下降的情況下，包括公檢法支出在內的行政管理費支出占國民收入的比重卻不斷增長。行政管理費支出是剛性支出，迅速膨脹后，削減往往比較困難，給日后控制帶來很大的問題。由于行政管理費用過大，擠占了其他項目支出，造成了稀缺的財政資源浪費，分散了財力，使財政支出不能用在重點項目的實施上，加劇了財政支出結構不合理，加重了財政負擔。

（二）經驗性隨意性決策，成本管理觀念不明確

政府過緊日子是實現政府治理體系和治理能力現代化的必然要求。相比于現代企業的先進管理理念，拒絕創新、懼怕改變是當前我國行政事業單位成本管理工作中面臨的主要難題。有些行政事業單位決策者在履行公共管理職能或開展社會服務時，全局觀念不能完全適應科學發展的要求，在成本管理方面沒有明確要求，為了政績工程趕工期趕進度，不計成本；有些單位沒有總體規劃，隨意申報維修改造項目，城市道路今年為了排污、明年為了取暖，幾乎是年年挖，月月修；有的單位辦公場所，三年一小修繕，五年一大修繕；日常業務軟件系統年年付費年年更新，辦公用品等低值易耗物品更是隨意領取使用。轉變這種落后觀念就要強化財政問責機制，落實財政事權與支出責任劃分。

（三）管理專業人才缺乏，成本管理理念缺失

對于所有行業來說，發展壯大的根本因素是人才，但從目前狀況來看，行政事業單位內懂成本管理控制的人才嚴重匱乏。一些行政事業單位對人才的重要性雖有認識，但因條件所限，對人才概念的理解比較狹隘，尤其對管理專業人才缺乏足夠重視，在管理專業人才的引進、培養、使用方面缺乏長遠眼光，再加上用人單位受編制、資金的約束缺乏自主權，政策和待遇不到位，在人才引進中縮手縮腳，引進高端人才難度很大。實際工作中行政事業單位成本管理崗位普遍指定財務人員兼任，而現有的財務人員身兼數職事務繁雜，責任重大，再接手單位成本管理，心有余力不足，好似燙手山芋，唯恐避之不及。行政事業單位成本核算在財務領域中造成缺失，無法為決策者提供有力的數據支持，也談不上節約成本高效利用財政資金。

（四）成本核算體系未確立，績效考核制度不健全

成本核算的正確與否，直接影響成本預測、計劃、分析、考核和改進等成本控制工作，完善的成本核算體系，能夠為單位管理者在決策中提供大量的成本信息，是強化成本控制的重要保障。當前我國行政事業單位內部成本核算的對象并不明確，核算范圍也較模糊；成本核算的覆蓋范圍非常有限，成本管理方法過于簡單，尚未建立可操作的成本核算體系，根本無法滿足現代成本管理的需求。建立科學規范的績效考核機制是新時代發展的需要，然而大多數行政事業單位雖然建立了相關的考核制度，卻沒有與具體工作情況形成直接關聯，考核獎勵與工作的強度、效率、工作難度脫鉤，“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”的平均主義現象仍然存在，沒有真正激發單位職工的工作熱情，提高工作效能。

（五）審計監督力度不夠，成本管理問題未獲重視

由于財政支出管理方式相對粗放落后，行政事業單位資金使用效益普遍不高，單位之間經費使用多寡不均，造成支出中的不足和浪費并存。由于缺乏財政強有力的控制和監督，容易成為滋生權錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現象的溫床，不利于政府廉政建設。財政部門、審計部門以及其他監管部門在進行審計和督查時，關注較多的是預算收支金額支付的合法性、支出的執行進度和執行情況，并沒有從內控角度上對成本管理方面提出有效的建議和解決措施，對項目支出成本的合理性等內容審查深度不夠，對資金使用成本相關問題關注較少，使得在整個行政事業單位內部對成本核算管理意識沒有引起足夠重視，造成在開展社會公共服務時成本支出過大，鋪張浪費現象嚴重。

三、完善行政事業單位成本管理的對策

（一）強化預算編制，全面實施預算績效管理

《預算法》中要求，“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。政府過緊日子，說到底是為了老百姓能過上好日子。厲行節約，過“緊日子”，就要大力壓縮非急需、非剛性、低效和無效支出。大力調整支出結構，堅持能緩就緩、能減就減的原則，進一步落實先有政策再安排支出、先有項目規劃再安排預算、先編制績效目標績效自評價后再編制預算的措施，杜絕通過違反規定列支暫付性款項滿足收支平衡或安排新增支出需求。強化直達資金使用管理，防止資金閑置沉淀，確保資金直達基層、直接惠企利民。真正過緊日子還必須依靠“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，積極推動各行業各領域的核心績效指標和標準體系建設。樹立統一的績效意識，培養統一的績效理念，并將這些化作統一的績效行動，最終養成全社會績效行動上的自覺。

（二）強化成本管理，納入績效考核指標體系

一個行業最終發展成效如何，從管理者對工作的主觀能動性方面可以窺見一斑。行政事業單位工作人員作為國家公職人員，需做到與時俱進，努力創新。過硬的思想素質和對工作絕對負責的態度，是做到潔身自好，業務精進的基本保證。成本控制離不開細節，建立完善的成本管理激勵機制，制定周密細致的績效考核制度，將單位職工的政治前途及績效工資與事業的長遠發展相結合，有效激發職工的主觀能動性，使全體員工都能夠參與到成本管理的過程中，督促員工在完成本職工作任務的基礎上，努力降低行政成本。比如辦理具體行政業務時，可以參照車補改革制度，在部門內按照工作性質將辦公費等實行總體量化，與計算機、憑證印紙、打印機以及收據、發票等耗材使用量相結合，并制定出相應的獎懲制度。把工作效率作為績效考核的重要標準，細化工作分工，明確工作責任，建立輪崗制度，建立科學的選拔標準，針對不同的崗位職責，對干部職工進行定向培養，通過建立健全考核機制，著力建設專業化、高水平、高質量的人才隊伍，夯實人才基礎。建立工作臺賬，對不同的人完成同一工作、同類工作的情況進行比較分析，制定衡量工作效率的標準。突出工作效能，切實提高工作效率。

（三）強化人才隊伍建設，加大人才引進培養力度

行政事業單位成本管理需要全面性綜合型人才，不但要具備扎實的財務會計知識，還要熟悉單位成本支出中涉及的各項業務。行政事業單位可以加大招考力度，讓優秀畢業生進入單位，注入科學觀念和先進做法，帶動現有人員更新思想，實現大的技術進步；財政部門也要注重加強對現有財務人員成本管理業務培訓，培養一批高素質高技能的綜合人才。財務及業務人員也要注重提升認知水平，不斷提升自己的學習能力，主動努力轉型，向具備業財融合能力的方向轉變。還有一塊需要關注的是，成本管理控制首先要求項目管理人員及領導決策人員具備一定的管理專業知識，作為參與者從項目立項、可研到預算編制、成本控制他們相對熟悉，能夠對不可避免的隱蔽部分做出相應的成本預算，對項目執行過程中可能遇到的問題有一定的認知和預判，可以時刻關注項目實施進度及預算執行情況，隨時對照，出現較大偏離時能夠及時查明原因并做出相應調整。全面加快對人才的引進以及人才培養，確保行政事業單位成本管理早日步入正軌，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。

（四）加強成本管控力度，建立完善的成本管理體系

為降低成本而進行系統性有組織的成本預測、決策、計劃、控制的活動是成本管理體系的基本要素，成本管理控制好比海綿擠水，只要拓展思路，任何流程中都有很多可以優化成本的空間。行政事業單位應當采取動態化的成本管理方式，不斷融合市場的發展需求，對資源進行合理的分配與使用，建立健全成本管理體系，從根本上控制行政事業單位的支出。同時要更好地增強員工的成本管理意識，降低成本、節約資源，系統地控制成本。在對資金活動全過程進行管控時，應當明確制定出各項資金活動的業務流程，分解每一個具體環節和步驟的工作內容，明確應該履行的職責，落實到具體工作部門和責任人員，并確保有效實施。抓好業務流程，找準關鍵風險點，進行有效控制，才能保障資金活動的順利進行。比如我們高新區現有在職人員200多人，財務及成本核算管理業務類同，但部門齊全，每個預算單位都有專職的財會人員，造成人才的重復浪費。這種情形下可以考慮設置一個總的會計核算及成本管理中心，共3-5人開展專項工作，其余人員就可以脫離財務工作崗位，將更多的精力專注于招商引資為企業做好服務，讓專業的人員做專業的工作，避免造成人力資源浪費。

（五）健全審計監督機制，提升成本管理監管力度

加強行政事業單位成本管理，內外部審計監督至關重要，需要建立健全內外監督檢查和問責機制，對預算單位開展定期和不定期自查自糾工作。全面實施預算績效管理和財政監督工作，進一步擴大預決算評審及績效評估覆蓋面。對績效好的政策和項目優先保障、重點支持，對低效無效資金一律削減或取消。紀委監察和審計部門要加強對預算單位日常支出情況的檢查監督，嚴格控制“三公”經費和培訓費、會議費等各項支出，加強對相關支出事項必要性、合理性的審核，對督查檢查發現的問題敦促有關部門單位及時糾正整改；對有令不行、有禁不止的行為予以嚴厲查處。嚴查在編不在崗人員、已調離人員“吃空餉”問題，切實降低行政成本。監管部門要建立健全相關制度和規范，在注重督查和考核預算執行進度和執行情況的同時，關注成本管控情況，引導促進各單位人員增強成本管理意識。審計機關和審計人員要充分領會中央八項規定和國家領導人重要批示精神，帶頭貫徹落實，堅決反對鋪張浪費，切實履行審計監督職責，不斷加大對各級黨政機關單位的審計力度，為推動黨風廉政建設發揮積極作用。

四、結束語

在經濟下行壓力加大、外部環境不確定性增加等因素的影響下，我們要牢固樹立過“緊日子”的思想，壓縮行政運行成本，集中財力促發展、惠民生、保運轉，嚴格加強公務支出管理。行政事業單位要認清成本管理的現狀，注重加強領導層的認知，提高對成本管理的主觀意識，做好預算編制管理，建立績效考評機制，加大對專業人員的培訓，有效提高工作人員的執行效率，使單位成本管理水平得以提高。財務部門或者專職成本管理人員要提高綜合業務素質能力，運用先進的管理理念，提高財政資金的使用效率，讓單位內部成本管理相關工作高效運行，促進單位的整體管理水平，形成良好的長遠發展。