困難地區就業轉型問題研究

文/吉首大學法學與公共管理學院 宋雨溪

一、困難地區就業轉型的必要性

困難地區固有就業形態以非正規就業為主，這意味著職業保障程度低且流動性差，導致困難地區存在體制性、行業集中性貧困與再生性貧困。大多數困難地區呈現失業性貧困特征，經濟發展相對滯后限制就業崗位的增長，低素質勞動對資本替代程度低，工業化的推進導致大量困難地區勞動力陷入結構性失業困境，將加劇輸入型困難地區貧困現象。新就業形態呈現出去雇主化特點，所擁有的靈活雇傭關系、多元從業人員以及彈性工作方式為分散化、個體化的勞動者帶來新的就業機會，是擴大就業渠道、促進困難地區就業轉型的重要保證。

（一）順應我國發展環境深刻復雜變化的必然選擇。目前和未來，世界環境必將變得更加復雜。新一輪的技術和產業變革推動世界經濟結構、產業結構和分工的深刻變化，新的經濟和新的模式正在迅速發展，全球生產鏈、供應鏈、創新鏈、價值鏈發生深刻的重組。科技更新固有的生產領域，還催生新的產業；勞動生產率的提高加劇各國的競爭行為，國際消費市場的需求更加多樣化；高科技與金融業的融合，迫使市場建立起資本流動迅速的全球網絡和國際標準化的信息網絡。堅持系統理念，實現全面發展、全面進步和現代化，困難地區轉移就業對我國經濟發展轉型具有重要意義。從國內看，我國經濟發展優勢與發展不平衡不充分問題進行相互聯結，使我國企業內部管理發展社會環境發生廣泛而深刻變化。一方面，“中國制造2025”發展戰略和制造業轉型升級需要適應困難地區人口就業前景；另一方面，原本困難地區的就業空間從現實社會延伸到網絡，提供更多的就業選擇。首先，隨著生產力的提高和人口生活水平的提高，第一產業、第二產業和第三產業將吸引更多勞動力。第三產業的靈活性使其吸納勞動力的能力時常有波動，這不僅由于邊際就業彈性制約技術發展進步，還因為就業意愿可以充分發揮積極正面或相反的作用。因此，困難地區的就業人員不僅要隨著產業結構的調整提高技能，還要兼顧職業理想的塑造，鼓勵他們的工作意愿。其次，二元戶籍制度使困難地區長期處于相對于城市經濟效益和公益性的劣勢，在某些方面呈現出經典的“馬爾薩斯陷阱”特征，這意味著城鄉差距可能會隨著時間的推移繼續拉大。

（二）適應生態文明建設實現新進步，民生福祉達到新水平。一是鼓勵綠色產業轉型。粗放型經濟發展方式使得困難地區綠色就業創造和轉化的成本相對較高，在綠色就業供給結構失衡的情況下，市場環境下的激勵機制難以完全滿足綠色轉型的需要，在缺乏交易市場的情況下，稅收獎懲機制在實踐中沒有得到廣泛應用。根據庫茲涅茨定律，隨著收入水平的提高，勞動力最終會向第三產業轉移。生產工作生活學習方式進行綠色發展轉型在國土空間設計開發格局優化教學過程中已有一定進展，但困難地區吸納勞動力的主體大多仍是第一產業。因此，目前大多數產業結構處于困難地區，無法充分實現綠色就業的供給。傳統密集型產業在困難地區承擔著大量勞動力，傳統道路在碳技術還不夠成熟的階段仍然肩負著沉重的責任。如今綠色發展增長已成為中國經濟社會建設工作中重點學習方式，但如果企業轉型后的新興技術產業與固有密集型產業界限分明，就業升級對勞動力吸納能力的要求將與轉型要求相抵觸。二是通過合理配置資源，提高困難地區民生福祉水平。優化資源配置，對保障民生、使發展成果惠及全體人民具有重要意義。困難地區進行就業轉型的核心技術困難是土地政策法規的限制，解除束縛意味著保護困難地區農村人口對土地的自主生產經營和承認眾人建設項目用地收益。實現貧困人口“進城務工”的城市化，將緩解首次分配中貧富差距過大的問題，提高當地人口就業轉型的積極性。根據《東部地區困難群眾基本社會生活質量保障有關情況的調研分析報告》，部分家庭教育經濟管理困難原因在于中國傳統企業收入結構，工資性收入與退休金占主要業務收入比重，對就業不充分、不穩定等風險的抗擊能力較弱。社會發展信息化建設步伐加快，“物質+服務”救助管理方式將更加高效地將新興信息技術融入各類在職員工培訓，刺激內在就業轉型需求。

（三）順應提升社會文明意識的現實選擇。就業文化結構由價值觀、道德和心理構成。隨著中國特色現代企業制度的完善，各種市場主體煥發活力，困難地區就業價值更加多樣化，在數字時代，就業市場多變，困難地區的就業趨勢、愿景和要求經常發生變化，道德情操多樣化，勞動意志不夠堅定。源遠流長的農耕社會文化發展歷史隨落后企業生產管理關系的瓦解不再主流，但殘留的小農經濟思想使新時代困難地區農村人口就業結構轉型積極性不強的局面仍然存在；其次思政教育教學作為一切相關工作的生命線，在困難地區進行就業轉型研究過程中，促進當地人口樹立新時代就業觀，智志兼扶，在信息技術相對比較滯后的困難地區更新價值觀與擇業觀，并營造出困難地區良好的就業環境氛圍；最后，就業文化方面發揮教師引導作用，疏導就業轉型中產生的心理健康問題，合理歸因，并培養困難人口心理能力素質，敢于面對新時代的逆境與挑戰。

（四）彰顯國家治理效能的必然要求。就業是民生之本。困難地區人口就業轉型關系到民生底線，經濟治理是國家治理體系和治理能力的重要體現。因此，要提高就業轉型困難地區人口的自我效能感，就必須及時調整勞動力構成，促進就業轉型。同時，經濟的外部性調適每個崗位的附加值，就業由低質量向高質量轉化，土地轉移后產業吸納剩余勞動力的能力有限的問題陷入再就業的困境并轉移到城市。

二、鼓勵困難地區就業轉型的路徑探析

困難地區就業改善首先需要一定基礎設施支撐，但大多地區配套資金有所欠缺，就業轉型受到自然條件、經濟發展水平和歷史文化等多種因素限制；發展生態路線與旅游業等第三產業需要一定的用地面積，但困難地區許多存量土地還有待開發與盤活；就業轉型需要較為完善的金融服務支持，但困難地區對于就業轉型所設貸款與創業擔保基金大多額度較低；新業態如休閑農業與綠色產業缺乏系統專業的培訓者，困難地區電商企業也存在一定人才缺口，制約地區就業轉型。因此要發揮“技術—經濟范式”下新就業模式的積極作用，實現更高質量和更充分就業。

（一）協調好困難地域人口轉型與戰略性新興產業增長引擎關聯。困難地區新興技術產業如新興制造業、新興服務業等因地制宜可發揮自身優勢，既能調動當地社會經濟文化資源管理完成跨越式轉型企業發展，解決當地不均衡不完全困境，又能為產業結構全面升級提供助力。困難地區應充分實踐創新驅動發展的理念，從而促進轉型產業的發展。一是要明確定位，發揮比較優勢。二是要提供多元政企互助路徑，明確企業進行創新的角色定位。拓展合作領域，創新合作方式，吸引產業集群，履行投資承諾，提供優質服務，培育產業增長和經濟發展新動能。三是彌補要素供給的不足，探索聯動發展的新思路。為促進企業聯動式發展，需調動當地一個新興產業以克服市場經濟不斷增長不平衡、不充分的缺點。大學城和科技創新城的建設為轉型企業提供人才支持和智力支持，同時有助于解決生產支撐問題，促進新興產業從項目集聚和要素集聚向企業集聚、產業集聚和創新集聚的轉型。

（二）協調好困難地區就業轉型與人力資本教育投資之間關系。建設社會主義現代化，不僅要提高產業鏈、供應鏈的現代化水平，歸根結底要實現人的現代化。就業轉型中經濟發展轉型是基礎，困難地區人口作為一個當地社會生產力的核心技術要素，是轉型研究過程中的敏感群體。1.要提高困難地區人口綜合素質。首先，要重視基礎教育，提高貧困地區勞動力素質。困難地區進行義務教育活動經費支持有限，為促進經濟困難地區勞動力轉移，人口綜合能力素質不斷提升，需要考慮專項轉移支付制度。可以避免地方政府隨意分配教育經費，在不減少地方財政收入的情況下，增加對困難地區基礎教育的教育經費優先配置。其次，適應基礎教育經費管理新理念。促進我國地方政府財政由供給型向效益型轉變的同時，優化經濟基礎知識教育經費結構，爭取教育投資規范化和效益最大化。最后，鼓勵社會組織為資助承擔社會責任，適當降低資助的涉稅金額，對有突出貢獻的單位和個人給予表彰和鼓勵。2.推進弱勢群體職業教育。困難地區的傳統密集型產業對就業人口的吸收能力有限，缺乏新時代必備勞動技能的貧困人口難以獲得高水平的城市崗位。產業發展結構中資本與技術占比不斷提高，缺乏管理專業知識技能的困難人口處于劣勢。弱勢社群應提升技能，克服失業的結構性風險。根據就業轉化規律，政府應對人力資本進行有針對性的職業技能培訓，更新人口的就業觀念，積極尋求有利于自身發展的就業機會。3.企業發展勞動中介組織。首先，增設公共職介服務貿易組織。明確困難地區就業安置機構職能，在政策法規監督下設立就業介紹機構，收集職業培訓信息，引導民營就業介紹機構。其次，引導私營勞動組織健康發展。與提供綜合服務的公共組織不同，私營組織更注重專業轉介服務的方向，這是專業職能和人員數量的補充。最后，對企業基層就業信息服務管理體系的功能進行建設與投入，落實困難地區勞動和社會保障局下達的各項就業能力指標數據統計報表及上傳工作，協調好就業公共文化服務質量體系、勞動關系協調機制與終身職業技術技能培訓制度的關系。

（三）協調好困難地區人口轉型與健全就業公共服務體系、勞動關系協調機制、終身職業技能培訓制度的關系。1.要通過就業公共管理服務質量體系擴大就業市場規模，改善就業結構。首先，促進平等獲得就業必需的基礎服務要提高，增加求職者對就業公共服務的需求。其次，保障就業市場信息與數據互通高度配合。進一步推進技術應用和制度機制創新，通過就業信息實時聯動系統，提高困難地區市場資源配置效率。最后,構建社會力量參與的多元就業服務機制。通過多方協作，克服公共文化服務經濟體制機制障礙，鼓勵多方力量參與就業服務基礎設施建設、運營與管理，優化大學生就業服務產品性能。2.通過勞動關系協調機制促進企業的和諧發展。企業積極適應共享經濟條件下的新型雇傭關系，促使通過差異化調解機制構建協調的勞工關系，鼓勵困難地區企業探索新的就業形式，指導新的就業格局。3.通過終身職業技術技能緩解培訓管理制度“三重三輕”問題。首先，職業教育目標涵蓋困難地區的所有勞動力，包含已到崗和待就業的勞動力。其次，就業培訓補貼要切實發揮作用。再次，技能評價激勵可以在各種培訓環境中實施。最后，要用全方位的保障服務來應對就業轉型階段的各種問題。

（四）統籌困難區域就業轉型與鼓勵新就業模式之間的關系。傳統企業勞動力密集型產業發展吸納能力有限，所溢出勞動力可被新就業意識形態分流、吸納，緩解中國傳統文化從業者被“擠出”的壓力。新的就業形式充分發揮困難地區人力資本優勢，開展職業技能培訓，加強就業網絡平臺建設。1.新就業形式提高就業質量。新的崗位結構使第三產業成為重點，關聯職業培訓更新勞動力的知識和技術水平，同時也激發就業意愿。新的經濟模式可以解決一些困難地區社會資本網絡水平低、網絡異質性差、可利用資源少等問題。2.新的擇業模式使社會資本集中。新業態發展形成企業規模市場經濟和區域社會經濟，整合就業空間層次。利用產業集聚法整合資本要素和資源稟賦，有利于困難地區的就業轉型。3.新就業形態通過擴大需求，加快就業轉型。新就業形態使靈活就業市場需求不斷增加，從大學生到歸正人員，互聯網所催生的新型技術產業結構形態和商業管理模式所提供的多元就業渠道為各類底薪群體提供一個選擇。根據乘數效應，新的基礎保障不僅會增添就業崗位，還會帶來相關的崗位分配。新的就業模式優化資本含量較高的就業結構，實現就業轉型。