行政事業單位全面預算管理問題及對策研究

文/沈陽市應急管理事物服務中心 王碩

預算是指在一定時間范圍內對經營、財務等方面的業務情況作出預測，通常是由企業或部門的管理人員，結合下一年或未來一段時間的經營目標或市場環境所做的財務計劃。全面預算是在預算的基礎上，基于預算前提條件的變化進行靈活的調整，更強調過程控制，使預算在執行的過程中不會偏離目標太遠，始終在合理的范圍之內。全面預算管理包括對未來支出的計劃，涉及所有分支部門，涵蓋詳盡的開支，需要約束力支撐及權力部門監管，對于貫徹落實國家的各項方針政策、順利完成各項任務指標具有重要意義。

行政事業單位履行執法監督和社會管理職能，其預算的特殊性在于，由國家財政部管轄，一般是全額財政撥款。在預算管理相關法規條例不斷發展完善的當下，行政事業單位預算制度的特殊性再次表明開展全面預算管理的重要性。隨著各地預算管理一體化系統的陸續上線，信息化強度的逐步提升，全面預算管理推行的重要性也逐步增強，在新發展格局下，行政事業單位需要在預算管理上逐步提高主觀能動性，不斷適應當今社會發展對公共部門的要求。

閱讀整理大量關于行政事業單位全面預算管理相關文章，研究內容對象主要分為宏觀行政事業單位以及具體行政事業單位兩類。自2008年起，專家學者對行政事業單位相關研究呈快速增長趨勢，說明對該特有政治體制的研究逐漸增多。在文獻整理過程中，通過對關鍵詞“行政事業單位”進行檢索發現，對主要主題分布情況觀察可知關于預算管理的研究有446篇，研究數量處于中等水平，隨著2012年《事業單位財務規則》的重新修訂、2014年《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》的通過、2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的發布，相關研究隨著政策的調整頒布逐漸增加。全面預算管理作為行政事業單位財務管理的重要手段之一，在行政事業單位中順利推行是必然趨勢。

關于全面預算管理的研究大多數以企業為主要研究對象，近年來，學者陸續展開對行政事業單位的全面預算管理研究。杭群英（2009）較早地從全面預算管理角度出發，分析行政事業單位全面預算管理方法、控制體系及內容、評價與考核這三部分的內容，對行政事業單位預算管理制度的完善提出對策建議；劉永澤，況玉書（2014）提出，由于行政事業單位對于管理會計的運用還不夠廣泛，因此行政事業單位應該構建包括全面預算系統的管理會計體系，充分論證了預算會計與管理會計之間的相關關系；張素蓉，李健（2020）從全面預算管理的本質出發，將全面預算的邏輯起點定義為公司戰略，并從內容、技術、需求及方法等4個方面出發，分析全面預算的驅動因素。專家學者對于行政事業單位的全面預算管理相關問題的研究在不斷深入。

一、行政事業單位全面預算管理的必要性

財政預算是政府調控國家經濟和社會發展的重要手段之一，體現了政府公共受托責任，反映了國家財政政策的方向，行政事業單位的績效評價是建設服務型政府的必然要求。2018年9月發布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》文件中提出了對行政事業單位財務管理的新要求。在進行預算管理時，應該更加注重成本效益，明確責任約束，保證公共財政資金的節用裕民，促使行政事業單位依法審慎開展財政支出管理工作，盡職盡責，全面提升效能，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。全面預算管理從組織保證出發涵蓋預算編制、執行、調整、分析以及激勵考核幾個部分，每一部分之間相互關聯，全面預算管理流程形成了良好的閉環管理模式。

（一）全面預算是協調組織內部的必要策略。全面預算管理的形式包含自上而下、自下而上以及兩種方式相結合，通過全面預算管理，可以清晰了解組織內部具體經濟事項運行情況以及費用收支詳情，便于協調各級組織之間的關系，有利于上級組織決策的提出與形式的判斷，下級組織工作的落實。此外，全面預算存在于各組織的關系當中，可以使各組織間的關系更加密切和深入。通過全面預算管理體系可以不斷挖掘新問題，在整個預算執行過程中不斷找出新對策形成新思路，從而使結果與目標趨于一致，對有限的資源進行合理規劃，優化整體效率。

（二）全面預算管理是內部控制的重要手段。楊立艷，王永成（2018）通過分析行政事業單位預算相關問題，提出全面預算管理作為各業務控制的連接橋梁以及內部控制的有效方式，有利于行政事業單位實現對經濟活動事前、事中以及事后的全過程控制。全面預算管理可以使收入更均衡穩定、費用支出更合理合規，“全面”二字也體現了對內控管理的范圍之廣，內容之深。內部控制是全面預算管理的基礎支撐，全面預算管理是內部控制的一個重要手段，全面預算管理作為內部控制的必要方式，對于經濟活動的全面分析，違規行為的及時發現起著不可或缺的作用。

（三）全面預算是業績考核的基本標準。業績考核需要詳細全面的數據支撐，全面預算管理可以將行政事業單位預算期內的目標量化和細化，具體到各部門，落實到個人，體現單位個體工作目標的同時，預算結果也表明了業績的完成情況。全面預算績效管理體系建立在公平公正的基礎上，是員工、部門考核的重要依據，是考核質量的重要保障，也在很大程度上對員工起到激勵作用。在這種管理機制下，行政事業單位可以建立相應的考評機制，評估各項工作任務的完成情況、監管資金的落實情況，實現各項費用的管控。

二、行政事業單位在預算管理過程中存在的問題

（一）全面預算管理重視不足。由于行政事業單位制度的特殊性，資金一般由財政統一劃撥。財務預算管理體系尚未完善，對全面預算的重視程度不足，意識不到預算需要全體人員積極參加與配合。財務預算對各部門及所屬人員的約束力不足。業務審批程序不規范的現象依然存在，導致行政事業單位健全全面預算管理的任務無法很好地完成。部分行政事業單位仍然存在管理層對管理模式重視不足的問題，部分員工認為預算管理是財務部門需要關注的問題，還有員工認為只有管理層才需要參與預算管理工作，預算管理與自己關聯度較小，全面預算管理氛圍不夠濃厚，不利于全面預算績效管理的實施和推進。對全面預算的理解認識不夠，存在缺乏單位管理者有力支持的現象，也在很大程度上影響了全面預算管理的落實。

（二）執行過程流于形式。當前，行政事業單位全面預算管理工作具體流程和細則還有待完善。行政事業單位預算管理工作中不傳達、不跟蹤是預算管理過程中常見問題之一。全面預算管理工作從制定、執行、修改到完成需要經歷一個完整的時間鏈，由于持續時間長，容易存在缺乏過程控制以及有效的監管等問題，各部門參與情況參差不齊。大多數單位仍然以結果治理為主，缺少全面預算管理中的過程控制，造成預算和執行差異較大的現象。預算難以實現全面控制與執行，流于形式現象嚴重，有效的過程管控不到位，預算管理效果不顯著。

（三）預算績效管理體系不完善。目前，我國行政事業單位預算績效管理還處于初級階段，相較于企業，管理體系尚未完善，預算績效目標執行偏差較大、績效指標與體系不明確、績效結果評價標準不統一等問題對于全面預算管理的執行激勵和約束作用不顯著。全面預算管理的目的難以達到，執行結果主要表現為責任不清以及獎懲不明，預算績效管理難以落實到各級組織及個人，作為提升全面預算管理水平的重要手段，難以發揮其資源效率有效配置的作用。

（四）缺乏有效的信息系統支撐。在當前大數據時代背景下，信息質量問題、信息系統開發問題有待進一步解決和提升。在管理不斷發展和完善的過程中，相關信息智能化速度較慢，由于財務數據信息化程度較弱，無法及時進行在線管控與分析，缺少動態監管的有效方式，各部門之間關聯度不夠等問題導致對預算數據的對比分析不及時，不利于問題的發現與修正，為保證年下預算的額度，年末集中支出現象仍然存在，浪費腐敗等現象也容易滋生。信息系統支撐問題在一定程度上阻礙了全面預算管理工作的推行。

三、行政事業單位全面預算管理的對策建議

（一）提升全面預算管理意識，加強重視程度。預算不是精確的科學，不以追求精確為目的，需要全員的積極參與及配合。預算目標以個人為起點，展開預算管理工作；預算結果以個人為終點，將預算作為資源分配、過程控制、績效考核強有力的工具，有效開展日常活動，完成既定的目標，形成閉環管理。量入為出，綜合平衡，實現效益優先。全面預算管理包含柔性控制與強制約束，有著較大的管理彈性，對預算指標合理分解、責任主體的準確落實、工作效率的逐步提高提供了可靠的保證。行政事業單位可以適當增加關于全面預算管理的相關教育培訓，增強全員的全面預算管理意識，加深對相關方針政策的深入領會。

（二）完善組織架構，加強過程控制。全面預算管理的順利開展需要合理的組織架構作為支撐，首先應該成立預算管理委員會，各部門、條線通力配合，共同做好全面預算管理工作，明確目標計劃任務，財務部門應該與各業務部門緊密配合，圍繞收支兩條線，展開全面預算管理工作。目標分解與結果反饋形成閉環管理，實現全方位的預算執行責任體系，逐步推進月度、季度、年度預算目標的實現。全體員工共同參與，加強全過程動態監控，展開全方位部署，在預算與實際收支發生的偏差中及時發現問題、及時調整、及時反饋，合理統籌管理，推進預算的執行，完成預算目標的任務，實現全面預算管理工作的目的。

（三）健全管理體制，細化評判指標。各行政事業單位應該將全面預算管理工作作為階段性任務，逐步完成。只有當工作開展時，存在的問題才更容易顯露，在解決問題的過程中，管理體制得以進一步完善。管理層次分明，上下協同，學習先進的管理理念，以創新型視角、發展型眼光著手推進預算管理工作。避免傳統的平均分配模式，優化資源配置，確保預算管理工作的效率性，同時嚴格執行各項預算考核，獎罰分明。建立科學的績效管理體系，根據預算目標進一步明確責任中心、責任人，根據行政事業單位內部業務情況制定相應的評判指標，提高評判指標的科學性和合理性，目標和評判標準的制定應該兼具可行性與激勵性。

（四）創新管理模式，完善信息系統。建立全局性思維，創新全面預算管理的新模式，行政事業單位應該積極組織全員學習全面預算管理相關制度規范，保證全員參與度，調動員工積極性，管理層應該及時創新管理方式與管理理念，大力推行全面預算管理的落地。隨著信息網絡技術的不斷發展與進步，應該加快信息平臺建設，健全各層級、各業務部門之間的信息關系網絡，逐步完善全面預算管理機制與流程，實現預算的動態化管理。信息系統能夠在很大程度上降低錯誤率，提供有效的技術支撐，實現全面預算管理目標可視化、過程可視化以及結果可視化，對于預算的制定、過程的監管、目標的實現起到重要的作用。