行政事業單位內部控制風險與應對策略

孫麗文

（內蒙古興安盟阿爾山市國庫集中支付核算中心，內蒙古 興安盟 137400）

一、引言

風險貫穿行政事業單位內部控制的全過程，為了提高內部控制水平，充分發揮內部控制的優勢作用，行政事業單位必須加強風險控制，準確識別并判斷風險類型。開展以內部控制風險為主題的研究活動對行政事業單位有十分重要的現實意義。

二、行政事業單位內部控制概述

（一）行政事業單位內部控制的目標

為了實現提高公共服務質量、履行行政職能、確保資產安全完整、增強財務信息的真實性與準確性等目標，在遵循國家法規政策的基礎上，行政事業單位的管理人員和全體職工必須共同參與對經濟業務層面、核心業務層面的風險管控。

（二）行政事業單位內部控制的原則

第一，堅持全面性原則。行政事業單位在實施內部控制時，必須做好事前、事中、事后的全過程管控，確保內控活動既包括前期活動的決策與風險的發現，又涉及過程中的執行，還涵蓋后期的監督與評價，保證內控活動范圍擴展至單位全業務。

第二，遵循重要性原則。在單位活動中，勢必存在各種各樣的風險，如經濟風險、法律風險、管理風險等，行政事業單位須在堅持全面性原則的基礎上，注重對重大業務的風險管控和重大風險的核心業務管控。

第三，依照制衡性原則。在實施內部控制時，行政事業單位要確保各管控措施之間相互制約，如職責分工、崗位設置、業務流程等。

第四，堅持適應性原則。內部控制并不是一成不變的，行政事業單位必須緊跟內外部環境變化，持續優化內控目標，調整內控活動，完善風險管控措施。

三、行政事業單位內部控制風險

（一）單位層面

第一，組織結構不完善。完善的內部組織結構是行政事業單位全面落實內部控制的前提條件，行政事業單位必須全面梳理內部工作組織架構，檢測風險點，明確各工作環節存在的風險點，然后針對性地設置并完善內部機構。但在實際工作中，大部分行政事業單位都未針對包含大額資金使用、物資采購、年度財務預算等在內的重大財務事項決策建立完善的內控領導小組決策機制，各業務部門負責人擁有的決策主動權過大。

第二，不相容崗位分離制度落實不到位。在運行管理過程中，落實不相同崗位分離制，是單位實現關鍵崗位間互相制約、制衡的重要保障。以A單位為例，何某在單位擔任多個職務，如審計組長，并負責經濟責任審計任務、確定審計報告問題、審核把關法律適用環節等，其在實際工作中多次利用職務之便大開方便之門，收取好處，使單位遭受較大損失。

（二）關鍵崗位層面

人是行政事業單位各業務活動開展中不可或缺的重要因素，各項內控活動最終也需要職工加以落實，所以，關鍵崗位的人員素質顯得尤為重要。A單位的何某兼任審計組長、招標委員會委員等，但由于自身業務能力和職業道德素質較差，在工作中一步步鑄成大錯。上述風險普遍存在于行政事業單位，究其根本，在于單位缺少專業的業務培訓，人員結構老化問題明顯，管理制度滯后，整體的人才隊伍水平有待提升，關鍵崗位存在較多的風險點。

（三）制度層面

第一，內控制度不完善。在以往的運行管理中，部分行政事業單位受多方面因素的影響和制約，如人員流動性弱、外部環境穩定性強等，所構建的內控制度較為粗放，具體工作沒有嚴格按照制度執行，極少數單位甚至認為建立健全相應的制度體系是完全沒有必要的，致使內控制度流于形式。

第二，信息化建設不到位。在信息化背景下，以往的工作流程和工作模式已經不能滿足行政事業單位新的發展需求，既不利于單位緊跟經濟環境與社會環境變化，又制約著單位提升整體運行管理水平，所以單位須加強信息化建設。現階段，我國大多數行政事業單位在信息化建設層面仍存在較多問題，尚未搭建完善的信息化管理平臺，以往工作方式的沿用制約著單位實現信息公開和提高業務流轉率等。

第三，預決算編制的科學性不足。大部分行政事業單位的預算范圍沒有完全涵蓋全面預算支出，其本身的預算外業務也相對龐大。在編制預算時，如果不加以分類，極易弱化預算約束力，導致執行過程中出現預算超標準、超范圍支出等現象。

（四）業務層面

第一，預決算管理環節存在的內控風險。一是預算編制的準確性有待增強，由于負責預決算編制的人員的專業能力較差，再加上階段性資金和上級臨時性工作變化較多等因素的影響，在預算業務執行過程中須多次調整，這勢必對預決算的準確性造成相應的影響。二是在執行過程中，存在審批不嚴謹問題，臨時追加、調整屢見不鮮，單位須立足整體分析調整是否會影響自身實現全年的預決算目標。

第二，財務收支管理環節存在的內控風險。一是收入管理風險。一方面，崗位設置不合理、關鍵崗位缺失、崗位權責劃分模糊等。另一方面，在缺少相關領導審批的前提下，直接入賬收入業務；財務人員的綜合素養直接影響著單位能否順利實現既定的經營效益目標；過程管控不到位，定期（不定期）的總結分析缺失。二是支出管理風險。一方面，內部組織結構需要優化，人員設置的合理性較差。另一方面，尚未針對預算外支出制定完善的審批流程，通常會事后補簽與事后審批，極易導致預決算目標出現偏差，進而阻礙單位實現年度運行目標。

第三，采購招標環節存在的內控風險。一是采購管理人員的工作理念更新不及時，工作能力和質量參差不齊。部分行政事業單位的采購人員不了解國家相關政策法規，尚未樹立規范意識，在具體采購工作中隨意簡化采購流程，隨意更改采購方式和途徑，導致單位在采購環節面臨著較大風險。二是編制的采購預算質量較低。針對采購工作的預算，政府出臺了相應的政策，但在具體工作中，部分單位編制的采購預算缺乏前瞻性與可行性，導致單位整體的預算管理效率低下，對后續采購工作的落實與開展造成了較大的影響。三是監督機制不健全。首先，針對采購工作，尚未明確劃分權責，工作交叉、重復問題嚴重；其次，管理調配不到位，采購部門與其他各部門之間的銜接性不足，時常出現推諉責任的情況；最后，采購合同審核流程不嚴謹，監督力度弱，管理風險大。

第四，建設項目環節存在的內控風險。行政事業單位在建設項目環節主要面臨六大類型的風險：一是組織風險，如內部組織結構不科學、管理職能分工不合理、人員能力不足等；二是成本風險，主要包括事前預算風險、事中建設成本風險及事后質保風險；三是進度風險，主要包括總包單位管理人員的管理水平風險、施工人員風險（即總人數、施工經驗和施工水平）、施工方案風險、工序安排風險、材料供應風險；四是質量風險，主要包括自然、技術、管理這三方面的風險；五是安全風險，具體是指施工現場的人員安全風險、各種施工器械的安全風險、意外傷害風險；六是合同風險，主要包括合同工程、信用、訂立和履約風險。

四、行政事業單位內部控制風險應對策略

（一）加強單位層面的內控風險管控

1.落實不相容崗位分離制，加強關鍵崗位隊伍建設

首先，在落實內部控制時，行政事業單位應嚴格遵循科學原則、透明原則與制衡原則。嚴格按照國家相關政策法規要求，在結合上級部門部署安排的基礎上，依據自身實際情況，落實不相容崗位分離制，堅持科學、透明與制衡原則，合理設置崗位，識別容易出現風險點的崗位，并做好分離工作。需要注意的是，此時行政事業單位應提前評估可能出現的風險點，然后才能夠開展不相容崗位分離工作。

其次，在分離過程中，行政事業單位必須明確劃分各部門業務負責人的崗位職責，并做好記錄保存工作。同時，委派專業人員進行全過程調控，有效避免互相推諉責任。

最后，加強關鍵崗位隊伍建設。行政事業單位應定期組織相關人員參加主題培訓，不斷提高相關人員的綜合素養；針對內部控制制定關鍵崗位職業道德準則，印發成冊，明確規定可以接受和不可以接受的行為，以及不可接受的行為出現時，或是出現利益沖突時可以采取的具體措施。明確崗位職業道德要求，在重視提高職工專業技能的同時，培育職工的職業道德素養。要定期或不定期地對關鍵崗位的工作人員開展檢查工作，及時發現不符合職業道德的行為，并對相關人員予以懲戒。

2.完善內控領導小組集體決策

行政事業單位應設立內控領導小組，以便進一步制衡各權力部門，有效減少舞弊與腐敗風險。A單位現已在內部設立了內控領導小組，從原則上來講，A單位負責人先不表態，在其他領導班子成員充分發表意見后才能夠陳述個人意見，并嚴格按照民主決策流程，通過口頭、舉手等方式表決。

（二）加強制度建設層面的內控風險管控

1.強化內部控制制度建設

行政事業單位應嚴格遵循國家頒布的法規政策，在結合自身實際情況的基礎上，建立一套完善的內控體系，確保單位各項業務活動的開展有據可依。一方面，要完善相互評價機制，健全績效考核制度。單位在運行管理的過程中，應積極引入網絡平臺，并借助其在內部建立不相容崗位制衡機制，層層簽字審核，自上而下（自下而上）形成一套體系化的信息管理系統。還要建立相互評價機制，健全績效考核制度，實現行政事業單位整體目標和各職能部門目標的有機結合，為單位實現整體目標奠定基礎。另一方面，落實末位表態制。單位負責人應在內控領導小組各成員發表意見后進行表態，在落實民主集中制的基礎上，選擇合適的表決方式，比如口頭表決、舉手表決等。

2.推動信息化建設

在信息化背景下，行政事業單位應充分利用大數據、智能化等信息技術，在內部搭建完善的信息化管理平臺，依托信息平臺實現內部控制全過程的動態化監管，及時發現單位運行管理中的不足，明確出現該問題的原因，在此基礎上提出并落實優化方案。

3.明確行政單位內控支付情況

一是單位應完善預決算編制，針對性地建立預決算審批機制，健全過程追蹤機制，合理開展預決算編制工作，從而更好地指導實際運營活動；建立考核機制，定期開展分析總結工作，及時通報階段性成果，并落實獎懲措施，為單位實現預期目標筑牢基石。二是規范制定各項收支標準，有效避免收費不規范問題的發生，杜絕亂收費的情況。由財務部門統一收取費用，其他各部門或個人在未經審批的情況下，不能辦理收款業務。而針對各項收入退付，必須及時提交申請，當授權審批后，才能夠按照退付流程退付，只有這樣，才能有效降低徇私舞弊風險發生的概率。三是細化權責分工，完善考核分析機制。行政事業單位應在內部針對各部門負責人的職能編制清單，確保業務和權責一一對應，合理設置崗位，保證責任到崗、責任到人。要制定完善的考核分析機制，定期在單位內部開展考評工作，根據考評結果選擇在一定范圍內公布，從而助力單位提升整體執行力。

（三）加強業務層面的風險管控

1.完善內控體系

近年來，隨著我國經濟的快速發展和社會的持續進步，國家反腐倡廉已經逐漸成為一項常態化工作，行政事業單位必須建立完善的內控體系，以確保“把權力關進制度的籠子里”，使其高效、健康運行，助力單位持續提高服務水平。

2.健全績效評價機制

第一，健全自我評價機制。基于單位具體情況和內在需求，在行政事業單位內部建立完善的自我評價機制，以便對已有的內控體系進行績效考評。管理人員應在每年年末評價本單位內控實施情況、實施效率和實施結果，并針對評價結果開展分析研討工作，及時識別內控制度管理中出現的問題，并優化與修正。

第二，完善外部評價機制。在運行發展過程中，行政事業單位不僅要在內部建立自我評價體系，還要在外部建立相應的評價機制。審計部門、紀檢部門和財政監督部門會共同監管單位建立和落實內控制度的過程，所以，行政事業單位需要在內控體系中納入外部監督，為高效有序落實內控制度提供保障。

五、結語

在深化改革背景下，行政事業單位必須提高對內部控制的重視度，積極探索提高內控管理水平的有效措施，從而持續提高整體管理水平和服務水平。內部控制是綜合性的管理，貫穿單位運行管理的全過程，單位在落實內控工作的過程中勢必面臨各種各樣的風險，必須準確識別和判斷風險類型，分析原因，結合當前所處的內外部發展環境，針對性地提出整改方案并有效落實，為單位穩健發展奠定基礎。但在實際工作中，單位主要面臨組織層面、制度層面和業務層面的風險，必須深入分析引發這些風險的因素，有效整改，為單位實現可持續發展夯實基礎。