國有企業投資存在的問題與對策探討

游建偉

（瑞安市國有資產投資集團有限公司，浙江溫州 325200）

一、引言

國有企業作為我國國民經濟發展的中流砥柱，在企業性質上具有一定的公益性。國有企業是指持股超過50%，或雖然持股未超過50%，但通過股東協議、公司章程、其他協議的安排可以對企業進行支配的企業類型。與其他類型的企業相比，國有企業不僅投資規模大、投資期限長，而且國有資產的保值與增值對企業當地的經濟發展有不可替代的重要推動作用，在市場中扮演著特殊的角色。因此，國有企業投資的重點任務是在保障國有資產保值增值的同時提升國有企業投資水平，以此應對投資過程中出現的風險。

二、國有企業對外投資的主要形式

（一）短期投資和長期投資

國有企業的短期投資是指對可以隨時變現的現金等價物進行投資和回收期不超過一年的其他投資；國有企業長期投資是指投資期超過一年的投資。短期投資和長期投資最大的區別在于國有企業對長期投資的真實目的是持有，而不是出售。

（二）直接投資和間接投資

直接投資是國有企業投資最常見的形式，是指國有企業使用資金、實物以及品牌等資源對項目進行投資，為項目提供可行性條件。直接投資具有投資回報周期長、與生產經營聯系密切等特點。

間接投資是指企業使用資金在金融市場上購買一些有價證券的投資。有價證券主要包括債務性證券、權益性證券、混合性質的證券等。其中債務性證券包括金融與國庫證券，權益性證券包括地方公司發行的股票。

三、國有企業投資現狀及存在的問題

（一）政府過度干預國有企業的投資

國有企業作為我國國民經濟的重要組成部分，國有資產的保值與增值對社會經濟發展有至關重要的作用。但國有企業所投資的項目往往具有一定的公益性，這是由政企未完全分離導致的，甚至有些地方政府采用政府購買服務的形式借助國有企業投資項目來完成政府的績效任務。若政府對國有企業的干預出現了問題，就會造成國有企業的投資決策出現偏差，從而對國有企業的整體發展產生不利影響。政府對國有企業的干預雖然可以幫助國有企業降低投資風險，但也會在一定程度上削弱國有企業在市場調控中的作用。

（二）投前分析不足

隨著經濟的發展與社會的進步，我國經濟體制的不斷優化與升級，各項市場經濟改革制度的不斷落實，市場經濟競爭愈演愈烈，企業之間的競爭形勢日益嚴峻，同時政府對民營企業開放關鍵性領域的投資擠壓了國有企業在非壟斷行業的份額。另外，國際投資環境的變幻莫測，加上疫情的不確定性等外部因素，使得宏觀環境復雜多變，極大地增加了國有企業投資的風險，加大了國有企業投資工作的難度。這使得國有企業在制定投資決策時比較迷茫，且大部分投資管理工作人員的業務水平不高，所做的可行性研究較為片面，不能對宏觀環境和微觀環境進行全面分析，對未來可能出現的風險的剖析不夠。委托第三方出具的可行性研究報告能夠對相關風險進行一定的披露，但在財務分析上往往是在忽視現金流及稅費的情況下簡單地進行復利折算，不能真實反映項目內含報酬率；在盡職調查方面不夠深入，對所投資企業或項目的資產負債表外情況的描述不充分。因此，大部分國有企業在投資決策前所做的投資分析往往是不夠的。

（三）投后監管不到位

一是地方國資委對國有企業投資的管理存在輕后重前的問題，即對企業投資項目的選擇十分重視，會要求企業提供項目可行性研究報告，但是缺乏對投后的監督與管控。且地方國資委對國有企業投資的考核中，更多是考核國有企業年度投資額的完成度，往往不涉及其投資質量、投后管理是否到位，對國有企業是否真實參與被投資企業的董事會、監事會的運作并不關心。

二是地方國資委委派至國有企業的監事形同虛設，且現階段《公司法（修訂草案）》（征求意見稿）發布后，部分國有企業認為今后將不再設監事會或監事，導致部分國有企業監事會主席一直未落實，造成國有企業內部對投后管理的不到位。

四、提升國有企業投資水平的對策

（一）加快國有企業投資市場化轉型，政府監管部門適當干預國有企業投資

國有企業的投資要發揮其經濟功能，創造市場價值。同時國有企業的投資要推動國有資本在提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的關鍵領域發揮更大作用，充分發揮國有企業在市場中的特殊作用。

1.加快國有企業投資市場化轉型

投資是國內生產總值的三駕馬車之一，國有企業的投資具有舉足輕重的作用，同時國有企業投資的方向是市場的風向標之一，因此國有企業要健全市場化投資機制。

一是以保障國有資產保值增值為目的。國有企業應當在市場上遴選優質項目，直接參與市場競爭，獲取足夠的投資回報，實現國有資本增值，引領市場投資方向；同時要將長期投資與短期投資結合，保障國有企業有穩定的現金流；另外還要進行多領域組合投資，降低投資風險，確保國有資產保值。

二是對關系國計民生的關鍵領域進行投資。雖然對關系國計民生的關鍵領域的投資帶有一定的公益性，但會撬動社會資本，促進社會資本對衍生市場的投資，使國有企業能夠間接參與市場競爭，激發新興市場的活力，如國有企業興建公立醫院會撬動社會資本對醫療和醫藥行業的投資。

三是國有企業內部投資制度市場化建設。在投資人員選聘上可以進行市場化選聘，建立職業經理人制度、超額收益分配制度、核心員工跟投機制，實施更加多樣、更加符合市場規律和企業實際的激勵方式同時建立相對應的考核監管制度。

2.政府監管部門適當干預國有企業投資決策

管與不管是辯證統一的，要不要管、怎么管是當前政府監管部門對國有企業投資進行監管的一個難題。政府監管部門要改變以前的指揮型管理模式，轉向適當干預國有企業經營決策的管理模式。

一是要采用以管資本為主的模式監管國有企業的投資。政府監管部門要適當放權給國有企業董事會，由其負責制訂年度投資計劃，對投資項目的選擇由國有企業董事會自主決定；政府監管部門負責審批年度投資計劃，同時對國有企業投資結果進行考核，對發生重大損失的進行追責，確保國有資產保值增值。

二是掌控國有企業整體投資方向。國有企業投資要符合政府總體戰略規劃，適應當地產業規劃，為當地經濟、文化等各領域帶來發展機遇，調整產業結構，提升產業鏈和供應鏈的穩定性，增加就業崗位，充分發揮國有企業在市場中的特殊作用。

三是對國有企業監事會或董事會審計委員會的監督。國有企業監事會或董事會審計委員會作為國有企業投資的內部監督機構，要切實履行監督職責；政府監管部門應加強通過國有企業監事會或董事會審計委員會間接監督國有企業的投資行為，避免直接監管國有企業投資行為，從而影響其決策。

（二）建立投資管理制度，做好投資可行性分析

國有企業對外投資要充分了解市場環境，結合自身實力和相關指標進行項目分析，對符合條件的項目進行擇優投資，適當控制投資規模，避免出現過度投資或投資不足的現象。

1.完善投資管理辦法

投資管理辦法應貫穿投資全過程。

一是要制訂年度投資計劃。年度投資計劃應包括計劃投資的產業結構、投資區域分布、年度投資進度安排；同時披露具體項目內容、投資額、資金構成、投資預收益、實施年限、投資風險等基本情況；投資計劃應有機結合長期投資和短期投資，使財務部門能有效預測資金的流入和流出，合理規劃企業資金流。

二是規范投資決策流程。投資計劃應由董事會制訂，報股東（大）會或政府監管部門審批；在實施項目投資決策時應有充分的市場調研；加強盡職調查工作，從法律、對外擔保等各方面了解所投資企業或項目的資產負債表外情況，披露投資風險，為下一步風險應對奠定基礎。

三是投資項目管理機制和退出機制。所投資項目達到預期目標時，要適時退出；對偏離預期的項目進行研判，及時給出風險應對方案；對失敗的項目，及時止損并進行總結，防止今后再次出現同類項目投資失敗的情況。

2.做好可行性分析

國有企業投資管理人員要對投資項目進行科學系統的分析，充分認識投資過程中可能出現的投資風險，并將其影響降至最低，從而對國有企業投資項目進行有效的控制。

一是做好外部環境分析。外部環境分析包括宏觀環境分析、行業環境分析和經營環境分析。國有企業可以利用PESTEL 分析模型對宏觀環境進行分析，從政治、經濟、社會、技術、生態、法律等宏觀層面展開分析；還可以利用波特“五力模型”對行業環境進行分析，行業新進入者的威脅、供應商的議價能力、購買商的議價能力、替代產品的威脅、同業競爭者的競爭強度決定了項目的盈利能力；另外還要對競爭對手、競爭性定位、消費者、融資者、勞動力市場狀況等經營環境進行分析。

二是做好投資財務指標分析。國有企業首先要確定項目投資額，投資能力需要與國有企業的資金實力和融資能力相匹配，避免因資金短缺而中斷投資，給國有企業帶來巨大損失。其次要對投資項目期內的收入、成本、稅收等進行現金流測算，以現金凈流量來折算內含報酬率，而不是以會計利潤來折算內含報酬率，因為會計利潤受到折舊等非付現成本的影響。再次，要將內含報酬率與國有企業投資管理制度規定的目標投資回報率進行比較，當內含報酬率超過目標投資回報率時，在財務上應當對其進行投資，否則會出現投資不足的現象；當內含報酬率低于目標投資回報率時，應放棄該項目的投資，否則會出現過度投資的現象。最后，要披露和應對投資項目存在的風險，應對后風險仍超過國有企業承受能力的，應當放棄投資，避免遭受損失。對風險的披露有利于在投資過程中有效應對風險，降低投資風險，保障國有資產保值增值。

（三）做好投后管理工作，完善考核制度

國有企業決定對外投資后，要做好投后管理工作，掌握項目動態，對投資是否達到預期效果進行評判，還要對投資全過程進行考核和總結，以提高國有企業投資管理水平。

1.做好投后管理工作

投資管理制度的制定，不僅應包括投前的相關決策要求和目標，還應包括投后的管理。

一是投后項目的管理。負責投資的管理部門應主動深入投資項目，持續跟蹤了解項目的基本經營運行情況，分析和匯總項目的經營狀況，為國有企業是否繼續投資提供決策依據。項目委派管理人員在項目管理過程中，應充分表達國有企業管理層的意見，并嚴格按照意見行使表決權，充分維護國有企業的利益。

二是項目的退出。當所投資的項目滿足退出條件時，國有企業投資管理部門應對擬退出的投資項目進行分析、論證和評價，提出退出建議，充分說明退出的理由和直接、間接的退出后果，并制訂詳細的退出計劃。

2.完善國有企業投資考核制度

對所投資項目是否達到預期目標進行考核，并對偏離預期目標的程度進行分析。

一是從定量角度考核國有企業的投資情況。定量考核主要是對年度投資計劃完成額的考核，包括對投資項目的投資額、產生的收益、撬動社會資本額等各方面進行考核，判斷是否實現國有資產保值增值。

二是從定性角度考核國有企業的投資情況。定性考核主要是對投資全過程的考核，包括投資決策的流程是否規范、投后管理是否到位、項目風險應對是否及時、項目退出依據是否充分等。對未達到預期目標的項目，要結合原因進行考核，比如是否存在不可抗力因素或者政府要求退出等因素，不能僅憑投資結果來片面衡量投資的成敗。

三是考核總結與分析?？己说哪康牟粌H僅是考核投資的具體完成情況，更重要的是對考核過程中發現的問題進行總結和分析，對導致投資失敗或未達到預期目標的因素進行深度分析，尋求化解方案，對提高國有企業投資管理水平有重要意義。

（四）出臺投資管理人員激勵和問責機制

投資管理人員的業務水平直接影響國有企業投資的成果，為提高投資管理人員的水平，有必要出臺投資激勵和問責制度。

一是建立激勵制度。對超預期收益的項目可以適當分成獎勵給投資管理人員，激發投資管理人員的投資熱情，有助于尋找更優質的投資項目，以實現國有資產保值增值。

二是建立問責制度。對投前決策失誤、投后風險應對不及時、非不可抗力因素導致投資失敗等行為進行問責，鞭策投資管理人員總結經驗，以提高國有企業投資的整體水平。

五、結語

提升國有企業投資管理水平，不僅是提升國有企業經濟發展速度的有效措施，也是促進國民經濟發展的重要舉措之一，還是全面推動我國社會經濟發展的重要途徑。因此，政府應適當干預國有企業的投資，實現國有企業投資市場化轉型，同時國有企業要建立完善的投資管理制度，對市場進行調研，以研判項目的可行性，加強投資考核和分析，以此不斷提高國有企業的投資水平。