PPP 項目融資風險的影響因素及對策研究

林浩

（中國鐵建投資集團有限公司，廣東珠海 519000）

一、PPP 項目融資概述

（一）PPP 融資模式的源流演變

實際上，PPP 融資模式最早起源于歐洲，自20世紀90年代開始，英國首次出現私人部門參與的基礎設施項目，其被允許投資、融資及建設，并在項目建成后向政府收取公眾服務費。在我國，1984年BOT 模式建設的深圳沙頭角電廠被認為是公共部門與私人部門合作的里程碑。此后30多年，我國的PPP 模式經歷了試點、爆發、調整等階段。2013年至今，PPP模式進入逐步規范階段，國家相繼頒布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》、財金〔2019〕10號文等一系列政策文件，逐步規范PPP 的運作模式。

（二）PPP 項目融資模式的特征

1.PPP 項目融資有一定的適用范圍

PPP 項目融資一般適用于基礎設施、水利交通、能源供給等社會公共領域的具體項目，政府出于緩解財政資金壓力或提高建設效率的訴求，通過特許經營方式將上述領域部分項目的運營權租借給社會資本方，從而換取社會資本對項目的投資建設。

2.PPP 項目融資周期長，回報慢

PPP 項目融資涉及的領域，如城市環境治理、水利交通運輸等，都需要在前期投入大量的資金且項目完工后普遍存在較長的培育期，培育期后才會開始盈利。所以PPP 項目利潤回報周期普遍比較長。

3.PPP 項目融資責任主體多，融資風險復雜

PPP 項目融資中的責任主體除了政府及政府授權部門和社會資本以外，通常還包括向社會資本提供金融信貸服務的金融機構。責任主體的多樣性同樣造成了PPP 項目融資風險的復雜性。

（三）PPP 項目融資風險特點

1.風險持續周期長

PPP 項目主要集中在公共基礎設施建設領域，此類項目的建設周期普遍較長，建設期需要大量的資金支撐。這就注定了項目需要通過合理的融資渠道籌措資金。現階段，PPP 項目融資主要是通過向大型金融機構貸款來籌措資金，這導致項目從建設初期就面臨著極大的資金還款壓力，項目長期處于資金凈流出狀態，項目時刻面臨資金償付風險。

2.風險具有不確定性

PPP 項目融資期間的風險不確定性突出，項目建設、運營中不僅存在資金層面的風險，還存在經營管理風險、項目合作風險、政策變更風險等。項目參與主體較多，主體間利益訴求不一致。任何主體單位出現問題，都會直接影響項目的建設和運行。

3.風險具有階段性

PPP 項目的融資風險在不同階段出現的風險類型、特點差異明顯。以社會資本方為例，在招投標階段更多考慮的是項目的投資收益是否達到預期、融資成本是否合理，在建設階段更多考慮的是融資利率的穩定性、施工進度、施工安全等方面的風險，而運營及政府回購階段則更多地考慮使用者付費不足、政府付費不及時等風險。

二、PPP 項目融資風險影響因素

（一）政治環境風險

政府在PPP 項目融資過程中的行為是影響融資風險的重要因素，具體而言涉及以下幾點。第一，政府對項目的不當干涉或違約。政府作為項目經營權的讓渡方，享有評估和驗收項目的權力，在眾多參與方中屬于強勢責任主體。一旦政府在投資、建設等關鍵環節不當干涉社會資本的經營活動或迫于財政壓力直接違約，都會讓項目停擺，并給社會資本方造成巨大損失。第二，政府的相關政策出現變化。這種情況一般是由于政府出臺了最新的或是修改、廢除一些舊的政策，導致項目的合法性、收益情況、市場需求情況、服務收費等發生了變化，從而破壞項目的正常施工建設和運營，情況嚴重的可能導致項目被迫暫停或永久擱置。除此以外，稅收政策的調整、環保標準的提高、公眾對項目的反應以及其他變更頻率較快的政策同樣會對處于運營階段的項目收益產生影響，從而誘發回款風險。

以長春市匯津污水處理工程項目為例，該項目由長春市排水公司與香港匯津公司合資建立匯津污水處理有限責任公司，合同約定運營期限為20年。2000年7月，市政府專門出臺了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，就項目運營模式明確各方的權利與義務，并確定由排水公司按期向長春匯津公司支付污水處理費。項目以此文件為基礎開展融資業務，于2000年底投產并正常運行。2002年9月，《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》（國辦發〔2002〕43號）下發，強調了投融資項目約定的保證外方取得投資固定收益行為不符合投資者利益共享、風險共擔的原則，違反了中外合作經營有關法律規定，要求各級地方政府采取措施處理現存約定含有固定回報的項目。2003年1月，長春市政府發文廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》（長府發〔2000〕42號）。新政策的出臺改變了項目原運營模式，當年3月開始排水公司停止向長春匯津公司支付污水處理費用，這導致匯津公司由原來收取固定收益的模式轉變成使用者付費模式。該項目屬于民生工程，投資回報率低，致使匯津公司累計損失9700萬元。匯津公司為解決該問題，于同年8月對長春市政府提起訴訟，最終長春市政府回購了長春匯津污水處理項目。這是一個典型的政策變更而導致項目回購的事件。

（二）經濟環境風險

PPP 項目中，社會資本通常需要向外部金融機構尋求金融信貸服務來獲取充裕的資金，所以金融機構的政策變動以及國際經濟形勢的變化同樣會對PPP 項目融資產生影響，具體來說有以下幾點。第一，第三方金融機構的政策變動。例如，金融機構受政策環境影響未能及時向社會資本提供信貸資金或是貸款利率上揚導致社會資本的借貸成本被迫升高，進而造成資金短缺。第二，國際經濟形勢的波動變化。國際匯率波動會對社會資本方特別是國外社會資本產生極大的負面影響。國外社會資本會因匯率波動使原定收益率下降而抽資退出，進而影響PPP 項目的運行。第三，項目唯一性也會對PPP 項目融資產生影響。社會資本在建設PPP 項目的同時，市場上出現了該項目的替代產品也會使該項目的收益預期大大降低。

三、PPP 項目融資風險管理措施

（一）做好項目前期調查分析，從源頭把控風險

PPP 項目運行前要做好充分的前期論證調查，準確評估項目融資可行性。調查分析主要是詳細分析PPP 項目整體投資規模、投資回報方式、社會資本準入條件、風險分擔方式、項目運行模式、施工工藝技術、項目經濟效益和社會效益等內容。只有充分做好項目前期的融資可行性論證分析，投資主體才能從源頭把控PPP 項目融資風險。

（二）建立合理的風險分擔機制

PPP 項目融資模式下，政府和社會資本方等責任主體均需要樹立“利益同享，風險共擔”的意識。政府和社會資本應就項目融資中可能出現的風險按照“及時識別、積極協商、公平合理、按責分配”的原則在各方之間合理分配，保證PPP 項目融資目標順利實現。具體來說，政府在PPP 項目融資投資階段要識別和預測可能出現的融資風險，并和中標的社會資本方積極協商，按照雙方的資源稟賦對融資風險進行最優分配。此外，在PPP 項目進入建設和運營階段后，社會資本和政府要及時跟蹤、反饋，并協商解決上述階段潛在的融資風險，以確保項目能夠按計劃穩步推進。

（三）拓寬融資渠道，實現多元化融資

控制融資風險也可從拓寬融資渠道方面入手，通過多元化融資為項目爭取更多的運行資金。投資單位可積極引進新穎的融資方式，項目融資模式可以選擇銀團貸款、企業債、資產證券化等方式，或是多種融資手段相結合。多元化的融資方式能夠保證項目融資計劃落實，并且將項目資產轉變為流動資金，減少項目固定資產占用資金數額，保障項目穩定開發建設。

（四）健全法律法規，強化制度保障

政府的不當行為或法律政策的變更容易誘發PPP 項目融資的政治環境風險，因此完善PPP 項目融資相關法律法規是項目融資風險管理的重要措施。第一，PPP 項目在我國落地時間較短，各級政府在項目立法監管領域缺乏經驗，因此社會資本方可以憑借豐富的從業經驗和扎實的專業知識協助各級政府制定、完善相關融資條款，避免項目在實際推進過程中再次出現和地方法律法規相抵觸的情況。第二，由于我國各級政府對PPP 項目融資的認知及管理經驗不足，項目融資過程中的不確定風險較大，可能導致PPP 項目融資的利益相關方遭受一定的損失。因此，社會資本方在與地方政府簽訂項目融資合同時應當就未來可能出現的風險進行磋商，并通過政府下發文件的形式加以明確，以便為后期可能出現的問題提前做好法律支撐。

（五）金融機構應提前介入項目

過去，由于認識不足，金融機構介入PPP項目的意愿不足。政府方早期忽視融資問題，認為這完全是社會資本方的義務；實施方案編制機構怠于向金融機構開展市場測試，社會資本方急于中標，往往是簽訂項目合同后再與金融機構接觸開展融資工作，造成融資滯后的問題，最終導致PPP 項目融資難。

為了順利推動項目實施階段的融資落地，政府和社會資本應當鼓勵金融機構盡早參與到PPP 項目中。在項目立項階段，結合金融機構對PPP 項目融資的合規性要求，提前準備所需的政府批文及配套支持文件，以加快后期融資審批進度，同時就項目可行性研究中關于使用者付費預測數據的合理性及項目籌資方式等內容充分聽取金融機構的專業意見。在項目“兩評一案”的編制過程中，就合同期限、使用者付費比例、項目收益率和債務性融資利率設定、政府付費方式等主要條款提前征求金融機構的意見，統籌考慮項目落地后可能面臨的融資風險，并提出相應的風險防范建議。在項目招標采購階段，社會資本方可結合項目“兩評一案”和招標文件提前征詢合作金融機構對債務性融資的相關要求，并結合金融機構的意見開展采購確認談判工作。必要時，可提前取得金融機構出具的意向函，以推動項目后續的融資落地。

（六）健全風險識別及預警機制

政府和社會資本要從以下幾方面著手建立健全風險識別和預警機制，以提升項目融資風險管理水平。首先，政府和社會資本要根據PPP 項目投資、建設、運營環節的特點選擇合適的風險識別標志，設定風險預警標準識別并預警可能出現的融資風險。例如，在投資階段應當著重關注社會資本方的信譽是否良好，融資渠道是否暢通，融資成本是否過高的問題；在建設階段，一方面應該重視建設資金是否充裕，同時應該重視對項目承包方的完工進度、安全質量的檢驗；在運營階段，應該重點關注運營收益是否達到預期，地方政府的相關法律政策變動及財政狀況。其次，政府和社會資本要針對可能出現的融資風險設計完善的風險應對預案，以減少風險造成的損失。例如，在前期融資時可以選擇“拼盤”模式與多家銀行簽訂融資協議，以防資金來源單一造成資金緊張，建設期施工生產問題可以選用履約能力強、信用評價高的企業，同時足額預留質保金，以防后期缺陷治理造成資金不足的問題。最后，政府和社會資本要單獨設置風險控制部門，并適當擴大風控部門的工作執行權限，以便其持續優化風險控制體系，在全面收集和分析有關信息的基礎上有效控制管理潛在風險。

（七）培養高素質的專業人才

PPP 項目融資過程涉及財務、金融、稅務、法律等多方面的專業知識，要想實現高效管理PPP 項目融資風險，就要提高各方人員的專業技術及管理水平。首先，政府成立的融資平臺與社會資本方可以通過招聘或合作的方式從國內外引進融資風險管理的專業團隊或者優秀人才，以便快速推進項目。其次，在各方專業能力不足時，可以聘請專業咨詢機構提供服務，充分發揮其專業職能，為PPP 項目的平穩運行提供技術支持。最后，還可以邀請專家學者對單位員工進行教育培訓，以提升員工的認知水平，打造專業的融資風險管理隊伍。

四、結語

今后，政府和社會資本需要進一步提高對融資模式中政治環境、經濟環境及建設風險的重視度，并通過建立風險分擔機制、完善融資法律法規體系、健全風險識別及預警機制、培養高素質的專業人才隊伍等措施進一步提升PPP 項目融資風險管理水平，確保PPP 項目的社會價值得到充分體現，切實提高項目融資風險管理水平，實現項目建設中的各方共贏。