預算管理一體化在事業單位中的應用探討

董燕江

（北京古代建筑博物館，北京 100050）

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，說明了建立現代財政制度對實現國家治理體系和治理能力現代化的重要性。在黨的十九大報告中，習近平總書記明確指出，在現代國家財政制度的建設過程當中，預算制度具有重要地位和作用，應當大力推行預算制度。李克強總理在“十四五”開局之年的政府工作報告中強調，要加強預算約束和績效管理，加大預算公開力度，強化審計監督，建立現代財稅金融體系。在如今的事業單位預算管理工作當中，應當將預算管理一體化作為一個重點課題，深入研究、探討與實踐，一方面要客觀、全面和正確地認識到預算管理一體化的概念及作用，另一方面要采取科學、合理的預算管理一體化策略方法，規范落實預算管理一體化要求，提高預算管理一體化成效。

一、預算管理一體化的概念及作用

（一）預算管理一體化的概念

我國在預算管理方面經過較長時間的探索，取得了較為理想的預算管理成效，也積累了不少的預算管理經驗，預算管理制度是我國現代財政制度的重要組成部分。就預算管理一體化來講，其主要指的是對各層級、各部門的預算管理全流程進行貫通、整合與對接，并建立相應的預算控制制度、約束機制，從而真正達到全面推行預算管理的效果，并全面保證各部門的預算管理成效。無論是新修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》，還是財政部出臺的《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》，都為事業單位預算管理一體化的實施提供了規范、標準，各事業單位都應當在正確認識預算管理一體化的基礎上，高質量地落實預算管理一體化工作。

（二）預算管理一體化的作用

從宏觀上來講，預算管理一體化對我國財政制度的改進與優化意義巨大，其進一步強調和突出了項目的重要性，同時可以輔助建立起自下而上和自上而下相結合的單位、部門和政府預算銜接機制，使轉移支付預算和項目管理機制成為銜接上下級政府的重要保證，并完善了我國的國庫集中支付管理機制，強化了預算管理與資產管理的銜接機制，健全了預算管理與債務管理的銜接機制等。從微觀層面來講，預算管理一體化對事業單位具有重要的作用、意義，主要體現為三點。

1.增強事業單位預算管理的規范性

預算管理是一項極其嚴謹、科學而專業的工作，從預算的規劃、編制再到執行、修正、考核等環節，稍有不慎就會導致預算出現很大的漏洞，無法發揮出預算制度的效用。若支出得不到控制，就會影響到事業單位工作的正常開展。在預算管理一體化背景之下，基于《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》所提供的規范、標準，事業單位預算管理的規范性可以得到很大的提升，不論在哪一個具體的預算管理環節，都可以獲得明確的、具有可操作性的標準、依據。如此一來，就可以在很大程度上避免事業單位預算管理出現經驗主義或是主觀行為，防止預算管理出現疏漏，發揮和體現出預算制度的效用。

2.為事業單位節支增效

實施預算制度，開展預算管理的根本目的是更加科學、合理地分配資金，節約、控制成本，提高資金的使用效益，用通俗的話來說，就是在合理的范圍內，花最少的錢辦最多的事。事業單位傳統的預算管理雖然也能夠在一定程度上達到這樣的效果和目的，但是成效并不是非常明顯，其主要原因是缺少縱向、橫向的對比與學習。在預算管理一體化下，事業單位的預算管理能夠與上下級、平級單位進行對比，有利于發現其自身預算管理中的不足。同時，事業單位要明白“它山之石可以攻玉”的道理，向預算管理績效更好的單位學習，借鑒其經驗和做法，使事業單位相互之間圍繞預算管理學習，營造比、拼、趕、超的氛圍，不斷提高自身的預算管理成效，為事業單位節支增效。

3.強化事業單位預算績效考核，防范相關風險

在以往的事業單位預算管理中，普遍存在重編制、輕執行的現象，即在前期非常重視對預算的編制，但是在執行過程當中，卻容易出現各種問題，導致預算無法真正執行到位。造成這一現象的根本原因，是事業單位不注重對預算績效的考核與追責，即使出現了超預算的情況，也很少會真正深入分析原因，追究人員責任，所以相同的問題一再出現，這給事業單位的財務運轉帶來了很大的隱患和風險。而預算管理一體化則極其強調對預算績效的考核，能夠幫助事業單位加大預算績效考核力度，明確追究責任，深入分析問題原因，從而對癥下藥，防止相同問題反復出現，并杜絕和防范預算執行不力導致的相關風險。

二、預算管理一體化在事業單位中的應用

（一）依托信息化技術打造預算管理一體化系統平臺

預算管理一體化的縱向連接深、橫向連接廣，要想真正做到一體化，就必須依靠信息化技術，基于信息化技術的功能和優勢，集中所有數據、信息，達到預算管理一體化的目的。要想預算管理一體化在事業單位中有較好的應用，必須依托信息化技術打造預算管理一體化系統平臺，實踐中要以事業單位的主管單位為核心，逐層、逐級地建立起預算管理一體化系統平臺，從而形成一個完整的一體化預算管理中心。所有事業單位的預算信息，包括預算編制、預算執行、預算績效等，都必須完全匯總到預算管理一體化系統平臺中。更重要的是，在預算管理一體化系統平臺的設計、開發中，其各項規則、標準、機制，必須完全依照《預算管理一體化規范》《預算管理一體化系統技術標準》，利用信息化技術手段，將相關規范、標準完全嵌入預算管理一體化系統平臺中，從根源上杜絕部分顯而易見的預算管理問題。

（二）預算管理一體化下的預算編制

在預算管理一體化背景下，事業單位的預算編制需要考慮的因素非常多，最基本的是要依據《預算管理一體化規范》《預算管理一體化系統技術標準》等頂層設計、要求，編制自身的預算計劃。如要按照《規范》要求，取消基本支出和項目支出的劃分，以項目庫為預算業務場景的基本單位，要求所有預算支出必須以預算項目的形式納入項目庫，分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目，對各項經費實施常態化的申報、論證、實施、評價，中期財政規劃與國家的戰略布局相協調、相銜接。為了實現國家宏觀布局，必須將國家制定的一系列戰略規劃層層分解、層層落實，這就要靠各地、各部門凝心聚力、齊頭并進。

從各部門來看，部門各單位預算保證在部門內部先進行排序優選，可以按照不同部門間的同類項目，也可以對比其他城市的優秀做法，找到最合適的標準與最優良的做法，積極按照零基預算的理念和方法論證其必要性，重新測算，打破上年預算固化，剔除上年數據中的不必要部分并充分考慮今年的變化。這既能保證項目的高質量完成，又能節約成本，達到效果與成本的最優平衡。將決策提前，從事后的監督轉變為事前的科學論證、事中的控制調整以及事后的考核評價。

（三）預算管理一體化下的預算執行與調整

預算審批通過之后，事業單位應當嚴格按照審批通過的預算指標開展相關活動，一定要尊重預算管理一體化的權威性和嚴肅性，與其他各單位、部門齊頭并進。在具體的實踐中，事業單位應當加強對自身預算執行情況的動態監督，有必要成立專門的預算執行監督工作小組，根據時間周期和項目的進度情況，對預算的執行成果進行審查。對審查中發現的問題，要立即予以重視，查清引發超預算等問題的原因，明確是人為主觀因素造成的，還是客觀因素造成的。還要預測后續的預算支出情況，根據實際需求調整，解決過去預算執行中存在的問題，使預算的執行回到正確的軌道上來。如果是客觀因素造成的超預算，則需要結合當下的現實社會情況、市場情況，或工作任務、項目的變化等，合理調整預算，保證事業單位工作的正常開展。

（四）注重預算管理一體化約束性與靈活性的統一

《預算管理一體化規范》《預算管理一體化系統技術標準》等為預算管理一體化提供了明確的規范、標準和要求，因而也就強化了對事業單位預算管理的約束。不過客觀來講，在實際的事業單位預算管理中，各個單位都有自身的特殊情況，如果過度約束，可能難以真正有效實施預算管理。因此，需要注重預算管理一體化約束性與靈活性的統一，預算執行務必維護預算的權威性，保持硬性約束的要求，《預算管理一體化規范》精準設置了預算管理要素，并對各要素的含義作了明確規定，統一預算管理要素是實現預算管理一體化目標的基礎。

與此同時，為了更好地適應各地實際情況，允許各省級財政部門新增管理要素，保證一定的靈活性。對于公用經費，應當按照運轉類項目進行總額控制，避免單位在預算申報時為防止無預算支出而提前預留一定的額度，導致其他支出被擠占，經費不足又不得不追加，增強預算高效性的同時也可提升預算的執行率。人員經費按照人員類項目支出管理，和人社部門人員信息建立實時聯動，實時更新。即時掌握人員進出情況，不再隨意追加，解決有時使用其他資金墊付甚至要到第二年底才能追加到位的問題。

（五）嚴格進行預算績效考核

預算管理一體化極為重視預算績效考核問題，事業單位應當意識到這一點，對自身的預算管理進行嚴格的績效考核，徹底改變既往預算管理中存在的輕管理、重分配，輕績效、重支出等錯誤思想。事業單位在實際的預算績效考核中，需要重點注意以下幾點。

第一，要堅持預算績效考核的系統性原則，如今事業單位預算涉及諸多對象，其具有內容復雜、范圍較廣的特點。因此設計預算績效指標時，需要考慮能否系統性地反映出預算內容。

第二，要注意預算績效考核的關聯性，即在設計預算績效指標的過程中，需要充分考慮評價對象的特點，為了確保指標與目標兩者之間存在可靠的關聯，還需要考慮設計的指標可以對績效目標的實現程度加以評價。

第三，保證預算績效考核的可比性，如針對同類預算，共性指標的設計是非常有必要的，以便比較評價結果。除此之外，在選擇評價指標的時候，不僅要考慮其科學性，而且要考慮其實用性，唯有如此才能將預算績效內涵準確地反映出來。當然指標的可行性和后續的應用成本也是需要考慮的，因為這關乎公眾的理解和接受程度。

（六）加大預算管理一體化監督力度

李克強總理在2021年政府工作報告中強調，要加大預算公開力度，強化審計監督，建立現代財稅金融體系。預算管理一體化必須做到更加公開和透明，加強對預算的監督。一方面應當加大事業單位內部監督力度，事業單位、審計部門、紀檢部門等多方協同，聯動合作，對事業單位的預算管理情況進行全面監管、督導，保證預算管理的規范、有效執行。另一方面，事業單位還需要主動接受群眾監督，自覺公開預算管理的詳細情況，如先期的預算編制、中期的預算執行和后期的預算績效考核等，尤其要體現出預算所取得的效益，這一點非常關鍵。因為普通大眾不一定能看懂復雜、專業的數據，太專業的內容反而會對他們造成誤導，直觀的效益往往可以讓他們對預算管理的成效產生具體而形象的認知，便于群眾監督。

三、結語

預算管理一體化不僅對改進、優化我國的整個財政體系作用重大，而且對事業單位自身也具有重要意義。它能夠提高事業單位預算管理的規范性，為事業單位節支增效，強化事業單位預算績效考核，防范相關風險。因此，事業單位應當加強對預算管理一體化的研究、探討與實踐，在準確、客觀認識到其概念、作用的基礎上，采取科學、合理的預算管理策略，全面迎合預算管理一體化的規范、標準和要求，更好地發揮出預算管理的效用。