國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題及解決對策

曾展藍(lán)

（深圳市寶安排水有限公司，廣東 深圳 518000）

一、引言

內(nèi)部控制作為一種有效的管理手段，是國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但國有企業(yè)以往受到政府的大力扶持，競爭優(yōu)勢較明顯，內(nèi)部管理體系的優(yōu)化常被忽視，加上我國對內(nèi)部控制理論的研究和實(shí)踐起步較晚，因此國有企業(yè)的內(nèi)部控制工作仍然存在一些問題。其中較為突出的問題主要是國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境不理想，內(nèi)部控制制度建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制構(gòu)建長期以來被管理層忽視，此外，國有企業(yè)的信息溝通機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。總的來說，如何完善國有企業(yè)內(nèi)部控制體系，以增強(qiáng)國有企業(yè)的市場競爭力，同時(shí)強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的安全保障，是當(dāng)前國有企業(yè)管理層亟待解決的問題，也是文章研究和討論的重點(diǎn)。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制概述

（一）國有企業(yè)的基本內(nèi)涵及特征

國有企業(yè)，顧名思義是指由國家出資興辦，企業(yè)注冊資本全部或部分為國家所有，并由國家通過資本紐帶直接控制或間接控制，能夠通過經(jīng)濟(jì)手段和非經(jīng)濟(jì)手段加以影響的企業(yè)。

國有企業(yè)與私營企業(yè)相比具備相對特殊的企業(yè)特征，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。第一，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)與私營企業(yè)相比更加分散。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度是全民所有制，全體納稅義務(wù)人在理論上都可被視作國有企業(yè)的股東。第二，上述特征決定了我國國有企業(yè)所適用的委托代理制度相對復(fù)雜，尤其體現(xiàn)在企業(yè)外部治理結(jié)構(gòu)上。與私營企業(yè)相比，國有企業(yè)的委托代理關(guān)系基本要經(jīng)過全體人民——中央政府——地方政府——國資委——國有企業(yè)這幾個環(huán)節(jié)，委托代理層級更多、鏈條更長。第三，國有企業(yè)同時(shí)具備經(jīng)濟(jì)職能和公益職能。與私營企業(yè)相比，國有企業(yè)必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，要配合國家進(jìn)行宏觀調(diào)控以及保障國有資產(chǎn)安全。

（二）國有企業(yè)內(nèi)部控制的基本框架及重要性

國資委2009年提出的國有企業(yè)內(nèi)部控制框架主要規(guī)定了國有企業(yè)內(nèi)部控制工作的責(zé)任主體、基本原則和首要目標(biāo)，另外對國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的組成和保障措施進(jìn)行了詳細(xì)描述，這同時(shí)也是文章的主要研究對象。國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的五項(xiàng)保障措施分別是優(yōu)化控制環(huán)境、完善政策流程、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、促進(jìn)信息溝通和提高監(jiān)督能力。

完善內(nèi)部控制對國有企業(yè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。一方面，國有企業(yè)通過內(nèi)部控制活動規(guī)避經(jīng)營管理過程當(dāng)中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，從而更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，有利于提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，內(nèi)部控制作為一種卓有成效的管理手段，能夠極大地提升國有企業(yè)的管理效率，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)能夠?yàn)閲衅髽I(yè)的各項(xiàng)工作提供引導(dǎo)和約束，更好地履行國有企業(yè)的社會公益職能。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境不完善

1.國有企業(yè)現(xiàn)行的法人治理結(jié)構(gòu)有待調(diào)整

國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題的原因主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。第一，受國有企業(yè)改革前“政企不分”經(jīng)營策略的影響，部分國有企業(yè)的黨委書記同時(shí)兼任企業(yè)董事長，甚至是總經(jīng)理，國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)交叉，運(yùn)營發(fā)展不夠獨(dú)立。第二，在國有企業(yè)改革中，逐漸形成了國有企業(yè)股權(quán)高度集中于實(shí)際管理者的局面，但國有企業(yè)的性質(zhì)決定了其國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于全體人民并且高度分散，這樣一對矛盾的關(guān)系導(dǎo)致國有企業(yè)的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理人之間缺乏有效的制衡，容易出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象，不利于對經(jīng)營活動的管理和控制。

2.國有企業(yè)的人力資源管理有待加強(qiáng)

財(cái)政部、國資委等多部門聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》中的企業(yè)控制環(huán)境條目明確規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的人力資源政策，但目前來看，國有企業(yè)的人力資源管理仍有待加強(qiáng)。國有企業(yè)的人力資源管理工作存在的問題基本是由制度缺位引起的，主要表現(xiàn)為定人定崗制度、選人用人制度以及不相容崗位權(quán)責(zé)分離制度不夠完善，制度細(xì)則不夠細(xì)化，實(shí)際執(zhí)行效率不及預(yù)期，使得部分經(jīng)濟(jì)活動游離于制度管理之外，容易滋生腐敗問題，給企業(yè)的內(nèi)部控制工作造成一定的負(fù)面影響。

（二）國有企業(yè)內(nèi)部控制活動不完善

內(nèi)部控制活動涉及國有企業(yè)經(jīng)營管理的各個環(huán)節(jié)，一般包括資金控制活動、固定資產(chǎn)控制活動、合同控制活動及財(cái)務(wù)報(bào)告控制活動，各項(xiàng)控制活動在工作實(shí)踐中都存在一些亟待解決的長期被管理層忽視的問題。詳細(xì)來說，資金控制活動的問題主要體現(xiàn)在國有企業(yè)的投資行為不夠客觀、合理，在作投資決策時(shí)未全面展開投資可行性、必要性以及效益性分析，對投資風(fēng)險(xiǎn)識別和控制的認(rèn)識不到位；銀行賬戶管理和現(xiàn)金盤點(diǎn)缺乏審批流程控制等。固定資產(chǎn)控制活動的問題主要表現(xiàn)為固定資產(chǎn)管理不到位，大型國有企業(yè)的財(cái)務(wù)人員定期對下屬子公司進(jìn)行固定資產(chǎn)盤點(diǎn)時(shí)，集團(tuán)總部的財(cái)務(wù)人員往往將現(xiàn)場盤點(diǎn)交予下屬子公司相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)，容易出現(xiàn)下屬子公司瞞報(bào)、錯報(bào)固定資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)的情況。合同控制活動的問題則主要表現(xiàn)為合同訂立過程當(dāng)中經(jīng)常會出現(xiàn)財(cái)務(wù)或法務(wù)等專業(yè)人員缺位現(xiàn)象，容易給國有企業(yè)帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)敞口。

（三）國有企業(yè)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄

目前，絕大部分國有企業(yè)都設(shè)置了專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，并針對經(jīng)營管理活動中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素采取了覆蓋各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，但仍有一部分國有企業(yè)的管理層風(fēng)險(xiǎn)控制意識淡薄，在內(nèi)部控制工作中存在風(fēng)險(xiǎn)識別指標(biāo)設(shè)置不合理、風(fēng)險(xiǎn)評估程序不完善、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對預(yù)案不具備針對性等問題，在一定程度上對企業(yè)內(nèi)部控制的質(zhì)量與效率造成了負(fù)面影響。

（四）國有企業(yè)的信息與溝通機(jī)制有待完善

不少國有企業(yè)的信息系統(tǒng)建設(shè)水平仍然較為落后，如財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、人力資源管理信息系統(tǒng)等不同信息系統(tǒng)之間沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，企業(yè)的信息集成程度低，傳輸速度慢；企業(yè)內(nèi)部也并沒有設(shè)置專門的信息服務(wù)部門，信息系統(tǒng)的開發(fā)與后期運(yùn)營維護(hù)主要交由外包公司完成，企業(yè)的信息安全難以得到保障，容易誘發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)。此外，部分中小型國有企業(yè)對外部信息溝通和傳遞工作不夠重視，中小型國有企業(yè)不能像大型國有企業(yè)那樣設(shè)置專人專崗及時(shí)獲取和分析客戶往來信息、宏觀政策，內(nèi)部信息溝通也不夠通暢，內(nèi)控人員無法及時(shí)掌握所需信息，不利于外部風(fēng)險(xiǎn)控制。

（五）國有企業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制有待完善

當(dāng)前國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作在組織架構(gòu)、工作程序和人員素質(zhì)等諸多方面均需進(jìn)行優(yōu)化，部分國有企業(yè)沒有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或內(nèi)部審計(jì)部門權(quán)責(zé)不夠明晰，內(nèi)審流程不規(guī)范，內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性；部分國有企業(yè)不能定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)并形成書面審計(jì)報(bào)告，缺乏后續(xù)控制措施；部分國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作由財(cái)務(wù)管理人員兼職承擔(dān)，其缺少專業(yè)審計(jì)人員的知識儲備和職業(yè)技能，無法對企業(yè)的內(nèi)部控制進(jìn)行有效監(jiān)督。上述三項(xiàng)問題使國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制流于形式。而在外部監(jiān)督方面，多數(shù)國有企業(yè)缺乏引入外部監(jiān)督的思想，外部監(jiān)督并未參與其中，無法對照分析國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督評價(jià)的客觀性、合理性，不利于企業(yè)掌握真實(shí)的內(nèi)部控制運(yùn)行情況。

四、完善國有企業(yè)內(nèi)部控制的對策

（一）健全國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與組織架構(gòu)

第一，國有企業(yè)要進(jìn)一步明確董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理人的權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)化董事會和監(jiān)事會的獨(dú)立性。董事會主要負(fù)責(zé)參與企業(yè)的重大決策活動，確定公司戰(zhàn)略目標(biāo)，對企業(yè)的日常經(jīng)營管理活動進(jìn)行監(jiān)督等工作；監(jiān)事會則主要負(fù)責(zé)對企業(yè)董事會和經(jīng)理人的履職情況以及企業(yè)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，對企業(yè)日常經(jīng)營管理過程中出現(xiàn)的不符合國家相關(guān)法律法規(guī)的行為要及時(shí)記錄并上報(bào)上級相關(guān)單位。第二，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)組織企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人設(shè)立受企業(yè)董事會領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制委員會，同時(shí)為內(nèi)部控制委員會配備具備財(cái)務(wù)審計(jì)、法律知識的專業(yè)人員，以便更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部控制工作，并參與企業(yè)決策。第三，在完成上述工作后，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各職能部門的權(quán)責(zé)范圍。以財(cái)務(wù)部門為例，當(dāng)前部分國有企業(yè)財(cái)務(wù)部門的工作內(nèi)容極其龐雜，不僅任務(wù)重、工作量大，潛藏的風(fēng)險(xiǎn)也較多，因此企業(yè)董事會要明確財(cái)務(wù)部門的權(quán)責(zé)范圍并規(guī)范財(cái)務(wù)核算流程，健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。

（二）強(qiáng)化國有企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)

國有企業(yè)必須在推進(jìn)內(nèi)部控制工作過程中落實(shí)不相容崗位權(quán)責(zé)分離制度，明確企業(yè)管理人員的權(quán)責(zé)范圍，對于涉及內(nèi)部控制工作的關(guān)鍵崗位要定期輪崗，確保企業(yè)全體職工，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力時(shí)受到相關(guān)制度的剛性約束，遏制廉政風(fēng)險(xiǎn)。此外，國有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)完善財(cái)務(wù)管理制度。具體來說，國有企業(yè)要發(fā)揮財(cái)務(wù)管理制度對資金控制活動和合同控制活動的約束作用，在重大購銷業(yè)務(wù)、大額資金借貸和大筆現(xiàn)金支付、資產(chǎn)調(diào)整、長期投資和長期工程合同簽訂方面要形成必要的約束制度；對重大經(jīng)營決策、重大財(cái)務(wù)收支活動要嚴(yán)格執(zhí)行審批權(quán)限，落實(shí)集體決策制度。對國有企業(yè)的重大投資行為必須進(jìn)行深入的事前調(diào)查，落實(shí)投資可行性分析報(bào)告制度，確保企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)意識，完善風(fēng)險(xiǎn)識別及評估程序

首先，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，如審計(jì)委員會和各級風(fēng)險(xiǎn)管理部門，并聘用綜合能力強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人才開展工作，為企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制營造良好的環(huán)境。其次，國有企業(yè)應(yīng)該完善風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管理部門在選取合適的風(fēng)險(xiǎn)識別標(biāo)志后，須定期對經(jīng)營活動進(jìn)行全流程監(jiān)控分析，對識別出的風(fēng)險(xiǎn)因素按照可能給經(jīng)營利潤造成損失程度的輕重確定處理優(yōu)先級，并借助信息系統(tǒng)向企業(yè)管理層反饋?zhàn)R別出的、有待處理的風(fēng)險(xiǎn)。最后，國有企業(yè)還要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。一方面，企業(yè)管理層和風(fēng)險(xiǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)立足于業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)流程等，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警情況制定風(fēng)險(xiǎn)緊急應(yīng)對預(yù)案，以便在企業(yè)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)快速完成風(fēng)險(xiǎn)控制，以免因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)處置不及時(shí)誘發(fā)連鎖反應(yīng)，給企業(yè)造成更大的損失。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)控制措施要更多地嵌入國有企業(yè)日常經(jīng)營活動當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化管理。國有企業(yè)可以通過規(guī)范財(cái)務(wù)核算、人力資源管理、銷售運(yùn)營等多項(xiàng)工作的操作流程指引，健全企業(yè)投資決策機(jī)制等多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制措施來實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。

（四）加強(qiáng)信息與溝通機(jī)制建設(shè)，提升內(nèi)部控制工作的信息化水平

在應(yīng)用信息技術(shù)的過程中，國有企業(yè)要進(jìn)一步加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，及時(shí)引進(jìn)和研發(fā)先進(jìn)的信息技術(shù)，完成信息系統(tǒng)的更新?lián)Q代，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和人力資源管理信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提高企業(yè)信息數(shù)據(jù)的集成度；聘用專業(yè)信息技術(shù)人才在企業(yè)內(nèi)部成立信息服務(wù)部門，專門負(fù)責(zé)信息系統(tǒng)的運(yùn)營維護(hù)工作，發(fā)揮國有企業(yè)在信息系統(tǒng)運(yùn)營維護(hù)工作中的主導(dǎo)作用，減少對外包技術(shù)的依賴，提升企業(yè)信息數(shù)據(jù)的安全系數(shù)。同時(shí)，國有企業(yè)要采取一定的管理手段保證內(nèi)部、外部信息傳遞與溝通渠道的暢通。企業(yè)全體職工要充分應(yīng)用內(nèi)部文件、會議、電話、信息平臺等多種信息傳遞渠道來消除不同管理層級、不同職能部門之間的“信息孤島”現(xiàn)象，保證內(nèi)部信息的有效傳遞，提升國有企業(yè)的經(jīng)營管理水平。通過設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)企業(yè)與關(guān)鍵客戶以及外部機(jī)構(gòu)的信息溝通，及時(shí)將關(guān)鍵的外部信息整理匯總，反饋至管理層，為其提供決策支持。

（五）優(yōu)化國有企業(yè)內(nèi)部控制工作的監(jiān)督機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制的有效監(jiān)督，國有企業(yè)可以有針對性地做好以下幾方面工作。首先，國有企業(yè)要組織成立接受企業(yè)董事會領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)委員會，設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門，由其承擔(dān)國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督及核查工作，并向董事會和審計(jì)委員會負(fù)責(zé)，保證內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性。其次，國有企業(yè)要通過校園招聘和社會招聘途徑為內(nèi)部審計(jì)委員會和審計(jì)部門引入專業(yè)審計(jì)人員，同時(shí)，國有企業(yè)要針對內(nèi)部審計(jì)人員做好后續(xù)的教育培訓(xùn)工作，確保企業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能與時(shí)俱進(jìn)，更好地履行自身的工作職能。最后，國有企業(yè)要調(diào)整內(nèi)部審計(jì)工作流程，在企業(yè)內(nèi)部構(gòu)建起以企業(yè)長期戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)部審計(jì)工作體系，定期針對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域開展內(nèi)部審計(jì)，形成內(nèi)部審計(jì)報(bào)告，并提供給企業(yè)管理層以供決策使用。

五、結(jié)語

當(dāng)前國有企業(yè)的內(nèi)部控制工作還存在制度體系不健全、風(fēng)險(xiǎn)管理缺位、信息化建設(shè)水平落后、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善等各種各樣的問題，企業(yè)必須大膽探索、認(rèn)真總結(jié)，采取相應(yīng)的措施優(yōu)化和改進(jìn)自身的內(nèi)部控制體系，切實(shí)提升國有企業(yè)的市場競爭力，并保障國有資產(chǎn)的安全，為進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革夯實(shí)基礎(chǔ)。