行政事業單位財務內控制度問題研究

陳辛辛

（蒼南縣應急管理局，浙江 蒼南 325800）

一、內部控制概述及原則

所謂內部控制是一種管理方式，是為了實現經營目標，確保資產的安全性，保證單位財務信息的真實、完整性，有效落實的經營方針和戰略部署，保證經營效果、經濟收益而采取的一種具有規劃性、約束性、控制性、評價性措施的總稱。是將企業新的和舊的規整制度進行整合，結合企業業務流程、發展目標等內容形成一套內部控制管理手冊，是實現組織機構控制目標的一種有效手段，是企業預防和控制風險的有效方式之一。行政事業單位具有一定的特殊性，由于各個單位的職能各不相同，為此，行政事業單位履行的義務和責任也不相同，比如學校履行的是教書育人的義務，醫院履行的是治病救人的責任，有的具有執法職責，有的履行監管責任等。

因此，行政事業單位存在的風險也各不相同，致使內控管理方法也各不相同。再加上各個地區的政策和標準不統一，導致行政事業單位內控流程和制度存在著差異。在行政事業單位應用內部控制管理制度主要是為了保證單位資產安全、業務活動更加科學性、財務信息更真實可靠，有效預防徇私舞弊行為，以提升行政事業單位服務社會的效果。

內部控制實施還應當重視以下幾點原則：一是合法性原則，是指行政事業單位開展內部控制活動應當是符合國家相關規章制度，切實可行；二是整體性原則，是指內部控制管理制度應當與企業財務管理、業務部門等多個的部門相聯系，不僅需要保證內控制度符合行政單位長期發展規劃，還應當保證單位短期發展目標，并且還需要協調企業其他內控制度相互協調；三是針對性原則，是指建設內控制度還需要按照行政事業單位實際發展情況開展工作，就財務薄弱環節制定針對性的內控制度，制定精細化的內控制度，加強內控制度協調性；四是一貫性原則，指的是內控制度應當具有一致性和連貫性；五是適應性原則，指的是內控制度建設需要滿足行政單位發展變化以及社會、市場變化；六是經濟性原則，是指事業單位內控制度開展應當保證低成本、高效益的原則，具有較強的是操作性；七是發展性原則，內部控制建設需要滿足事業單位相關政策以及企業長期發展，結合市場和競爭者建設內控制度。

二、行政事業單位財務內部控制制度的重要性

（一）維持日常工作的科學有序進行，降低單位風險

加強內部控制是為了控制風險，促進單位目標的實現。根據相關規范，建立內部控制體系，梳理行政事業單位在運行過程中的主要風險點，并選擇相應的策略并加以應對。

（二）保障單位財產與資金的安全完整

行政事業單位日常運轉及專項資金的經費來源主要是財政撥款，健全的內控管理制度可以從預算的編制開始，進行項目績效目標的事前設定及事中、事后的全過程控制，再到資產的購置、管理以及處置的環節均納入制度流程中加以控制，最大限度地防范國有資產的流失，做到確保專款專用，有效提高使用效益。

（三）增強會計信息質量，防范舞弊

會計信息最為基本的要求是有用性，而及時、真實、有效、完整的信息依賴于高效運行的內部控制制度，有效的內部控制可以保證經濟運行過程真實與會計核算程序的正確性，從而保證會計信息的真實與完整。內部控制作為預防違規的“防火墻”，單位可以通過內部控制進行自我約束和管理，使單位的管理活動有章可循，確保單位的業務合法合規、有序開展，保證權力在陽光下運行，從源頭和制度上治理違規行為。

三、行政事業單位的財務內控制度存在的普遍問題

（一）內部控制制度不夠規范，風險難以有效控制

部分單位內部控制制度不夠完善，使得內部控制對單位管控作用不明顯。財務內部控制制度在報告中發現的一些常見問題：第一，未開展風險評估及形成風險清單，容易導致單位管理者對單位的風險難以及時的應對或預防；第二，未組織內部培訓、未編制崗位職責清單說明書，可能導致職責不清而產生干部作風問題比如得過且過，見了好處就往上沖，遇見困難就躲在一邊。第三，未嚴格對內部的不相容崗位實行分離，可能既無法在事前規避舞弊行為發生，也難以在事中糾正財務舞弊行為；第四，未更新制度、制度與實際執行不匹配等，可能導致部門間工作協調障礙、信息交流溝通不暢。

（二）單位主要領導對財務內部控制制度重視不足

近幾年，財政部門對內部控制管理工作加大了投入與更多的關注，特別是最近每年都要求行政事業單位報送的內部控制報告，但從內控報告中所反應的問題來看大部分單位對財務內控沒有引起足夠的重視，特別是單位一把手，對單位財務內控缺乏深入的了解，從而忽視內部控制制度的建設與運行。直接影響單位內部控制活動正常進行與合理監督的基礎是內部組織結構設置的合理性，大多數單位雖然也建立了一些制度，但受限于人員編制，組織結構與崗位設置不合理，存在一人多崗、不相容職務未分離的現象嚴重，違背內部控制制度，容易出現管理上的漏洞。

（三）缺乏有效的內部控制制度評價與監督體系

對行政事業單位行使職權的有效監督與制約，應由內部審計和外部監督共同完成，內部審計熟悉內部業務流程，采用系統規范的方法對單位的內部控制和風險進行檢查評價，趨于“管事”；外部監督機構則更具強制性與客觀性，趨于“管人”。二者內外結合，有助于內部制度的有效執行。但是目前的實際情況是，部分單位的內部控制監督流于形式，其作用無法得到有效發揮，甚至于形同虛設。內部控制的評價、報告通常由財務部門完成，財務部門既是執行者又是裁判員，缺乏內部監督的獨立性，內部控制評價報告難以真實反映其實際情況，無法發揮內部監督作用。

（四）預算缺乏科學有效的管理與控制，項目績效未達預期

預算管理作為內部控制的一項重要措施，是全方位、全過程、全員參與的一種內部控制機制。當前預算編制是自下而上、自上而下的“兩上兩下”模式，有些單位在預算編制的時候，對項目未經充分的論證或可行性分析，未科學設置績效目標或績效目標設備不合理，不管項目設立的可行性有多大、依據是否充分就隨意的設立項目申報預算金額，容易造成財政資金的浪費或難以實現績效目標。預算批復后各部門執行責任不清晰，導致預算編制與預算執行脫節，財權與事權不匹配，影響單位公共服務的效率和效果。

（五）財務人員的水平良莠不齊，專業性不高

在實際工作中，有些單位的會計人員沒有經過系統專業的學習和培訓，只是在實際的財務工作中自己慢慢摸索出工作方法和工作經驗，甚至其中很大一部分財務人員都是半路出家兼任的，致使部分單位財務內部控制操作不專業。相較于專業人員，非專業的財務人員在面對新事物時，難以透徹領悟相關的專業知識，導致業務處理不能及時以適應新要求，財務控制薄弱、賬務混亂。

四、改善財務內控制度的對策和建議

（一）完善內部控制的制度建設，建立健全內部控制報告及評價機制

建立健全內部控制關鍵崗位責任制，按照不相容崗位相分離的原則，合理分工并梳理崗位職責形成崗位清單。有條件的單位，應就關鍵崗位實行定期輪崗制度。制訂分級授權審批制度，明確審批限，保障資金安全及使用效率；制訂出符合《規范》，又切合單位實際的預算管理、收支業務、資產管理、采購執行等細則的內部控制制度。特別厘清重要崗位的責任邊界，避免出現多頭管理或無人負責的情況出現。單位的每個人都應當在自己的崗位職責范圍內行使職權，各負其責、互相配合，達到“一加一大于二”的整體效應。此外，及時更新崗位職責清單，建立風險評估機制，經濟活動風險評估至少每年進行一次，根據每年風險評估及自我評價的結果，每年優化和修訂內部控制手冊及相關制度。最后，可結合實際情況，不定期評估以及時發現和應對臨時突發風險等。

（二）加強單位主要領導內部控制意識

首先，在建立內控體系的基礎上，在建立內部控制的基礎上，將內部控制建設納入對單位主要領導層的考核機制，使其從被動的接受內控轉變為主動地建設內控，從源頭上扼殺違規違紀抬頭的機會。

其次，加強內部控制培訓，特別是針對單位主要領導的內部控制培訓，使其對內部控制有深刻的認識，結合實際情況，逐步推進單位全體人員參加內控培訓，樹立全員風險防控意識，促進單位內控水平的提高和發展。在單位主要負責人的領導下明確內部控制建設的牽頭部門和監督部門，營造“人人學習內控，人人參與內控，人人執行內控”的良好氛圍。

（三）強化內部控制的有效監督，發揮內部審計應有的作用

建立內外聯動的監督機制，以內部審計作為日常的監督方式，時時監督單位資金的運行情況，及時糾正偏差，不時接受外部的監督檢查。內部審計的主要工作是對被審計單位內部控制設計上的合理性、運行上的有效性進行審計，識別并評估內部控制缺陷。具備獨立性的內部審計部門能夠在組織最高管理層的領導下獨立評價內部控制，而不受制于其他部門，審計結論比較客觀、全面。如果內部審計受財務部門負責人的領導，則難以對財務部門主導的內部控制進行審計，也不容易保持獨立性，難以對負面問題進行披露，就算披露了審計報告也只能上傳上財務部門負責人，而不能上傳到組織最高管理層，這樣并不利于組織內部控制的完善。

（四）加強預算管理，將績效評價納入年度目標責任考核體系

第一，把事前績效評估作為項目入庫的第一道“關卡”，把事前績效的評估結果作為項目入庫的必要條件，從立項的必要性、經濟性、績效目標設置的合理性等方面進行可行性分析，未經評價的或績效不合理的項目一律不準納入項目庫。

第二，把事中績效跟蹤作為預算執行中“閘門”，相對于事后問責，已造成了低效益和資金的浪費已無法挽回，事中績效的跟蹤更具有現實意義；對事中績效的跟蹤有助于及時糾正預算執行中的偏差，堵住漏洞規避風險。

第三，把事后績效評價作為一面預算管理中的“標尺”事后績效評價采取定量、定性以及定量定性相結合的方法對預算項目取得的績效進行客觀的評價，以績效結果為標尺，獎優罰劣。

從基礎工作、績效目標管理、績效監控管理、績效評價管理和評價結果應用五個方面對單位的績效管理工作進行考評。推動各單位以績效目標為基礎，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以制度建設為支撐，不斷改善管理，優化財政資源配置，提升公共服務質量。建立重大項目跟蹤問效機制，預算支出要優先保障重大發展戰略和重點領域改革，持續提高保障和改善民生水平。

（五）提高財務人員的綜合素質及專業水平

行政事業財務人員的綜合素質，關系著單位財務內部控制成效和財務信息質量。因此，在人才的管控與培養上，應給予更多的你傾斜與關注。要鼓勵財務人員參加專業知識培訓，及時掌握新政策新知識；財務人員要樹立終身學習的意識，在如今經濟業務逐漸復雜化的財務領域，財務知識也在逐步完善，只有不斷地學習才能跟適應社會的變化，滿足財務工作的需求。要具有強烈的法律意識，知法懂法才能守法用法，用法律守護好預防違規違紀的第一道防線。

五、結束語

行政事業單位一定要認識到內部控制的重要性，要結合單位自身的實際，加強內部控制制度建設，建立起以風險為導向，分工明確、權限合理、流程清晰、管控有效的制度、流程、實際操作相互一致的內部控制體系。