新形勢下黨政機關經濟責任審計問題研究

饒成彥

（廣西立信會計師事務所有限責任公司，廣西 桂林 541001）

黨政機關是我國政府社會管理、社會保障等職能的重要組成部分，涉及眾多的資金分配權、人事管理權、項目審批權和考核權等。經濟責任是指領導干部在職期間，對其職權范圍內遵守國家政策及法律、進行重大經濟決策、資金的使用方面等應當履行的職責。經濟責任審計是對黨政機關重要的監督手段，但黨政機關由于其社會管理、社會保障等職能，與國有企業的職能不同，因此審計采用的方法、指標也有所不同。建設服務型政府對經濟責任審計提出了新的要求，我們應調整審計模式，讓其更加適應新形勢，這對公正客觀的評價黨政機關領導人在任期間的工作業績有重大的意義。

一、經濟責任審計的發展歷程

經濟責任審計是中國審計監督制度的重要組成部分。

經濟責任審計是分為三個階段發展的。

第一階段起步階段，從1984年開始的，為適應我國國有企業深化改革的需要，政府對國有企業推行所有權和經營權相分離，廠長（經理）責任制，企業活力得到的釋放，同時經營者的權力也得到了放大，出現較多的舞弊行為，因此審計機關開始探索經濟責任審計。并明確了經濟責任審計不再局限于國有企業，相關的黨政機關的領導也納了審計的范圍。

第二階段探索階段，因為經濟責任審計是中國獨有的審計監督制度，所以經濟責任審計的指標體系、評判標準沒有一個成熟的體系，必須自行通過參考和引進必要的指標，建立一套符合中國特色社會主義監督體系。

第三階段規范提高階段，2006年修正后的《審計法》通過明確經濟責任審計的法律地位，為經濟責任審計工作提供了最堅定的法律依據和保障。由于審計范圍的增加，而審計機關受編制等原因的限制，無法大量增加審計人員，無法承擔如此之多的審計業務。因此2010年修訂后的《審計法實施條例》明確了審計機關可以聘請專業的審計人員參與審計工作。至此，民間的審計專業機構得以參與政府的經濟責任審計。

二、經濟責任審計的必要性

開展經濟責任審計有兩方面的作用，一方面，可以獲取經濟數據及相關信息，對我們了解經濟情況并作出科學合理的經濟決策提供了幫助；另一方面，可以對領導干部工作業績進行客觀公正的評價，規范領導干部的經濟行為，實現科學決策、民主決策、依法決策，最大限度地減少領導干部在經濟工作中出現錯誤。

經濟責任審計是中國審計監督制度必不可少的部分，它的重要性主要體現在：第一，經濟責任審計是干部監督管理制度的一部分，是領導干部的提拔、任免、獎罰的參考依據。領導干部的提拔、任免、獎罰需要科學的考核方法和機制，經濟責任審計就是這種方法和機制的體現。第二，經濟責任審計是預防和治理違紀的一項措施，領導干部在其管轄的范圍內是如何運用其權力的，是否有錢權交易，是否任人唯親，是否遵守了相關的規定，這是關系到我國能否順利進行下一步改革的重要問題。第三，開展經濟責任審計是推進依法行政、促進依法治國的手段，領導干部是否能嚴格遵守國家的法律法規，對黨和國家政策能否做到嚴格執行，這些都直接反映出領導干部依法辦事的能力和水平，關系到依法治國方略能否實現的問題。

三、經濟責任審計的特點

（一）審計主體是個人

一般的審計對象主要是針對單位，而經濟責任審計的對象具有一定的特殊性，主要是針對個人進行審計。經濟責任審計的目的是客觀、公正地評價這些負責人在管理企業任營活動中的業績和對存在的問題應負的責任。因此在審計過程中發現的問題，我們都應當考慮被審計對象應當承擔的責任。

（二）審計的內容的多樣性

首先評價一個領導干部的工作，應當從多角度進行評價。一般評價從六個方面進行：一是所在部門職能履行情況和執行效果方面；二是部門財政資金是否得到合理的使用，并嚴格遵守資金使用條例方面；三是否遵守“三重一大”的原則處理重大經濟決策及政府投資方面；四是否嚴格執行國家經濟政策和財經法規方面；五是建立、健全內控制度以及執行內部控制制度方面；六是落實中央八項規定精神及個人廉政方面。另外，行政單位承擔了不同的公共職責，對工作完成程度判定的標準不一，因此對履行經濟職責的審計內容也有所不同。

（三）審計風險較大

1.經濟責任審計是全面地對領導干部進行評價，因此涉及的評價范圍較廣，審計的內容較多，注冊會計師要在充分了解其單位的運作流程、管理制度后才能確定審計方案，在這個過程中很容易出現顧此失彼的情況。

2.經濟責任審計不同于其他的審計類型，即對人又對事，加上被審計領導可能位高權重，在錯綜復雜的人際關系中，可能會對審計人員的公正性產生不良的影響。

3.取證不當風險。審計證據是形成和支持審計結論的基礎。由于經濟責任審計內容較廣，審計證據的形式也具有多樣性，若搜集的審計證據不能充分可靠證明相關問題的存在，那么建立在審計證據基礎上的審計結論就會有失公允，從而會產生審計風險。

4.評價不客觀風險。經濟責任審計的重點在于審計評價，而審計評價又涉及主觀和客觀、過去與現在等諸多方面，主要從宏觀角度出發，對于問題進行評價分析。審計評價應要與審計證據相匹配，審計評價要與審計報告前后內容相匹配。在評價過程中會出現超越審計內容的評價，或者過于贊譽被審計領導的情況與審計發現的問題前后矛盾。另外，審計評價還要認真區分把因缺乏經驗創新中出現的失誤與明知故犯行為區分開來，把制度不健全與明令禁止后的有規不依行為區分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來。否則就會出現越權評價、片面評價等風險。

5.責任難界定風險。一般的審計主要是對事進行審計，任期經濟責任審計不但包括了事的審計，也包括了對人的審計，在經濟責任審計過程中必須明確領導干部的經濟責任，包括界定前任與現任、個人和集體、主管和領導、直接責任等，但是在審計過程我們會受到各種因素的影響，難以界定相關責任，致使責任劃分不清。

6.審計人員素養風險。經濟責任審計要求審計人員具備內控、財務和審計等方面的知識，并且還應具備較高的風險應對能力、專業判斷能力以及豐富的執業經驗。審計人員不能正確評估被審計單位內部管理風險和舞弊風險，就不能取得充分有力的證據對領導干部進行全面、客觀的評價。

7.審計環境不利風險。首先，被審單位，不理解為何要審計；其次，領導干部缺乏正確的理解和認識，甚至錯誤地認為，經濟責任審計一般都是講程序、走過場。再次，審計問責難；最后，離任審計過程中，被審計單位配合不積極，認為領導離職，為了日后好相見，多一事不如少一事等。

四、在新形勢下行政單位經濟責任關注重點的改變

（一）落實經濟責任審計為人事任免參考

單位人事部門對被審計對象原崗位免職后，直接命任新的職位，尚未對原來的工作崗位經濟責任進行評價。經濟責任審計往往滯后于被審計人員的新職位任命。這導致經濟責任審計流于形式，不能對干部起到監督的作用，對人事任免不能起到評價和參考的效果。因此我們認為對被審計對象新的職務任命應在經濟責任審計之后，對被審計對象在原崗位的工作進行了全面的評價后，再進行新職務任命。這樣才能避免“帶病提拔”的情況。為人事組織部門考察使用干部提供了依據， 人事組織部門提拔和任用干部更客觀、有效。

（二）建立經濟責任指標體系

經濟責任審計的重點和難點都是審計評價，經濟責任審計是我國獨創的，沒有現成的評價體系可以借鑒。發展的時間較短，還沒有形成一套行之有效的評價指標體系。這就需要我們在實際工作中摸索和研究制定出一套適合評價個人、客觀、公正且范圍合理的評價指標體系。從當前的情況看，建立審計評價指標體系是經濟責任審計的當務之急。經濟責任審計評價的難點在于要將審計財政、財務收支發現的情況歸屬到個人的責任，且需要區分審計對象（領導干部）是領導責任、直接責任和間接責任。以往的評價指標體系主要是從單位的角度進行評價，而經濟責任審計從某種意見上來說是個人的績效評價審計。評價的主體發生了質的改變，從單位變成了個人，個人在單位中承擔的權力和責任的不同，也決定了評價的復雜性。經濟責任審計是重要的監督制度，關系到領導干部的政治前途，應當慎之又慎，要充分考慮到多種因素的影響，結合實際情況，制定出可以在多種情況下適用的評價指標體系。

因此，我們在設立經濟責任指標體系應當考慮以下因素。

1.權力和責任相符。電影《蜘蛛俠》中有一句臺詞“能力越大，責任越大”。權力和責任應當是辯證統一的，沒有責任的權力，是有約束的權力，沒有權力的責任，就是無根之萍。權力是領導干部在工作中實施的權力，責任在是領導干部在行使其權力時相應承擔的責任。由于我們是對個人進行評價，就應當考慮個人在單位中相應的權力和責任，明確了領導干部權力及責任，我們就能清楚的劃分領導責任、間接責任和直接責任。

2.各部門協調一致。經濟責任審計是領導干部進行全面的考核評價，只依靠審計部門是無法全面對領導干部進行評價的，因此經濟責任審計不僅僅是審計部門的事情，應當調動多部門的力量參與其中，應當建立由紀檢、組織人事、審計等部門組成的經濟責任審計聯席會議制度。使經濟責任審計的過程中能得到充分的指導，保證經濟責任審計的順利實施。經濟責任審計是關系到領導干部的升遷、任免的重大事項，在制定評價指標體系時應當和紀檢、組織人事、審計等部門進行充分的協商，保證指標體系完整性。

3.制定的指標是可以通過審計取得。經濟責任審計是對領導干部的升遷、任免提供依據，評價的內容越多，范圍越廣，對領導干部的評價就越全面，越準確，承擔的風險就越小。但是我們在制定指標體系時應當考慮審計的可操作性。指標的數據來源于我們通過審計方法取得的數據和信息，如果該指標我們無法通過審計方法取得的數據和信息，這個指標就是無效指標。這樣可能造成審計無法全面實施，而影響相關部門對領導干部的任免。當我們遇到評價領導干部必不可少的指標，但是我們通過正常的審計方法無法取得有效數據或信息的情況，應當通知經濟責任審計聯席會議，由其組織聯合審計。

4.按不同的部門分開設置指標的原則。經濟責任審計主要可以分成黨政機關領導干部經濟責任審計和國有企業領導干部經濟責任審計。黨政機關和國有企業的經濟責任性質有很大不同，相關的經濟責任指標體系也應當分別設置。黨政機關之間和國有企業之間也有很大的分別，一些指標在有此單位或企業有意義，在某些單位和企業就沒有意義，因此我們在設置指標體系時應當分為基本指標、選擇性指標和前瞻性指標三個層次。基本指標是指所有被審計單位或企業都應當進行審計的指標。選擇性指標是指考慮到不同的被審計單位或企業的特殊情況進行設置。前瞻性指標是指從發展的觀點來設置的指標，該指標主觀性較強，可操作性較差。隨著經濟責任審計的發展，相關的指標體系會逐漸完善起來，前瞻性指標可在條件成熟的地區進行試點。

5.縱向指標和橫向指標之間的平衡，建議以橫向指標為主。縱向指標是指本單位不同時間比較的指標，包括本年度與往年度、現任領導與前任領導的比較指標，同比指標、環比指標等。橫向指標是指同一類型的行政單位、黨政機關或同一類型、行業的企業在內、外部環境基本一致的情況下的比較指標。縱向指標主要是考核單位、企業的發展情況，橫向指標則考核單位與其他同類型的單位在基本情況相同時的發展速度。對領導干部經濟責任評價時，一般同時考慮縱向指標和橫向指標，但縱向指標與橫向指標的數據相沖突時，應當以橫向指標為主。

6.定量指標與定性指標之間的平衡，建議以定量指標為主。定量指標是指能夠用數值明確表示的指標，包含絕對數指標與相對數指標，如財政收入增長率與工作完成率等指標。定量指標的優點定量指標非常客觀、具體，能準確反映工作成果，評價結果比較直觀。定性指標是指不能通過數值表達的指標，如內部控制制度的健全性與有效性。單位領導干部在政策制定、管理監督、協調溝通等工作，其工作成效直接影響單位的整體運轉情況，但這些工作是無法通過具體的數據來量化的，因此定性指標也要給以一定的權重，以避免評價時的隨意性或以偏概全。

（三）跟隨政策的變化制定相應的審計策略

經濟責任審計是一個非常不定性的業務，要隨著各個時期經濟環境的發展變化而變化。審計人員在進行審計時應當跟隨新的政策為導向，檢查被審計人員是否按照新的中央政策制度了執行，并且在制定評價依據時要考慮新政策的變化。例如：十八屆三中全會提出了加快轉變政府職能——完善發展成果考核評價體系，把從重顯性業績到淡化GDP，重發展的質量、效益和可持續性經濟發展作為一項重要內容；并且還提出了加快生態文明建設。新政策要求淡化GDP，重發展的質量、效益和可持續性經濟發展，審計人員在制定評價指標時就不能把地區GDP的增長設置為評價重點。

五、結束語

《國務院關于加強審計工作的意見》說明了我們審計工作要與時俱進，經濟環境發生了變化，相應的審計模式也要發生變化。經濟責任審計作為“四個全覆蓋”之一，在當前政策背景下，如何實施經濟責任審計，是所有審計人員面臨的挑戰。我們作為民間力量參與政府的審計工作，可以讓政府審計更加客觀、公正、透明。同時我們也應當緊跟政策的變化，調整審計重點，加強經濟責任審計聯席會溝通，制定一套滿足監督要求又切實可行的審計方案。