社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的路徑探析

王 尚 朱 蕾

江蘇開(kāi)放大學(xué)，江蘇 南京 210000

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”高等教育是國(guó)家治理的重要領(lǐng)域，推進(jìn)大學(xué)治理能力治理體系現(xiàn)代化已成為國(guó)家的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。逐步完善以黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、依法治校、社會(huì)參與為基本框架的現(xiàn)代大學(xué)制度，是推進(jìn)我國(guó)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之一。社會(huì)參與型多元共治模式成為發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇，是各國(guó)高等教育普及化階段大學(xué)治理模式選擇的必然要求，也是我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)之一。[1]

開(kāi)放大學(xué)是以構(gòu)建終身教育體系、服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)為使命的新型大學(xué)，對(duì)于貫徹落實(shí)終身教育、全民教育理念，構(gòu)建終身教育體系、推動(dòng)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)等方面有著至關(guān)重要的作用，是我國(guó)高等教育中至關(guān)重要的一環(huán)。推進(jìn)開(kāi)放大學(xué)治理能力治理體系現(xiàn)代化，是我國(guó)高等教育由大眾化進(jìn)入普及化發(fā)展階段后實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要命題。自2010年開(kāi)放大學(xué)試點(diǎn)建設(shè)起，各試點(diǎn)開(kāi)放大學(xué)探索轉(zhuǎn)型發(fā)展已逾十年，取得了明顯的進(jìn)展。但由于原電大的“管理”體系積重難返，開(kāi)放大學(xué)在探索“治理”體系建設(shè)中存在諸多困難。作為“沒(méi)有圍墻”的大學(xué)，開(kāi)放辦學(xué)一直是開(kāi)放大學(xué)的顯著特色。因此，探索社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理是開(kāi)放大學(xué)治理體系轉(zhuǎn)型發(fā)展中至關(guān)重要的一環(huán)。

一、社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的內(nèi)涵及必要性

社會(huì)參與大學(xué)治理，首先要厘清“社會(huì)”的內(nèi)涵與主體。從教育學(xué)的學(xué)科觀點(diǎn)出發(fā)，教育作為第三部門(mén)，“社會(huì)”就是指排除政府公共權(quán)力領(lǐng)域和大學(xué)自身領(lǐng)域以外的一切部分。[2]從這個(gè)角度出發(fā)，社會(huì)參與大學(xué)治理的主體主要包括產(chǎn)學(xué)研合作者、校友、用人單位、社區(qū)、媒體、公眾等。在辦學(xué)形式上，由于開(kāi)放教育與普通全日制高等教育采取省市縣三級(jí)體系辦學(xué)，省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的社會(huì)參與主體還涉及辦學(xué)體系下的市縣開(kāi)放大學(xué)；其次，社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的意義與普通全日制高校相比，不僅僅在于實(shí)現(xiàn)利益主體合作治理高校公共事務(wù)，推動(dòng)高校治理能力治理體系現(xiàn)代化，也在于“開(kāi)放”對(duì)開(kāi)放大學(xué)的重要意義。開(kāi)放大學(xué)的“開(kāi)放”指的是全方位的開(kāi)放，即涵蓋辦學(xué)治校的方方面面。社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理是落實(shí)開(kāi)放辦學(xué)理念的重要一環(huán)，是不斷推動(dòng)開(kāi)放大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，是推動(dòng)開(kāi)放大學(xué)融入高等教育主流話語(yǔ)體系的具體措施，是實(shí)現(xiàn)開(kāi)放教育高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)構(gòu)建全民終身學(xué)習(xí)教育體系的必經(jīng)之路。

二、社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的現(xiàn)實(shí)困境

社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在理念困境、制度困境與行動(dòng)困境三個(gè)方面。開(kāi)放大學(xué)本質(zhì)上是新型高等學(xué)校，其辦學(xué)治校既符合普通高等學(xué)校的規(guī)律，又有新型大學(xué)獨(dú)特的運(yùn)行特征，所以在分析現(xiàn)實(shí)困境中要統(tǒng)籌思考。

（一）“理念困境——社會(huì)主體參與”的協(xié)同性薄弱

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。高等教育治理能力治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一就是多元主體參與學(xué)校辦學(xué)，協(xié)調(diào)、博弈與平衡各方利益，合作治理高校事務(wù)。然而在現(xiàn)實(shí)中，政府長(zhǎng)期在高校辦學(xué)治校過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，現(xiàn)代教育改革后雖然實(shí)施“擴(kuò)大和落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”的政策，但教育治理依然被普羅大眾在習(xí)慣上認(rèn)為是政府和學(xué)校的職責(zé)，導(dǎo)致社會(huì)力量參與教育治理的協(xié)同性薄弱，缺乏應(yīng)有的積極性與主動(dòng)性。[3]

社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的理念困境還在于其身份困境。開(kāi)放大學(xué)在2012年未啟用試點(diǎn)建設(shè)之前，全國(guó)省域開(kāi)放大學(xué)沒(méi)有獨(dú)立自主辦學(xué)權(quán)，沒(méi)有獨(dú)立的學(xué)科、專業(yè)與課程，只有“管理”，沒(méi)有“治理”。這就導(dǎo)致開(kāi)放大學(xué)體系是一個(gè)相對(duì)較為封閉的體系，社會(huì)大眾自然不會(huì)關(guān)注到開(kāi)放大學(xué)的建設(shè)發(fā)展。2012年，教育部啟動(dòng)開(kāi)放大學(xué)試點(diǎn)建設(shè)后，開(kāi)放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展。雖然開(kāi)放大學(xué)是教育部認(rèn)可的“新型高校”，但并未受到省域主管部門(mén)的重視，仍將其簡(jiǎn)單歸屬于傳統(tǒng)意義上的“成人高校”序列，無(wú)異于將這一新型大學(xué)再次置于邊緣地位。[4]這導(dǎo)致了社會(huì)主體深受原電大辦學(xué)歷史的影響，對(duì)其知曉度、認(rèn)可度較低；其次，認(rèn)為開(kāi)放大學(xué)仍然以其學(xué)歷繼續(xù)教育為主要辦學(xué)方式，忽略非學(xué)歷繼續(xù)教育的特色亮點(diǎn)。由此可見(jiàn)，社會(huì)大眾對(duì)開(kāi)放大學(xué)身份的狹隘認(rèn)知導(dǎo)致參與其治理的積極性大打折扣。

（二）“制度困境——社會(huì)主體參與”的制度保障缺失

自倡導(dǎo)現(xiàn)代教育改革以來(lái)，政策依賴一直是推動(dòng)教育改革的主要手段，政策導(dǎo)向?qū)τ诮逃母锏挠绊懯巧钸h(yuǎn)的，立法的缺失一直是教育改革以來(lái)的一大弊端。近年來(lái)，政府一直在強(qiáng)調(diào)高校的市場(chǎng)化屬性，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)主體在高校治理中的關(guān)鍵作用，但并未出臺(tái)過(guò)專項(xiàng)立法，沒(méi)有明確界定過(guò)社會(huì)主體參與高校治理的對(duì)象、方式、范圍、權(quán)力劃分等。沒(méi)有法治保障，一切社會(huì)主體參與高校治理所涉及的方方面面實(shí)際上都由政府決定，這使得社會(huì)主體參與高校治理活動(dòng)處于無(wú)序狀態(tài)，也很難真正發(fā)揮作用。開(kāi)放大學(xué)作為新型大學(xué)，在社會(huì)參與治理上沒(méi)有政策鼓勵(lì)，專項(xiàng)立法也就無(wú)從談起。

社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的制度困境，還在于其特殊的省市縣三級(jí)辦學(xué)體系理念與實(shí)踐的脫節(jié)。以省級(jí)開(kāi)放大學(xué)為例，省市縣三級(jí)開(kāi)放大學(xué)共享學(xué)科、專業(yè)、課程、教師等各類資源，但省級(jí)開(kāi)放大學(xué)與市縣開(kāi)放大學(xué)之間并非行政管轄關(guān)系，僅有松散的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系；市縣開(kāi)放大學(xué)的辦學(xué)治校絕大多數(shù)情況下要符合當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)際情況各不相同，也并未有相關(guān)制度法規(guī)明確規(guī)定二者間的運(yùn)作、協(xié)調(diào)關(guān)系。且多數(shù)市縣開(kāi)放大學(xué)均與地方中職院校、高職院校、高等院校合并運(yùn)作，辦學(xué)模式五花八門(mén)，且開(kāi)放教育的業(yè)務(wù)所占比重較小，并未得到當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)的重視。因此，多牌運(yùn)作情況下，多數(shù)市縣開(kāi)放大學(xué)的重心大多放在普通中等、高等教育上，很少參與省級(jí)開(kāi)放大學(xué)的治理。

（三）“行動(dòng)困境——社會(huì)主體參與”的體制機(jī)制阻塞

治理機(jī)制是指為達(dá)到責(zé)權(quán)利的合理分配而必須具備的運(yùn)行程序和運(yùn)行方式[3]，是社會(huì)參與大學(xué)治理的頂層設(shè)計(jì)。但目前來(lái)看，社會(huì)參與大學(xué)治理的機(jī)制參差不齊，但總體上還處于缺乏健全的體制規(guī)定與操作性較強(qiáng)的程序。即使有些學(xué)校設(shè)置專門(mén)的董事會(huì)、理事會(huì)等機(jī)構(gòu)，搭建社會(huì)參與學(xué)校事務(wù)的平臺(tái)，但社會(huì)主體真正發(fā)揮決策與監(jiān)督作用的機(jī)會(huì)卻少之又少。近年來(lái)，開(kāi)放大學(xué)在探索治理能力治理體系現(xiàn)代化建設(shè)上深耕細(xì)作，深入探索推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、深化校院兩級(jí)管理、完善民主管理監(jiān)督體系、優(yōu)化管理服務(wù)體系、構(gòu)建協(xié)同治理體系的實(shí)施路徑，探索建立學(xué)校管理層、教師、學(xué)生及社會(huì)力量協(xié)同共治的新型政校社關(guān)系，提升協(xié)同共治合力，建設(shè)社會(huì)力量參與治理的長(zhǎng)效機(jī)制，建設(shè)與政府、用人單位、市縣開(kāi)放大學(xué)體系、合作企業(yè)機(jī)構(gòu)、所在社區(qū)、所在街道、社會(huì)公眾等社會(huì)主體溝通協(xié)作的渠道和平臺(tái)，真正發(fā)揮社會(huì)主體在開(kāi)放大學(xué)治理上的決策、監(jiān)督作用，是一個(gè)長(zhǎng)久命題。

三、社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的路徑選擇

社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，阻礙了社會(huì)主體在開(kāi)放大學(xué)治理方面的功能發(fā)揮，阻礙了開(kāi)放大學(xué)治理能力治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)。因此，需要采取相應(yīng)的策略，通過(guò)轉(zhuǎn)變觀念，提升積極主動(dòng)性、完善與制定專項(xiàng)法律法規(guī)、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順體制機(jī)制等方式，促使社會(huì)主體參與到開(kāi)放大學(xué)治理中。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提升社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的積極性與主動(dòng)性

首先，從政府角度要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，勇于將大學(xué)推向社會(huì)，可以通過(guò)調(diào)控大學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)算、重視大學(xué)社會(huì)貢獻(xiàn)評(píng)價(jià)、推進(jìn)社會(huì)問(wèn)責(zé)等方式來(lái)迫使大學(xué)加強(qiáng)與社會(huì)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)等的聯(lián)系，改善治理結(jié)構(gòu)；其次，以政府的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)社會(huì)群體對(duì)參與大學(xué)治理的觀念轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)主人翁意識(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)榘荨⒔蛹{、信任和支持的態(tài)度。不同于傳統(tǒng)意義上的成人高校，開(kāi)放大學(xué)在學(xué)歷繼續(xù)教育、非學(xué)歷繼續(xù)教育領(lǐng)域深耕細(xì)作，將滿足公眾多樣化、個(gè)性化的學(xué)習(xí)需求為己任，致力于為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)教育資源、更加便捷的教育服務(wù)和更加公平的教育機(jī)會(huì)，是推動(dòng)構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要力量；再次，開(kāi)放大學(xué)應(yīng)積極主動(dòng)發(fā)揮自身效用，提高學(xué)校對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)度。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，提高學(xué)校在主流媒體的發(fā)聲率，提升開(kāi)放大學(xué)社會(huì)知名度、認(rèn)可度與美譽(yù)度，推動(dòng)政府、群眾、社會(huì)群體對(duì)開(kāi)放大學(xué)固有觀念的轉(zhuǎn)變。

（二）建立健全專項(xiàng)法律法規(guī)，保障社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的合法地位

依法治校是促進(jìn)高等學(xué)校事業(yè)健康發(fā)展的重要方面，社會(huì)參與大學(xué)治理應(yīng)該以法治為前提。首先，國(guó)家應(yīng)盡快制定相關(guān)法律，確保社會(huì)參與大學(xué)治理的合法性、權(quán)威性與制度化、規(guī)范化。[5]地方政府或相關(guān)教育主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律出臺(tái)相關(guān)條例，對(duì)社會(huì)參與大學(xué)治理的權(quán)利、義務(wù)、范圍、方式等進(jìn)行具體的規(guī)定，形成完備的法律法規(guī)體系；其次，高校也應(yīng)積極主動(dòng)落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)與政策要求，保障社會(huì)主體參與到學(xué)校治理的合法權(quán)益。一是確保將社會(huì)參與高校治理寫(xiě)入章程。章程是一所大學(xué)的“根本大法”，統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校的制度體系建設(shè)。所以從高校自身角度出發(fā)，要將保障社會(huì)主體參與高校治理寫(xiě)進(jìn)章程，明確社會(huì)主體在高校辦學(xué)治校中的地位；二是根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，以章程為統(tǒng)領(lǐng)，制定學(xué)校相關(guān)制度與規(guī)定。要確保制度配套，并且不斷根據(jù)最新精神與要求推進(jìn)制度規(guī)定的創(chuàng)新與完善；另外，相關(guān)教育主管部門(mén)要在政策制定上鼓勵(lì)市縣開(kāi)放大學(xué)參與省級(jí)開(kāi)大治理，與省級(jí)開(kāi)放大學(xué)一道探索建立協(xié)同治理體系。市縣開(kāi)放大學(xué)積極與省級(jí)開(kāi)放大學(xué)共同探索開(kāi)放大學(xué)體系辦學(xué)的創(chuàng)新路徑，省市縣三級(jí)開(kāi)放大學(xué)共同轉(zhuǎn)型發(fā)展，打造權(quán)責(zé)明晰、各施其能、價(jià)值共享的事業(yè)共同體。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的體制機(jī)制

社會(huì)參與開(kāi)放大學(xué)治理的體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)多元共治的關(guān)鍵框架。開(kāi)放大學(xué)應(yīng)搭建社會(huì)主體參與高校治理的平臺(tái)。筆者通過(guò)閱讀文獻(xiàn)，總結(jié)出目前社會(huì)參與國(guó)內(nèi)高校治理的幾類制度與平臺(tái)，使社會(huì)主體行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、社會(huì)問(wèn)責(zé)權(quán)等，開(kāi)放大學(xué)均可借鑒。一是建立理事會(huì)制度，通過(guò)賦予理事會(huì)相關(guān)事項(xiàng)決策權(quán)、建立理事會(huì)章程、合理設(shè)置理事成員構(gòu)成等方式來(lái)推動(dòng)理事會(huì)集體規(guī)范化運(yùn)作；二是完善信息公開(kāi)制度。加強(qiáng)信息公開(kāi)的規(guī)范化，合理確定信息公開(kāi)范圍、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式等各個(gè)方面；統(tǒng)籌加強(qiáng)信息公開(kāi)平臺(tái)的建設(shè)，積極利用新媒體發(fā)布信息；三是建立社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。公眾可通過(guò)專業(yè)的社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)督。

深化產(chǎn)教研學(xué)合作，理順大學(xué)與企業(yè)行業(yè)、社區(qū)組織合作的協(xié)同機(jī)制，深化與行業(yè)企業(yè)、各級(jí)社區(qū)組織合作，通過(guò)了解應(yīng)用型人才的社會(huì)需求、共享優(yōu)質(zhì)教育資源等方式來(lái)不斷對(duì)治理結(jié)構(gòu)、知識(shí)生產(chǎn)方式進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)[5]，促進(jìn)行業(yè)企業(yè)、社區(qū)組織參與到開(kāi)大治理中。市縣開(kāi)放大學(xué)積極參與到省級(jí)開(kāi)放大學(xué)治理是提升體系辦學(xué)合力、提升開(kāi)大治理能力的關(guān)鍵，這就要求省級(jí)開(kāi)放大學(xué)摒棄原有電大系統(tǒng)垂直、層級(jí)化的管理方式，堅(jiān)持帶動(dòng)體系一體化轉(zhuǎn)型發(fā)展，牢固樹(shù)立大學(xué)、平臺(tái)、體系“三位一體”的辦學(xué)理念，深入推進(jìn)辦學(xué)體系一體化建設(shè)。

綜合上述，推進(jìn)體制機(jī)制一體化，推進(jìn)人才培養(yǎng)一體化，打通學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育，構(gòu)建專科、本科、研究生相互銜接的學(xué)歷貫通式職教新體系。省級(jí)開(kāi)放大學(xué)在建章立制時(shí)，積極探索以省級(jí)開(kāi)放大學(xué)為中心、市縣開(kāi)放大學(xué)為多服務(wù)中心的體系。在黨的建設(shè)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、科學(xué)研究、師資建設(shè)、文化建設(shè)等方面將市縣開(kāi)放大學(xué)納入其中，完善考核激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)辦學(xué)活力，秉承“合約式管理、一體化建設(shè)”的原則，強(qiáng)化規(guī)范約束，整合體系內(nèi)高校資源，以“多方合作、互利共贏”為宗旨，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的實(shí)際需要，聯(lián)合特色產(chǎn)業(yè)企業(yè)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，共享優(yōu)質(zhì)教育資源，共建特色學(xué)院，為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)輸送人才。