基層治理中秸稈綜合利用問題分析

夏慧敏 吳偉棟

（南通市如東生態環境局 江蘇 南通 226400）

1 基層治理秸稈的原因

隨著城鎮化的發展，生活條件的不斷提高，煤氣逐漸取代土灶，磚瓦成為屋頂的主要材料，牛羊進入了養殖場，秸稈供大于求，加上農村主要青壯勞動力流入城市，就地露天焚燒成為了農民處理秸稈最方便的方式[1~3]。短期內集聚性的露天焚燒秸稈導致空氣污染嚴重，能見度降低，進而影響交通出行。此外，就地整片焚燒，導致土壤水分流失，地塊板結，肥力受損[4]。在秸稈露天焚燒的危害日益凸顯以及國家對生態環境重視程度越來越高的雙重作用下，20世紀90年代以后，各級政府相繼出臺關于秸稈禁燒以及綜合利用的文件，進行干預治理[5]。

2 當前秸稈綜合利用途徑

2.1 秸稈還田。秸稈還田包括直接還田和間接還田2種途徑，直接還田是直接粉碎還田，農作物在聯合收割作業的同時，把秸稈切碎留在田間，接著用大型拖拉機配置旋耕機等將切碎的秸稈與土地進行混合，較好的調解土壤的濕度和溫度，能夠加速土壤礦質元素的礦化，提高土壤中氮、磷、鉀的含量，改善土壤中微生物群落，提高土壤酶活性，促進土壤微生物數量的增加[6]。間接還田目前大多數是指將秸稈通過加工變成飼料，給牲畜進行食用之后過腹還田。

2.2 秸稈離田。秸稈離田目前有2種方式：人工離田和機械離田。人工離田是指通過人力將秸稈一點點打捆運輸。當下，人工離田人手不夠且離田后的秸稈對其無價值，加上補貼力度小，農民積極性不高。機械離田是運用“摟草機+打捆機”將秸稈打成約每畝一捆的草垛，這種方式省時省力，但依賴于地塊大小和天氣情況。

2.3 秸稈綜合利用。秸稈還田也是秸稈綜合利用的一種手段，本文從狹義角度對秸稈綜合利用進行闡述，專門指秸稈離田后，通過技術手段，對秸稈進行的有效利用。當前，秸稈的綜合利用主要有秸稈飼料化、肥料化、食用菌基料化、燃料化及工業原料化等多元化利用[7]。但秸稈綜合利用普遍存在運輸成本高、成品利潤低等問題，導致真正的綜合利用率不高。

3 秸稈綜合利用的制約因素

3.1 農民認識不夠，停留在表面。傳統農業講究“刀耕火種”，自開展秸稈禁燒以及綜合利用以來，農民只是被動地接受了“不能燒秸稈”的政策，通過農民焚燒秸稈意愿的實證研究，我們可以得知，有接近2/3的農民有意愿去將秸稈焚燒[8]，因為他們通過政府宣傳了解了秸稈有很多利用途徑，但對于如何利用、如何實施以及會產生的經濟效益等方面所知甚少。在“禁拋”的壓力下，將秸稈進行了轉移，出現了秸稈拋河的現象。

3.2 政府方向偏頗，著力在禁燒。秸稈焚燒和綜合利用是相輔相成的，如果綜合利用有效了甚至產生較大經濟效益，那么秸稈露天焚燒就自然減少，這又反過來促進了秸稈大規模的綜合利用。當前，基層政府在治理秸稈綜合利用上，普遍存在“禁燒”的勢頭蓋過“綜合利用”，每到夏收、秋收時節，各地田間地頭都可以看見橫幅標語，例如：禁止焚燒秸稈，違者最高罰款2 000元等，不斷加強監管力度，從人力巡查到現在運用無人機、衛星遙感等手段，提高禁燒監測的精準性和時效性[9]。不可否認，這些措施都有效地遏制了秸稈的大面積焚燒。但對比之下，秸稈綜合利用工作就有些滯后，如果再不加快推進秸稈綜合利用，那么無處可去的秸稈很可能會走上焚燒的老路。

3.3 綜合利用的技術不夠，尚未成熟。在秸稈離田方面，需要配套技術和對應的農機用具，目前在這方面的研發力度不足，分散式的小地塊大型打捆機無法進田操作，小型打捆機效率低，成本高[10]。在秸稈利用上，目前沒有相對成熟又經濟可行的大規模綜合利用秸稈的技術成果[11]。另外，大型的秸稈加工企業較少，正如前文所提，秸稈綜合利用運輸成本高，所以秸稈加工企業往往選擇就近收集，回收后能深度加工利用的秸稈量比例很小。

3.4 秸稈還田問題日益凸顯，未得解決。上文所提的秸稈還田好處都是基于適量的還田，目前的秸稈還田基本是全量還田，全量還田加上深耕不夠所產生的問題越來越多。主要表現在三個方面：一是影響下一茬作物的出苗，比如麥子秸稈還田后緊接著種植水稻，麥秸稈還田腐爛時間長，使得水稻插秧難度變大，根部缺氧，秧苗枯萎；二是病蟲害增多。不論是麥子還是水稻秸稈，都自帶病菌和蟲卵，病菌在土壤中慢慢累積，蟲卵在秸稈碎屑里繁育，為病蟲害的發生提供了“溫床”[12]；三是麥秸稈在水稻田腐爛，滋生病蟲害，汛期農田退水入河嚴重影響水質。

4 基層秸稈綜合利用的出路思考

4.1 轉變宣傳思維和方向，提高秸稈利用能力。①在秸稈禁燒工作取得良好效果的現狀下，當前政府需要轉變宣傳思維和方向，“授人以魚不如授人以漁”，與其告訴老百姓燒秸稈不好，倒不如告訴他們秸稈有哪些更好的去處，如何去操作，加大宣傳科普秸稈綜合利用的方式方法[13]；②加強秸稈綜合利用的培訓，各村選派文化程度高的農民或是有意愿進行秸稈綜合利用的大戶進行專業培訓，從理論和實際操作教授他們如何進行秸稈綜合利用；③成立秸稈綜合利用合作社，收取秸稈進行綜合利用，獲得的收益村民共享，達到互利共贏的局面。

4.2 加大經濟扶持力度，降低秸稈利用成本?；鶎诱诶^續運用目前已有的法律法規推動秸稈禁燒和綜合利用基礎上，要加大3個方面的經濟扶持力度，讓秸稈綜合利用由被動轉變為主動。①增加有機肥使用，通過秸稈還田或其他方式對秸稈綜合利用的農民加大補貼力度，減少他們對秸稈焚燒、拋河的主動行為；②對購買秸稈離田機械的大型農戶，給予一定的機械購買補貼，提高大型農戶進行秸稈離田的積極性；③通過稅收減息等手段扶持秸稈綜合利用的專業企業發展，降低企業運營成本，提高這類企業活動，帶動區域秸稈綜合利用。

4.3 加大秸稈政策研究，建立長效機制。各地應結合自身實際，分析區域的特點，因地制宜的開展秸稈綜合利用，比如有些地區秸稈適合送至熱電廠焚燒，有些地區適合將秸稈基料化，有些地區適合秸稈粉碎還田等，基層政府必須要深入一線，研究制定細致有效的政策方案，從而指導秸稈綜合利用能夠有效實施。此外，從農業發展的長遠看，土地流轉會成為趨勢，新型職業農民將登上歷史的舞臺，進行機械化的耕作、科學化的管理。這就要求在土地空間布局上進行逐步調整，要加強基本農田和農用地的管理，逐步將鄉村住宅進行集中，讓農田可以連成塊、形成片，助力農業機械化操作，便捷秸稈離田工作的開展。

4.4 健全秸稈收儲運用體系，形成完整產業鏈。當前，秸稈綜合利用成本中有一半要用于秸稈收儲運用，由于成本過高，且秸稈本身具有體積大、季節性強、易腐爛等特點，秸稈的收儲運用成為制約秸稈綜合利用的一大瓶頸。因此，秸稈離田后的綜合利用關鍵在于健全秸稈收儲運用體系 。第一，在建立集中收集點的同時，積極與部分農戶進行協商，讓他們代為儲存部分秸稈，減少成本；第二，根據秸稈的特點，秸稈收集打捆后會因為水分、溫度等原因發生霉變或者產生火災，因此要加快科學研究，尋求有效的儲存方法，延長秸稈儲存時間；第三，加強科學研究，研發秸稈打捆壓縮技術，縮小秸稈體積，減少秸稈運輸成本；第四，農業為主的地區政府要加大力度扶持秸稈全周期的產業鏈，將秸稈就地進行收集、加工、利用，變為商品，縮短秸稈周轉周期，獨立形成秸稈收儲運用四維一體的產業鏈。