基于藥品監(jiān)管視角探究互聯(lián)網銷售藥品監(jiān)管現(xiàn)狀和對策

曾文輝，龔千鋒，楊民榮

1.江西省藥品檢查員中心，江西 南昌 330001；2.江西中醫(yī)藥大學，江西 南昌 330000；3.贛州市綜合檢驗檢測院食品藥品檢測所，江西 贛州 341000

近年來藥品行業(yè)相關人員對于盡快出臺新的互聯(lián)網監(jiān)管法規(guī)的關注度持續(xù)提高。出臺網絡監(jiān)管法規(guī)，不僅可以很大程度制止非法網售藥品的現(xiàn)象，還可以推動擴大合法線上銷售藥品的商家群體。各級藥品監(jiān)管部門需明確提出堅持以網管網，強化互聯(lián)網藥品銷售的監(jiān)管責任，夯實利用網絡銷售藥品者的主體責任，明確第三方平臺責任義務，確保網絡銷售藥品全過程持續(xù)合規(guī)［1］。國家藥品監(jiān)督管理局提出將大數(shù)據(jù)信息化技術與藥品互聯(lián)網監(jiān)管業(yè)務互融，通過大數(shù)據(jù)資源共享、創(chuàng)新智慧監(jiān)管、提升監(jiān)管效率，從而構建互聯(lián)網網絡銷售藥品規(guī)范的新局面。

1 互聯(lián)網藥品交易監(jiān)管政策發(fā)展沿革

1.1 限制階段

2000 年前，我國互聯(lián)網電子商務處于起步階段，政府對互聯(lián)網銷售藥品持審慎態(tài)度。結合當時的物流行業(yè)發(fā)展情況、追溯體系及儲運條件，藥品作為特殊商品，藥品行業(yè)主管部門認為網絡交易藥品無法保障藥品質量，1999 年國家藥品監(jiān)督管理局出臺了《處方藥與非處方藥流通管理暫行規(guī)定》［2］，對處方藥與非處方藥的流通管理提出了明確方向，明確提出禁止網絡銷售處方藥和非處方藥。

1.2 探索階段

在2000 年至2015 年期間，互聯(lián)網經濟日益繁榮，互聯(lián)網銷售藥品日益活躍。2000 年國家藥品監(jiān)督管理局采取藥品電子商務監(jiān)管系列措施，規(guī)范了藥品網絡銷售監(jiān)管，形成較完備的藥品電子商務主體監(jiān)督管理方案，完善藥品流通方式和交易手段，促進了藥品流通行業(yè)市場機制戰(zhàn)略性的變革；2004 年原國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《互聯(lián)網藥品信息服務管理辦法》［3］促進藥品網絡交易市場透明化，藥品流通秩序趨于規(guī)范；2005 年原國家食品藥品監(jiān)督管理局對互聯(lián)網藥品交易服務審批工作進一步規(guī)范，令網上售藥有法可依，但依舊明文禁止處方藥對個人進行銷售，以及嚴禁醫(yī)療機構網上銷售藥品和醫(yī)院制劑；2013 年原國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《關于加強互聯(lián)網銷售藥品管理的通知》［4］，對網站銷售處方藥的管理及藥品配送管理進行了明確規(guī)定。

1.3 發(fā)展階段

2015 年至2018 年期間，電子商務逐漸成為經濟發(fā)展新動力，為了推動藥品電子商務發(fā)展，行業(yè)主管部門對藥品互聯(lián)網銷售監(jiān)管政策由原來的“嚴”字當頭，逐步轉變?yōu)榉e極規(guī)范、強化引導，從推動行業(yè)轉型升級、構筑群眾方便快捷安全保障防線角度出發(fā)，逐步營造有利于藥品電子商務的環(huán)境。為了在藥品監(jiān)管領域積極推進“簡政放權”改革工作，國家藥品監(jiān)督管理局于2017 年取消了互聯(lián)網藥品交易服務企業(yè)審批的行政許可事項；2018 年4 月國務院辦公廳發(fā)布《關于促進“互聯(lián)網＋醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》［5］，明確指出了藥品網絡銷售和藥品配送可持續(xù)發(fā)展方向。

1.4 規(guī)范階段

2019 年《藥品管理法》修訂后，行業(yè)主管部門采取了審慎包容的態(tài)度，以促網售藥品行業(yè)的長足發(fā)展，旨在促進線上購買處方藥完善審核流程，確保藥品銷售流向等數(shù)據(jù)真實、可靠、可追溯，同時處理好互聯(lián)網購藥便利與安全這對矛盾關系。2020年11 月12 日國家藥監(jiān)局再次發(fā)布了《藥品網絡銷售監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》并向社會公眾征求廣泛意見［6］，旨在明確互聯(lián)網藥品交易詳細規(guī)則和探明監(jiān)管模式。2021 年4 月國務院辦公廳印發(fā)《關于服務“六穩(wěn)”“六?！边M一步做好“放管服”改革有關工作的意見》［7］，意見根據(jù)消費者消費方式的改變趨勢，明確支持網絡銷售除特殊管理藥品之外的普通處方藥品。

2 互聯(lián)網銷售藥品目前存在的主要風險和監(jiān)管困境

2.1 入駐者利用平臺審核不嚴的漏洞非法銷售藥品

某些第三方平臺對入駐商家的經營資質審查不嚴，對在第三方平臺發(fā)布的藥品宣傳信息合法性、交易記錄保存合理性等行為督促管理不夠專業(yè)，監(jiān)督義務履行不到位，導致互聯(lián)網銷售藥品超出合理范圍，甚至出現(xiàn)利用網絡違規(guī)售賣醫(yī)院制劑的行為［8］。目前非法網售假藥、回收藥、夸大藥品作用宣傳等不法行為正朝“職業(yè)化、專業(yè)化”方向發(fā)展，給目前互聯(lián)網藥品銷售全段監(jiān)管造成了極大的困境。

2.2 互聯(lián)網銷售藥品儲運無法保證全程合規(guī)

藥品作為特殊商品，其儲存、運輸、配送等環(huán)節(jié)都必須按照規(guī)范嚴格進行，但我國目前對藥品配送的政策法規(guī)依舊相對滯后，部分藥品配送公司的管理體系、設施設備、人員素質等條件不符合質量管理規(guī)范的要求，導致藥品在“最后一公里”的配送環(huán)節(jié)達不到藥品說明書溫濕度保存要求，一旦出現(xiàn)藥品不良反應難以進行全過程監(jiān)測，出現(xiàn)藥品質量問題難以界定法律責任［9］。

2.3 網售處方藥品有待強化管理

如何規(guī)范在線診療和網售處方藥，是當前醫(yī)藥衛(wèi)生行政管理管理部門必須面對的難題。《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定醫(yī)師給患者開具處方，必須親自診查才能實施，而大多數(shù)網購處方藥對處方審核不嚴，客戶只需填寫簡單病情描述便可購買。部分網絡坐診醫(yī)生在未全面掌握患者病情便開具處方，導致處方的針對性和安全性難以保證，給患者安全用藥帶來風險；部分網絡藥房執(zhí)業(yè)藥師配備不夠，部分藥師流于形式的遠程審方，直接影響執(zhí)業(yè)藥師對患者開展科學用藥安全解析。

2.4 網售藥品的隱蔽性，給監(jiān)管提出新要求

非法經營者以網絡直播平臺、微信朋友圈、網絡店鋪等多種形式進行宣傳并銷售，網售藥品產品來源、產品交易、快遞配送、銷售支付均采用網絡方式，形成了一個較為隱蔽的產業(yè)閉環(huán)，導致檢查人員難以對產品流向進行追溯，僅僅通過定期人工網絡巡查等單一的監(jiān)管模式難以挖掘出深層次的問題，監(jiān)管資源單薄和監(jiān)管手段缺乏的問題日益突出［10］。

2.5 行政執(zhí)法部門和地區(qū)協(xié)同監(jiān)管溝通機制不暢

互聯(lián)網銷售藥品范圍廣，虛擬而隱蔽，對現(xiàn)行的監(jiān)督檢查、調查取證、核查處置等工作帶來更大挑戰(zhàn)。產生此類弊端的主要原因一是網絡藥品銷售主體難追溯。網絡藥品銷售主體在動態(tài)變化，部分網絡藥品經營者經營周期短、關閉頻率高，如未及時確定違法主體的身份信息，違法主體很難追溯。二是跨部門、跨區(qū)域的產業(yè)鏈難監(jiān)管?；ヂ?lián)網銷售藥品的監(jiān)管涉及藥監(jiān)、公安、郵政、大數(shù)據(jù)等職能部門，較難迅速形成合力，違法者故意將藥品主體注冊、銷售等環(huán)節(jié)割裂，快遞發(fā)送地址與實際注冊許可經營地址不一致，導致立體化跨區(qū)域、跨部門全方位的監(jiān)管較難［12］。三是違法證據(jù)難固定?；ヂ?lián)網的執(zhí)法證據(jù)是電子訂單、網頁、電子交易聊天記錄等形式，基層藥品監(jiān)管人員缺乏監(jiān)測設備和監(jiān)測手段，如遇違法違規(guī)網頁注銷、電子數(shù)據(jù)修改等行為，很難有效固定證據(jù)。

3 基于藥品安全監(jiān)管視角下的探討及建議

3.1 創(chuàng)新監(jiān)管手段，暢通數(shù)據(jù)共享

一是要抓住互聯(lián)網藥品交易大數(shù)據(jù)監(jiān)管技術和藥品監(jiān)管業(yè)務深度融合的核心要素，就是培養(yǎng)一批既熟悉藥品監(jiān)管業(yè)務，又能熟練運用大數(shù)據(jù)分析的“一專多能”型人才；二是建立起了覆蓋藥品網絡銷售全生命周期“三位一體”的監(jiān)測系統(tǒng)，藥監(jiān)部門要與公安機關“食藥環(huán)”機構跨部門深度協(xié)作，與大數(shù)據(jù)部門和第三方平臺形成全天候的數(shù)據(jù)共享機制，提升協(xié)同執(zhí)法的成效。跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域建立“立體式”共享協(xié)作系統(tǒng)，為網絡消費群體提供高效、安全藥學服務［11］。

3.2 堅持“以網管網”，完善藥品網絡銷售黑名單制度

首先互聯(lián)網銷售藥品必須堅持“以網管網”和“線上線下一致”原則，線上銷售藥品的企業(yè)必須取得藥品經營許可證，才能在線上開展藥品交易活動。其次是要規(guī)范互聯(lián)網非法銷售藥品行為，靈活運用信用的激勵和約束“雙刃劍”作用，建立網售藥品主體的“紅黑名單”制度，通過監(jiān)管手段明確激勵和約束的主體對象，促進市場主體和平臺依法誠信經營。再次是要對利用互聯(lián)網銷售藥品的經營主體開展不定期的線下“飛行檢查”，約談督促交易平臺主動擔當起通過后臺監(jiān)督互聯(lián)網藥品交易的主體行為，對違規(guī)提供銷售便利的第三方平臺及時關閉，對于違法違規(guī)銷售假劣藥品，惡意利用壟斷地位破壞網絡交易秩序的行為主體，對于挑戰(zhàn)蔑視藥品監(jiān)管部門公信力的違法犯罪行為，要依法重點打擊，并及時移送司法機關處理［12］。

3.3 強化網售藥品從業(yè)人員培訓，推進藥品安全購藥宣傳教育

一是強化對網絡交易主體的法治教育培訓，令藥品網絡銷售者誠實守信，依法經營，不銷售特殊管理藥品，不通過網絡采購、銷售假劣藥品、回收藥品。二是通過媒介曝光網售假藥真實的危害案例，警戒消費者，保障自身用藥安全，從而形成政府部門主導、新聞媒體監(jiān)督、廣大民眾參與的社會共治格局。

3.4 加強互聯(lián)網藥品抽檢

開展網絡銷售藥品專項整治工作，依照線上線下同權同責原則，通過匿名購買方式，加大對網絡銷售中宣稱治療性功能障礙藥品、降壓降糖、治療皮膚病、風濕骨病等常見病藥品的抽檢力度。同時檢驗機構應堅持以問題為導向，在按照法定標準檢驗的基礎上，對可疑藥品質量展開有針對的探索性研究，積極開展非法添加檢驗，科學探索新型假藥檢驗檢定方法，以發(fā)現(xiàn)影響藥品質量的內在因素。為識別摻雜使假、打擊違法違規(guī)制售假劣藥品行政監(jiān)管提供技術支撐［12］。

4 結語

要構建一個安全便利的互聯(lián)網藥品消費環(huán)境，必須通過規(guī)范第三平臺和網絡經營主體，強化藥品網售主體的資質審核，推進藥品互聯(lián)網銷售藥品監(jiān)管創(chuàng)新改革，加強藥品全生命周期信息化追溯體系建設，加強網絡銷售藥品行為監(jiān)督檢查和網絡抽檢力度，從而推動經營主體筑牢藥品安全風險意識和質量安全意識，形成互聯(lián)網藥品銷售長治久安的社會共治局面。