農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分原則及方案

郝二虎（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430205）

胡 凱（中南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、引言

高質(zhì)量農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、供電、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件逐步改善，但由于供給模式落后、決策機(jī)制不合理、投入不足等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量仍然不高，與鄉(xiāng)村振興的要求還有較大差距。

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2017]17號(hào)）提出要明確各級(jí)政府事權(quán)和投入責(zé)任，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)負(fù)責(zé)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入體系。

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量供給必須合理劃分各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任。政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分有利于明確各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利，激勵(lì)與約束各級(jí)政府行為，降低交易費(fèi)用。但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施政府間事權(quán)與支出責(zé)任還不夠清晰（倪紅日等，2012；閻坤等，2013；劉承禮，2016），這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的高質(zhì)量供給。

綜上所述，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量供給的重要制度安排。那么農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則是什么？應(yīng)該采用怎樣的劃分方案？從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，還缺乏系統(tǒng)深入的研究，本文將系統(tǒng)回答上述問(wèn)題。

本文后續(xù)章節(jié)安排如下：第二部分系統(tǒng)回顧相關(guān)研究文獻(xiàn)；第三部分闡述農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則；第四部分提出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方案。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量影響因素

1.供給模式。指各類(lèi)供給主體組合方式對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的影響。政府和私人部門(mén)在提供者、生產(chǎn)者角色中不同的組合能夠提高公共產(chǎn)品的供給效率，應(yīng)根據(jù)不同農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性設(shè)計(jì)具體的供給模式（Coase，1994；Ostrom，2000；Savas，2002；賈康等，2006；趙子健，2009；劉書(shū)明，2016），推行政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的多元供給模式。大量文獻(xiàn)證明多元供給模式對(duì)農(nóng)村公共品供給績(jī)效存在正向影響（沈 坤 榮 等，2007；范 逢 春 等，2014；Chen etc.al,2013；李燕凌，2016）。但是多元化供給模式主體過(guò)于分散，也可能導(dǎo)致特大型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足（Frug,2010）。

2.決策機(jī)制。“自上而下”的決策機(jī)制容易忽視農(nóng)民的需要，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)民偏好偏離（樊麗明等，2008）。農(nóng)村政策執(zhí)行協(xié)商可以提升農(nóng)村公共政策質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民需要（Michener，1998；Corus&Ozanne，2012；趙永亮等，2012；吳比等，2016）。農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制的完善是提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵（劉書(shū)明，2016）。

3.投入不足。投資主體單一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足的重要原因（周寧等，2015）。一些學(xué)者探討了如何激勵(lì)農(nóng)戶、企業(yè)參與投資的對(duì)策（錢(qián)文榮等，2014；戴偉倬等，2016）。另一個(gè)重要原因是基層政府事權(quán)與財(cái)力不匹配（樊麗明等，2008）。此外，腐敗也會(huì)降低公共投資數(shù)量（Egger et al.，2006；Beekman et al.，2014）。

4.建設(shè)實(shí)施。腐敗是影響建設(shè)成效的重要原因：腐敗會(huì)扭曲資源配置（Mauro，1998；Breen et al.，2012；吳俊培等，2008；劉窮志等，2011），提高企業(yè)“以次充優(yōu)”概率（黃壽峰，2016）。另有一些學(xué)者直接指出了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施中的不足：組織領(lǐng)導(dǎo)不力、部門(mén)協(xié)作不暢（馬曉河等，2011），執(zhí)行成本偏高（樊麗明等，2008），村集體管理和監(jiān)督優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮等（羅仁福等，2014）。

5.管護(hù)機(jī)制。管護(hù)主體不清、經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足、管護(hù)方式單一致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施難以發(fā)揮良好效益（馬曉河等，2011）。激勵(lì)農(nóng)戶參與是提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)水平的重要途徑，影響農(nóng)戶參與管護(hù)的因素有：制度規(guī)則和干群關(guān)系（何凌霄等，2017）、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)信任（劉彬彬等，2013；苗珊珊等，2014；蔡起華等，2015）。

（二）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究

1.問(wèn)題及原因。財(cái)政支出責(zé)任“錯(cuò)配”表現(xiàn)在財(cái)政與市場(chǎng)、中央與地方、地方政府之間三個(gè)層面，其原因有：政府組織固有缺陷、政府財(cái)政支出能力的差異、忽視了公共服務(wù)的層次性、忽視了公共服務(wù)的外部性、缺乏節(jié)約交易費(fèi)用的意識(shí)和缺乏政府聯(lián)合支出獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的意識(shí)（閻坤等，2013）。劉承禮（2016）發(fā)現(xiàn)不同省份事權(quán)總量和結(jié)構(gòu)差異較大，同一省份內(nèi)部省市縣事權(quán)多有交叉重疊。中央決策權(quán)過(guò)大、公共服務(wù)職責(zé)錯(cuò)位和轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范將導(dǎo)致基本公共服務(wù)的非均等化（倪紅日等，2012）。

2.劃分原則。財(cái)政分權(quán)理論是政府間事權(quán)劃分最為重要的依據(jù)，第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為外部性大、信息完全、集權(quán)有益的事權(quán)應(yīng)配置予中央，反之則 應(yīng) 配 置 予 地 方（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）。第二代財(cái)政分權(quán)理論則認(rèn)為政府官員并不是公共利益的天然守護(hù)者，所以應(yīng)該設(shè)計(jì)出一套機(jī)制來(lái)激勵(lì)政府官員，實(shí)現(xiàn)政府官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容（Qian&Weingast，1997；Qian&Roland,1998）。財(cái)政支出要相對(duì)分權(quán)，分類(lèi)解決公共服務(wù)集權(quán)與分權(quán)程度，賦予基層政府更多的自主權(quán)，另外還要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，確保事權(quán)與財(cái)力相匹配（倪紅日等，2012；李春根等，2015）。應(yīng)該依據(jù)公共服務(wù)的層次性劃分中央與地方政府的支出事權(quán)，依據(jù)財(cái)政支出能力、公共產(chǎn)品層次性、外部性、交易費(fèi)用節(jié)約程度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮等原則劃分地方政府間的支出事權(quán)（閻坤等，2013）。李森（2017）提出了功能覆蓋型競(jìng)爭(zhēng)性轄區(qū)模式、多中心治理模式和就近一致模式來(lái)解決共同事權(quán)的支出責(zé)任問(wèn)題。事權(quán)劃分要遵循經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法律標(biāo)準(zhǔn)，前者由經(jīng)典的公共產(chǎn)品分層理論推出，后者以秩序、正義等法價(jià)值為導(dǎo)向，后者可對(duì)前者導(dǎo)出的事權(quán)劃分進(jìn)行調(diào)適（劉劍文等，2017）。

3.劃分方案。高等教育、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)保等由中央和省負(fù)責(zé)，農(nóng)林水、科技等由中央、省、市和縣負(fù)責(zé)；一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)由市縣負(fù)責(zé)（李春根等，2015）。國(guó)防、外交、國(guó)家安全、貨幣等由中央負(fù)責(zé)；地方基礎(chǔ)設(shè)施、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、警察、地區(qū)社區(qū)事務(wù)等由地方負(fù)責(zé)；教育、醫(yī)療、社保等由中央地方共同負(fù)責(zé)（劉劍文等，2017）。此外，一些學(xué)者對(duì)央地間的科技事權(quán)（聶常虹等，2017）、社會(huì)救濟(jì)事權(quán)（楊紅燕，2011）和水利事權(quán)（姜國(guó)兵等，2015）提出了具體劃分方案。

縱觀歷史文獻(xiàn)，學(xué)者們?cè)谵r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量影響因素、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面都進(jìn)行了深入的研究，為本文研究提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)，但還存在下列不足：（1）對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則研究不夠；（2）對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案的研究更少。

相比于既有研究，本文的貢獻(xiàn)在于：（1）明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則；（2）提出5種主要農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分原則

一般而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給由規(guī)劃、投入、建設(shè)和管護(hù)四個(gè)環(huán)節(jié)組成。因此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的事權(quán)也應(yīng)當(dāng)按照這四個(gè)方面來(lái)劃分。下文按照上述四個(gè)環(huán)節(jié)分別闡述農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分原則。事權(quán)與支出責(zé)任劃分要合理劃分各級(jí)政府的職責(zé)，使其各司其職、分工合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的高質(zhì)量供給。

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃環(huán)節(jié)

高質(zhì)量規(guī)劃的核心在于擬提供的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施盡可能滿足農(nóng)民的偏好。

規(guī)劃必須遵循宏觀性、信息獲取的便捷性和受益范圍原則。宏觀性能保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃，避免各自為政導(dǎo)致的碎片化，從而最大程度發(fā)揮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的效益。信息獲取的便捷性保證了規(guī)劃的效率實(shí)施。受益范圍原則保證了規(guī)劃的公平實(shí)施。所以這類(lèi)事權(quán)應(yīng)該由中等層級(jí)的政府來(lái)承擔(dān)比較合適，比如縣級(jí)政府。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入環(huán)節(jié)

在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，高質(zhì)量的投入就是要保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金的充足性。

對(duì)于政府投入為主的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該遵循受益范圍原則、財(cái)政支出能力原則和規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則。受益范圍原則就是誰(shuí)受益、誰(shuí)投入，這樣有利于保證公平；財(cái)政支出能力原則就是要按照各級(jí)政府財(cái)力合理承擔(dān)投入責(zé)任，有利于避免事權(quán)與財(cái)力不匹配的問(wèn)題；規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則就是對(duì)于具有規(guī)模報(bào)酬遞增的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施采用聯(lián)合提供的模式。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)環(huán)節(jié)

高質(zhì)量建設(shè)就是要在既定的投入下生產(chǎn)出盡可能好的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，更好地滿足農(nóng)民需要。

雖然政府投入的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可由市場(chǎng)生產(chǎn)，但政府要承擔(dān)安排者職責(zé)，原則是誰(shuí)投入，誰(shuí)負(fù)責(zé)建設(shè)安排事宜；同時(shí)應(yīng)該遵循行政效率原則，如果由高層級(jí)政府投入的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，存在監(jiān)管不便問(wèn)題，可以委托低層級(jí)政府代理監(jiān)管。

（四）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)環(huán)節(jié)

高質(zhì)量管護(hù)就是要保證建成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施能夠持續(xù)地發(fā)揮效益。

應(yīng)該遵循受益范圍原則、行政效率原則。受益范圍原則就是誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)；行政效率原則就是依據(jù)管護(hù)的便利性將事權(quán)劃分給能夠?qū)嵤┍憬莨茏o(hù)的政府。

四、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案

依據(jù)上述原則，下面提出農(nóng)村道路、供水、污水垃圾處理、供電和電信等基礎(chǔ)設(shè)施的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案，如表1所示。

表1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案