廣深地區城市更新政策分析及對內陸城市的啟示

文/天津泰達城市發展集團有限公司 楊海松

天津泰達城市綜合開發投資集團有限公司 蘇俊杰

0 引言

城市更新是指在城鎮化發展接近成熟期時，通過維護整建拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”方式，對城市空間資源重新調整配置，使其更好地滿足人的期望需求，適應經濟社會發展[1]。城市更新是城市化進程發展到一定階段的必然要求，一方面因城市發展與土地、資源及環境的矛盾日益尖銳，必須轉變發展方式；另一方面隨著經濟發展和技術進步，需進一步完善城市服務設施，提高城市發展品質和能級，重塑高質量城市發展空間。

20世紀30年代，歐美國家逐步開始城市更新實踐[2]，我國城市更新概念最早提出并實踐于深圳。由于歷史原因，深圳特區40%的建設用地隸屬于原農村集體組織或其繼受單位，而上述建設用地僅有25%為合法用地，嚴重制約深圳城市空間的發展。深圳在城市更新、土地整備利益統籌等方面進行積極嘗試，并于2009年發布《深圳市城市更新辦法》（市政府令第211號），逐漸形成完善的政策體系。東莞、佛山等地也積極跟進、大膽實踐，為全國開展城市更新提供寶貴的實踐探索。

1 廣深地區典型城市更新政策解讀

相較我國其他地區，深圳、廣州等地出臺的城市更新政策數量多、覆蓋全，實踐成果也最豐富。廣深地區的典型城市更新政策包括《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》（深規土規〔2018〕6號）《深圳經濟特區城市更新條例》《東莞市城市更新單一主體掛牌招商操作規范（試行）》（東府辦〔2019〕29號）等。縱覽廣深地區的各項城市更新政策，其根本的運行機制為利益共享，政策導向充分發揮市場的資源配置功能，豐富多樣的政策工具包為各類項目的順利實施提供了制度保障（見圖1）。

1.1 鮮明的利益共享機制

城市更新涉及各類利益主體，不同于以往的舊城改造，政府的強制力不再發揮主導作用，而以社會資本為推動力量，政府重在引導。深圳在最初處理非法用地的土地整備時，第一次提出利益共享機制，進而在城市更新中得以應用，并形成相關的制度條文。按照利益共享機制，社會資本有通過城市更新項目獲取合理利潤的權利，原權利人的合法權益必須保障且通過更新有所增值，政府則關注于建設用地的增加、產業的導入和生態環保及公共服務的改善，較好地協調了項目各方的利益共享和均衡。深圳經驗的邏輯核心與成功關鍵在于尊重產權整合和利益共享[3]。在廣東其他城市隨后出臺的城市更新辦法中，均把利益共享作為制度設計的基礎，如東莞市人民政府印發《關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》（東府〔2018〕102 號）的通知，明確更加注重統籌利益分配，以更新單元為單位實行片區統一核算、整體平衡，實現政府、集體、權利人、開發企業利益共享共贏。

1.2 充分發揮市場的資源配置功能

廣東的城市更新成功地發揮市場的資源配置功能，改變以往在舊城改造、危改中由政府主導的形式，市場主體發揮更重要的組織和推動作用。實現市場資源配置功能的途徑包括意愿征集、規劃編制、招標、協商式規劃等：意愿征集體現原權利人的意志；招標是體現市場主體的意志；協商式規劃則較好地實現了市場和政府意愿的再平衡，同時更加突出市場意愿。

廣深地區城市更新制度設計的底層邏輯是市場化運作，從意愿征集、實施主體選擇、協商式規劃、盈利模式等環節均體現了競爭性、平等性、自主性，是市場經濟的鮮明特征。

市場的配置功能對城市更新利益主體各方均具有約束力，如深圳規定：“申請將舊住宅區納入拆除重建類城市更新單元計劃，自發布征集意愿公告之日起12個月內未達到前款物業權利人更新意愿要求的，3年內不得納入城市更新單元計劃”，個別權利人若過分強調自身利益，則需承擔項目不能實施的風險，具有很好的利益平衡功能，可降低各方的平均成本。

1.3 務實可行的政策工具

政策工具為城市更新利益主體設定了清晰的行為框架[4]。深圳首先提出“城市更新單元”概念，由此衍生計劃管理、規劃審批管理、實施方案管理、實施主體確認等操作規則。東莞雖起步稍晚，但創新力度更大，創造性地提出更多的概念和政策工具，如“單一主體掛牌招商利益共享”機制，破解了實施過程的許多難題。該制度對于內陸城市具有極強的借鑒意義。

1）提出“前期服務商”概念，對城市更新的策劃、調查、意愿征集、權屬調查、征拆方案、政府收益測算、掛牌方案等工作進行打包，委托專業機構提供有償咨詢服務，前期服務和后期實施分離，使前期工作更加專業、有序與透明。目前，東莞各區鎮結合自身實際出臺相應的前期服務商招引規則，運行效果良好，該模式在佛山等地也得到了推廣。

2）創新不同階段招商模式，實施主體的投標步驟如下：第1階段是線上對政府報價，報價高且方案優者成為實施主體候選人；第2階段是線下收購，只有95%以上的權利主體簽署安置補償協議，拆遷補償協議才能生效，有利于避免項目爛尾。同時作為兩階段招商制度的補充，在不妨礙總體規劃和功能的前提下，對不能達成收購協議的零星地塊，也創新性提出了更新單元切割制度。

1.4 協商式規劃得到應用

深圳允許原權利人或開發主體組織更新單元規劃編制，開啟協商式規劃的轉變，規劃編制從自上而下轉為自下而上，編制主體由過去單一的政府主導轉為企業主導、政府主動介入。協商式規劃體現在多個方面，從地塊控制轉為單元控制，單元地塊空間布局、地塊性質、開發強度均有協商的可能。相較傳統的規劃管理，協商式規劃加強了規劃與實施的融合，規劃控制和經濟平衡并重。同時為實現城市更新利益共享機制提供了技術通道[5]。

1.5 招標前置

按照傳統的城市開發方式，一級市場的土地整理由政府主導完成，在具備出讓條件后再進行掛牌出讓，由開發企業進行二級開發。城市更新則是將上述環節合二為一，通過一次性招標確定實施主體。按照現行法規，土地出讓仍是以地塊為單位，因此深圳、廣州等地的做法是在土地具備開發條件后，按照約定補繳土地出讓金，再按宗地簽訂土地出讓補充合同，與現行不動產管理制度相銜接。

1.6 提高公眾參與度

國內外現行規劃管理辦法均強調城市規劃的公眾參與，但實際操作中公眾參與熱情不高，實際效果普遍不理想，與公眾利益相關性更高的城市更新模式較好地改變此狀況。廣深地區城市更新中，公眾參與體現在更新意愿征集、規劃成果公示等環節，實施主體確定環節也有原權利人代表參與，若涉及農村集體經濟組織，以廣州為例，在實施主體評審環節村民代表是評審成員，在實施主體確定環節則是全體村民均有參與權。

2 內陸城市城市更新工作分析

2021年起，北京、天津、沈陽等內陸城市密集出臺政策，大力推行城市更新模式，為內陸城市轉變發展模式、變革投資體制、吸引社會投資、增強城市活力提供了政策依據。其已頒布的政策和實施情況相較廣深地區具有如下特點：①因起步晚，目前制度體系仍相對單一，大部分城市僅出臺了管理辦法或指導意見，但缺乏具體的實施細則，審批、操作環節仍需與舊辦法銜接，一事一議、人為決策的事項較多；②較好地借鑒了廣深地區前置招標、利益共享、公眾參與的模式；③較好地體現了協商式規劃的理念，但仍缺乏量化的指標；④內陸城市現行的城市更新辦法中并未體現前期服務商制度，但在個別城市的實踐中已經有所應用；⑤個別城市對城市更新的精神實質缺乏準確認識，在實踐中把城市更新異化成融資通道，或簡單地將城市更新等同于房地產開發，出現大拆大建的苗頭。

3 對內陸城市更新工作的啟示

3.1 加強制度配套

通過項目實踐，逐步制定各項操作細則和工作指南，建立政策工具包，推動城市更新工作有序發展，進而帶動城市治理方面的制度創新。除現有的城市更新管理辦法外，還需進一步完善計劃管理、規劃審批管理、實施方案管理、實施主體確認等管理性文件和容積率確定辦法、地價確定原則、產業監管等技術性文件，以上均為內陸城市亟需補齊的短板。

3.2 發揮市場調節功能

廣深地區城市更新模式的運行邏輯具有鮮明的市場經濟特征，故城市更新是轉變政府投資模式、國有平臺公司市場化轉型的理想途徑。利益各方應深刻領會利益共享的理念，牢固樹立市場化意識，利用市場定價機制和撮合功能檢驗城市規劃成果、引導利益各方的行為。實施主體的選擇應切實采取公開招標的方式，吸引更多的市場主體參與，發揮市場的資源配置功能。程序上注重公眾參與，及時反映公眾的利益和訴求，實現各方利益的動態平衡。在拆遷補償方面，設置項目退出機制，在利益各方無法達成法定共識的情況下，及時終止項目，倒逼利益各方主動合理妥協。

3.3 培育專業化中介服務機構

可借鑒東莞的前期服務商制度，將分散于政府各部門、各參與方的瑣碎且專業要求高的策劃、規劃、調查等工作，集中打包委托專業機構實施，可減少政府部門的管理負擔，提高項目策劃水平，有利于項目的推介，引入更多社會資本參與，具有極高的可行性。前期服務是城市更新業務核心競爭力的集中體現，前景廣闊，國有平臺公司和傳統咨詢機構也可將城市更新前期服務作為業務轉型的方向。

3.4 有序開展協商式規劃

協商式規劃并非放棄總體規劃、控制性規劃的約束功能。借鑒深圳的經驗，可采取如下措施：①管控對象從地塊控制轉為單元控制，建設規模實施總量控制，主要的交通干道與外部規劃銜接，排水、供熱、供電負荷不應超出城市承載力，地塊的規劃以開發主體為主決定，政府著重進行安全性審查；②實施規劃分層管理，單元規劃管控突出剛性，對地塊規劃留出彈性，對產業空間則不設置具體的業態，而是根據城市發展規劃給予符合性審查；③分類管理，控制住宅實施上限與公共服務設施實施下限，同時根據城市總體規劃對環保、安全等設置負面清單或劃定紅線。

3.5 強化可持續發展理念

城市更新內涵豐富，既有單純的城市面貌更新、功能完善、產業植入，又包括轉變城市發展方式、促進城市可持續發展的根本要求。各地主管部門應深入解讀相關政策文件，防止在城市更新中出現大拆大建，將可持續發展作為城市更新的出發點，同時主動融入“雙碳”目標、海綿城市、文脈傳承等理念。對于城市更新規模較大的地區，在編制實施方案時，主動識別制約可持續發展的要素，制定相應的正面清單和負面清單，雙向發力。在有條件的地方，可適時出臺城市更新可持續發展指標體系，把可持續發展理念變成可實施的制度和技術措施。

4 結語

我國城市化進程已進入新階段，城市更新是新時代城市發展的新要求，內陸城市應借鑒廣深地區的成熟經驗，構建城市更新的發展理念、制度設計和技術體系，通過城市更新塑造內陸城市經濟社會發展的后發優勢。