運用法律制度消解政協聯動協商過程中的矛盾糾紛

熊 輝

暨南大學馬克思主義學院，廣東 廣州 510632

2020年6月全國政協十三屆常委會第十二次會議期間首次開展聯動協商，接著全國各地政協組織紛紛開展聯動協商，取得了顯著成效，也引起了務實部門和學術界對政協聯動協商的關注，不僅在實踐上開展政協聯動協商的活動，而且在理論上也開展了相關研究。“人民政協作為協商民主的重要渠道和專門協商機構，發揮優勢作用，構建‘縱向聯動、橫向銜接’一體化協商運行體系，是健全和完善社會主義協商民主制度的應有之義?！盵1]本文從法律制度內在功能出發，運用法律制度消解政協聯動協商過程中的矛盾糾紛。

一、建立法律分層式化解機制，促進聯動協商化解矛盾糾紛的制度化

人民政協組織通過建立法律制度分層式化解矛盾的制度體系，有效化解社會各類矛盾糾紛。各級政協組織應當建立運用法律制度化解社會矛盾糾紛的分層式制度，即建立運用法律制度化解社會矛盾糾紛的源頭治理機制、調解前置工作機制、非訴與訴訟解紛方式對接機制等。人民政協將政協的調解功能融入聯動綜治制度網絡，將人民調解組織和功能有效銜接于城鄉各級調解的制度網絡，發揮各級政協組織網格化制度聯動和人民調解的雙重功能優勢。政協組織可以利用自身政治優勢選聘符合條件的人民調解員，配置專門的調解員，建立運用法律制度協調各矛盾主體之間的關系的機制，及時化解社會矛盾糾紛，第一時間把社會糾紛化解消滅在萌芽狀態。政協組織通過調解前置工作機制，將政協組織職能范圍內可以調解化解的各類社會矛盾引入調解渠道。聯合各類有權主體如行政調解機關、司法協調機構、律師調解組織等，建立區域性的法律制度聯合化解社會矛盾的協調機構和相應的協調機制。如果聯動調解不成，需要通過司法途徑解決的，按照法律程序進行起訴，及時通過法院立案受理。能夠不通過司法途徑解決社會矛盾的，盡量不通過司法途徑。例如，有的地方在政協的組織下，建立社會糾紛中立評估機制，引導當事雙方在法律制度的框架內，在糾紛解決上形成合理預期，防止不合理的預期。有的地方政協組織聯合各相關主體建立非訴訟服務中心，通過運用法律制度的聽證復議機制和方式化解矛盾。例如，在法庭外化解聯動協調組織通過民法的條文化解社會財產分割過程中糾紛。在政協主導下的分層式法律制度糾紛化解機制，將各類社會矛盾糾紛在糾紛化解機制的層層過濾、分解下得到化解，有效減少了社會矛盾的擴大和積累，避免了社會矛盾都通過司法方式解決，節約了有限的司法資源，促進了社會和諧。

二、完善法律服務流程，促進聯動協商化解矛盾糾紛服務的一體化

近年來，有些地方的政協組織牽頭建立了相關主體參與的運用法律制度化解社會矛盾的全鏈條服務機制，如運用法律制度化解矛盾糾紛的排查制、非訴訟化的法律制度化解糾紛的服務清單制、運用法律制度化解矛盾糾紛的一次性告知制度、運用法律制度化解矛盾糾紛的綜合調處聯動制、運用法律制度化解矛盾糾紛的司法確認制度、運用法律制度化解矛盾糾紛的矛盾預警研判制，涉及運用法律制度化解矛盾糾紛的全流程、全過程。社會矛盾糾紛排查化解機制聚焦重點地區、重點人群、重點行業，進行分類梳理，逐一登記建檔，重點排查并預警報告，定期及時化解。非訴訟化解服務清單制各級政協組織聯合相關部門和機構對非訴訟化解的社會矛盾糾紛，列出社會矛盾化解清單，通過組織相關機構和人員進行人民調解化解社會矛盾，或行政方式調解社會矛盾，或律師調解社會矛盾，或行政復議與仲裁方式化解社會矛盾，根據社會矛盾的性質和輕重，決定解決矛盾的手段和方式，并建立非訴糾紛基本項目服務清單，確定社會矛盾化解的事項名稱、社會矛盾化解的辦理主體，規范社會矛盾化解的法律依據、證件材料，條件流程、辦理層級等各要素，同時，統一辦事流程、評價標準，實現同一事項無差別受理。聯動協商化解社會矛盾糾紛服務中的一次性告知制度是根據服務對象和清單，告知矛盾化解服務對象的非訴解紛程序和方式，引導當事人自愿按照利益最大化和最快捷、最方便的原則，選擇非訴化解糾紛方式解決當事人之間的矛盾和糾紛。這種非訴解紛方式相對打官司方式，要經濟得多，方便得多。社會矛盾糾紛綜合調處聯動制就是人民調解組織有效銜接綜治制度網格，形成人民調解、司法調解、行政調解三者一體聯動、一網運行的社會矛盾化解的工作格局。司法確認制是運用司法強制力的保障功能，確保經達成的人民調解協議得到司法的保障，確保人民調解的結果得到履行和遵守。社會矛盾預警研判制是聯動協商機制通過定期召開社會糾紛信息情況分析研判的工作例會，研判轄區內發生某種社會矛盾糾紛的可能性、程度、性質和解決方式方法，為黨和政府解決社會矛盾糾紛提供參考建議。

三、以法律協作為重點，推動聯動協商化解矛盾糾紛的主體同向使力

政協聯動協調多元解紛機制需要各類主體和各個部門共同發力，同向使力，齊聲“大合唱”。在政協的組織領導下各有關主體和部門需要各司其職，各行其責，協調配合，多元主體共同推進社會矛盾糾紛的機制建設?！凹m紛綜合調處聯動制度以完善矛盾糾紛源頭化解為切入點，推動人民調解組織與綜治網格有效銜接，形成人民調解、行政調解、司法調解一網運行、一體聯動的工作格局。”[2]首先，要充分發揮各級政協協調組織和領導作用。研究和分析多元主體化解糾紛機制的建設，推動和督促落實各項協調機制，統籌謀劃和綜合配套改革多元主體解決機制建設，統籌建立多元主體化解矛盾糾紛體系。其次，明確各主體的責任。政協負責多元主體協商化解糾紛機制的建設工作的領導、組織、協調、考核、督查，完善多元主體化解糾紛機制，并納入各責任主體的平安建設的考核評價體系。人民法院作為重要的責任主體，必須發揮職責，通過多種形式加強指導人民調解員的業務培訓。司法行政機關具體負責完善非訴訟糾紛解決機制和建設非訴訟服務中心。司法行政機關與法院共同推進非訴訟與訴訟糾紛解決機制的對接。再次，建立銜接聯動機制。建立非訴化解糾紛的分類而治機制，在行政領域的糾紛化解，應當注重政府相關部門化解糾紛的主體責任，強化政府部分在行政調解、行政復議中的責任擔當。在民事領域的糾紛化解，應當凸顯人民調解在社會矛盾糾紛化解過程中的基礎性作用；在家事領域的糾紛化解，應當發揮公證的作用，如在財產繼承、離婚等糾紛化解中，公證的作用必然顯現。在商業領域的糾紛化解，仲裁的專業優勢應當得到發揮。同時，在糾紛化解過程中，搭建程序是銜接各類非訴解紛方式的必然要求，根據非訴解紛的具體情況，按照高效、簡便的原則，采取“人民調解+仲裁”方式、“公證+人民調解”方式、“人民調解+行政復議或裁決”方式、“公證+仲裁”方式，發揮法律制度化解糾紛方式的優勢，形成組團式化解方案，增強各主體之間的協助配合，提高各主體的糾紛化解能力。

四、以“互聯網+法律”，促進運用法律制度聯動協調化解矛盾糾紛的便捷性

社會矛盾糾紛化解的精細化，是聯動協調機制的重要方面。聯動協調機制的規范性、科學性、針對性和準確性是其核心要素，而要在社會矛盾糾紛化解過程中做到規范性、科學性、針對性和準確性，智能化是實現這一目標的催化劑。智能化有助于提高多元主體糾紛解決的便捷度和精準度，是多元主體精細化化解糾紛機制的抓手，智能化“注重多元解紛路徑之間的無縫銜接，再造矛盾實質治理的方式、內容與系統”[3]。首先，建立大數據輔助社會矛盾糾紛化解的機制。大數據的準確性、科學性有助于解決社會矛盾糾紛。分類儲存有關社會矛盾糾紛的案情、輿情等數據，并對其進行統計分析，從而得到科學的結論和研判預警，實現從依靠經驗向依靠科學數據化解社會矛盾糾紛的轉變。為此，有必要建立多元化解社會矛盾糾紛的典型案例庫、法律法規庫，設置藍、黃、橙、紅四種顏色標識的預警體系，促進社會矛盾糾紛風險預警與處置的智能化和科學化。其次，深入推進聯合協商的“互聯網+”建設。一是推進“互聯網+治理”建設。利用互聯網技術，植入大數據的查詢機制，組建社會治理網絡、企業事業單位、政府行政、公安和司法部門的數據信息資源庫，以平臺化架構，把各方面有關社會矛盾糾紛的數據信息資源，從孤立、分散的狀態集中激活、整合，破除社會矛盾糾紛化解信息壁壘，并且通過互聯網平臺如微博、微信公眾號、政府信息網站等方式對外傳播，方便社會公眾了解社會矛盾糾紛解決方案，凝聚社會公民參與社會矛盾糾紛解決的思想共識，最大限度地取得社會公眾的理解和支持。二是推進聯合協商的“互聯網+政法”建設，構建智能化的線上、線下一體化的服務社會矛盾糾紛化解的平臺，通過互聯網的服務窗口，推動社會矛盾糾紛化解“網上辦”“快速辦”“一次辦”“馬上辦”。利用互聯網開放、快速、互動、平等的特性，建設社會矛盾糾紛化解的“E”法庭建設、“云”調解室，在互聯網上實現從立案、調解、仲裁，到審判的社會矛盾糾紛化解的全過程服務，多元解紛機制得到延伸、得到全覆蓋，社會治理的效率得到大大提升。

五、“三治”相融合，形成運用法律制度化解社會矛盾糾紛的有效合力

在國家治理現代化和全面依法治國過程中，政協組織運用法治思維和法治方式促進聯動協商化解各類社會矛盾，將會發揮更大作用。各聯動主體在各級政協組織的協調下，堅持自治、法治、德治的良好融合、有機結合。實現良性互動、相互促進，發揮融合裂變效應，才能實現有效化解社會矛盾糾紛、實現社會和諧的目標。一是聯動主體與客體之間的治理融合。從聯動治理主體來看，可以分自治主體、法治主體、德治主體，“三治融合”是這些治理主體與“三治”客體即“三治”對象之間的融合。這種聯動治理模式是推進治理創新，

將“非訴”機制置于社會矛盾糾紛解決系統的前端，主要目的在于通過主體與客體之間的融合和聯動，充分調動各個治理主體的能動性，以“人本+治理”的方式構建各類主體的廣泛參與、共同協商解決社會矛盾糾紛的局面。在政協組織的協調下，聯動各有關治理主體和治理客體，將調解各類矛盾糾紛的觸角延伸至基層和社會生活的各個層面。有的地方將涉及自治法治德治的共治的客體如未成年人犯法、不當上訪、盜竊、黃賭毒、鄰居矛盾、家庭糾紛、社會失信等，只要是“非訴”情形，都納入社會矛盾糾紛范疇，將治理主體與客體融合，協商化解矛盾糾紛。二是聯動治理的局部與整體之間的融合。各地方雖然并未全面推行自治主體、法治主體、德治主體之間的“三治融合”，聯動協商化解社會矛盾糾紛的機制和機構也沒有標顯“三治融合”，但事實上，在各級政協的組織下，一些地方的聯動協商機制已經實現了自治法治德治的塊狀的局部融合。有的地方出臺鄉村操辦紅白喜事的鄉規民約和參照標準，這種鄉規民約有效治理社會上紅白喜事中存在的相互攀比、大操大辦等問題。這些鄉規民約與法制規則相對接，對鄉村的移風易俗、凈化民風以及預防家庭矛盾糾紛等具有良好的治理效應。有的地方則實行整體治理的方式，有的地方將自治法治德治全方位鏈接，則通過智能化、信息化、專業化的手段，融合推動自治法治德治共同實施，體現了“三治”的整體性。有的地方匯集“三治”機制和建立調解的案件平臺，這種平臺聚集案件咨詢、案件評估、案件調解、案件仲裁、案件訴訟等多種功能，多元化解矛盾糾紛，形成了“三治融合”有效化解社會矛盾糾紛的服務站。有的大城市社區如上海市寶山區在探索“三治融合”的過程中，整合各級和各方面的社區治理架構，統籌建立社區的物業管理、警務、律師、醫務等“三治融合”的大數據資源，有效把握“三治融合”現狀，精準實施社會矛盾化解的治理。