公安機關執法辦案中心派駐檢察機制改革問題研究

天津市和平區人民檢察院課題組

天津市和平區人民檢察院，天津 300041

一、公安機關執法辦案中心派駐檢察機制的法律淵源

黨的十八屆四中全會以來，在推動以審判為中心的刑事訴訟制度改革進程中，檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位更加突出，監督屬性更加純粹、更加明確。2018年以來，在推動“捕訴一體”的刑事檢察辦案模式全面鋪開和認罪認罰從寬制度的實踐探索中，檢察權的運行與刑事偵查權更加緊密地聯系在一起，更加突出了檢察機關在刑事訴訟中的主導地位，但實踐中存在偵查權的過于強大和濫用所造成的嚴重后果以及單純依靠審查逮捕、審查起訴等就案辦案進行監督效果不充分等情況，因此檢察機關派駐公安機關執法辦案中心的監督模式應運而生。

（一）法律依據

我國《憲法》第一百三十四條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關；《刑事訴訟法》第八條規定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督；《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百五十一條規定，人民檢察院對刑事訴訟活動實行法律監督，發現違法情形的，依法提出抗訴、糾正意見或者檢察建議。檢察機關作為國家法律監督機關，法律監督職能既是檢察機關的立身之本，更是憲法法律賦予的神圣職責和使命。

（二）法理依據

英美法系主要通過司法令狀和大陪審團聽審（預審）程序，大陸法系主要通過司法令狀和檢察權對警察偵查權的指揮來實現對偵查權的制約，［1］我國是由檢察機關履行法律監督職責來對偵查活動進行監督。在無法實現類似大陸法系“檢察權指揮偵查權”強大監督權限的現行司法體制下，探索設立檢察機關派駐公安機關執法辦案中心制度，逐步構建“以檢察權為中心”的偵查活動開展模式，更好履行對偵查行為合法性和正當性的法律監督，使檢察引導偵查機制逐漸成為優化刑事檢察監督方式、規范司法辦案的重要抓手，［2］滿足新時代條件下人民群眾對公平正義的期望。同時學界和實務界都普遍認為加強對偵查權的監督，建立新型檢警關系不僅符合司法運行規律，更有助于發揮檢察機關在法律適用、證據認定等方面的優勢，并將該優勢運用到偵查階段。

（三）制度推進

2015年2月，最高人民檢察院印發《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》提出，建立對公安派出所刑事偵查活動的監督機制。為此，2015年4月份，最高人民檢察院在山西、寧夏等十個省市開展檢察機關對公安派出所的監督試點工作。2016年發布的《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中指出，完善對公安派出所刑事偵查活動監督機制，選擇主城區、城鄉接合部、刑事案件高發等重點區域的公安派出所探索設立駐所檢察室（官）。2017年3月29日，最高人民檢察院召開電視電話會議要求各地檢察機關因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動的監督工作。［3］2019年5月27日，公安部出臺《關于加強公安機關執法辦案管理中心建設的指導意見》，要求各地要緊密結合本地實際，有計劃、有步驟、有重點地分類推進執法辦案管理中心建設，力爭在三至五年時間內全面完成市、縣兩級公安機關執法辦案管理中心建設任務。依托于公安機關執法辦案管理中心的組建，派駐該中心檢察機制也應運而生，2019年7月的政法領域全面深化改革推進會上，提出推動在市、縣公安機關建設執法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機制，前移監督端口，著力構建一站式、全要素、即時性的執法監督管理新模式［4］。

二、公安機關執法辦案中心派駐檢察機制設立的實踐需要

（一）構建新型檢警關系的需要

黨的十八屆四中全會前，實踐中檢警關系體現出來的確實是分工配合多、檢察監督少。隨著黨的十八屆四中全會明確提出建立以審判為中心的訴訟制度，庭審實質化的要求必然要倒逼檢察機關加強對偵查機關的監督和制約，積極構建更合理、更適應經濟社會發展和刑事訴訟規律的新型良性互動的檢警關系。派駐人員應當發揮監督的排頭兵作用，加大對偵查程序中被害人、證人言詞證據以及搜查、扣押、凍結等實物證據的合法性監督的力度，規范取證主體、程序、內容和方式，及時監督，及時補救，嚴把證據準入門檻，防止證據“帶病”進入審查逮捕、審查起訴乃至審判環節［5］，強化訴前引導，通過規范和引導偵查取證工作，將庭審裁判的證據標準和要求向偵查機關傳導，并對偵查活動是否合法進行法律監督，從源頭提升案件質量。

（二）破解偵查監督工作“知情難、核實難、糾正難”問題，將監督關口前移，由事后監督向事前監督、事中監督延伸的需要

實踐中，檢察機關對公安機關監督的主要渠道和來源主要體現在審查逮捕、立案監督、偵查活動監督的案件辦理中，由于公安機關相當一部分案件作為行政和治安案件處理、群眾對檢察機關的職能定位不清楚、對法律程序不明白，檢察機關的監督存在被動性、滯后性、消極性。通過派駐執法辦案中心檢察制度，不但能夠通過全程、實時監督辦案過程將偵查人員的違法行為消除在萌芽狀態，實現對權利人的積極保護，而且能夠通過監督還沒有進入刑事訴訟程序的行政案件、治安案件，暢通監督渠道，擴大監督面，提高監督質效。

（三）靜態監督變動態監督的需要

檢察機關對公安機關的監督以往多為個案監督、事后監督、書面監督的靜態監督模式。受限于監督方式和流程，存在以下幾個問題：一是案件種類僅限于刑事案件和提起立案監督的案件，不能監督大量沒有進入刑事案件程序的行政案件、治安案件，這類案件卻恰恰可能存在應該立案而不立案、以公權力介入經濟糾紛然后自行銷案的情況。二是監督方式僅限于事后監督，欠缺偵查活動監督的時效性和及時性，對于一些時效性很強的取證工作和公安機關立而不偵、怠于偵查的案件監督效果較差。這種情況在實踐中最令人遺憾，由于檢察人員接觸到案件的時候取證的時機、條件、可能性等均已不存在，案件最終只能得出事實不清、證據不足的結論，對當事人的傷害已不能彌補。

三、公安機關執法辦案中心派駐檢察機制的設想和實現路徑

由于尚未出臺全國性或者地區性的統一規定，各地多在進行適合本地區實際情況的有益探索。實踐中，天津市H區檢察院通過與公安機關座談、征求意見等方式取得公安機關對派駐工作的理解與支持，在先期試行總結經驗的基礎上，于2020年7月正式在公安機關執法辦案中心設立派駐檢察室，與公安分局會簽了《完善協作配合與監督機制框架協議》。通過一年來的實踐，不斷以問題為導向、以監督實效作為檢驗工作機制的標準，將監督觸角前移，拓寬監督的廣度和深度，同時加強公安機關、檢察機關的司法協作，增進理解配合，形成合力，增強良性互動，實現監督工作的雙贏、多贏、共贏。

（一）明確監督理念和原則

一是處理好監督與被監督、監督數量與監督質量，以及監督方式與監督效果的關系，既要敢于監督，又要善于監督，既要直面公安機關存在的問題，又要配合好分局和派出所工作，形成公安機關歡迎、檢察機關作為的監督局面。二是堅持監督比例原則，即“有節制”的權力觀，把握好權力行使的邊界和尺度［6］。堅持“參與不干預、參謀不代替、討論不定論、配合不取代、引導不指揮、監督到位不越位、信息共享不泄密”原則。三是堅持檢察機關和公安機關“分工負責、互相配合、互相制約”的司法理念，始終把共同做好案件辦理工作作為出發點和落腳點。

（二）因地制宜，創新派駐檢察工作模式和辦法

H區是天津市中心城區的核心區，面積小、功能區集中、人流量大、地位重要，其功能和特點也決定了該區治安案件和刑事案件的特點：涉眾案件特別是金融類涉眾案件多發、人民群眾對證據采集和追贓挽損工作高度關注；普通刑事案件、重罪案件、經濟案件例如涉醫案件、涉風貌建筑案件、未成年案件、妨害公務案件等案件種類均多發，且社會關注度高、影響大。在區位優勢明顯的同時，也面臨土地資源緊缺等實際困難，該區公安分局執法辦案中心設在了分局一樓，面積和配備上尚不能實現將全部案件“一站式”集約辦案，大量案件仍然需要在派出所內辦理，因此僅派駐執法辦案中心不能解決監督盲區問題。

因此區檢察院實施了“派駐執法辦案中心+巡回派駐派出所”的派駐模式和靈活機動的“固定+巡回”派駐方式，即每周固定派駐執法辦案中心+不定期派駐派出所，其中設立在公安分局執法辦案中心的派駐檢察室以該執法辦案中心為依托，重點監督重大、疑難、復雜、涉眾、新型案件。在此基礎上，根據案件特點對區內派出所實施巡回派駐檢察，重點監督輕微刑事案件、行政案件、撤銷案件。

（三）發揮檢察官專業化辦案優勢，合理配置辦案資源，提高工作效率，切實增強監督實效

區院從實際出發，借助捕訴一體和員額制改革后檢察官隊伍專業化、職業化進一步加強這一優勢，根據部門具體分工和檢察職能，在人員配備和工作模式上采取了下列辦法：1.人員配備上，按照部門劃分，考慮到一個部門同時派出兩名檢察官存在困難，因此每次以兩名分屬不同檢察部門的員額檢察官派駐，采取“固定+靈活”的方式，每周周一至周三派駐，周四周五匯總本周監督數據、分析討論、形成臺賬，周四至周日若有突發案件隨時派員。2.監督案件類別上，按照部門受案案由劃分，重點監督對應案由案件。3.監督起始階段上，從案件進入辦案系統或已經受理案件后即可以全程跟進，覆蓋行政處罰環節、刑事執法環節、公益訴訟環節等。4.監督側重點上，堅持程序監督與實體監督并重。

（四）明確監督內容和運行模式

1.監督內容上，制定了《派駐公安機關執法辦案中心工作辦法》及配套《實施細則》，明確派駐檢察人員的主要職責：（1）偵查活動監督。①實時監督公安機關刑事案件辦理，在程序合法性監督方面，通過日常巡檢、專項檢察、抽查同步錄音錄像等方式，重點監督立而不偵、怠于偵查、取證不合法、取證不完全等情況。②刑事強制措施采取不當案件，包括未及時解保、未退還保證金等，重點關注刑事拘留后又撤銷案件或轉行政處理的情形。③保管、扣押、搜查、檢查、勘驗、辨認、稱量、程序性告知等措施存在不當的情形。（2）立案監督。借助登錄公安機關執法辦案系統、查閱公安機關辦理案件的基礎臺賬、110指揮中心接警記錄等方式，及時獲取分局所有辦案單位的辦案信息，篩選出重點類別的行政案件開展監督。（3）提前介入。參與重大、敏感案件的提前介入工作，第一時間熟悉案情、引導偵查、勘查現場等，及時發現辦案中取證不規范、程序不合法情況，提高復雜案件的偵辦水平。（4）疑難、復雜、新型案件預研工作。對于公安機關有預研需求的案件，派駐檢察官具有參與該項工作時間和空間上的天然便利。（5）監督公安機關對問題的落實整改工作，進行跟蹤和反饋，保證效果落到實處。

2.工作模式上“兩條腿走路”：一方面是充分借助信息化的科技便利，利用公安機關辦案系統、信息共享平臺、辦案區實時監控系統等，使監督更加高效；一方面是仍然要以傳統辦案方式為補充和依托，例如立案告知書、撤銷案件、鑒定意見和估價結論等文書的告知等，查閱案卷確認是否已告知相關訴訟參與人，切實維護程序正義和涉案人員權益。

3.監督手段上，按照問題的嚴重程度，對于辦案不規范、輕微違法情形，隨時發現、及時口頭告知進行整改；對于嚴重違法情形，制發《糾正違法通知書》；對于類型化問題，統一制發《檢察建議書》。

4.制度保障上，一是建立各項專項工作臺賬，以監督案件的數量、質量為依據，將工作情況納入績效考核指標。二是根據實踐情況不斷健全派駐檢察工作機制，嚴密監督程序和環節。三是建立與公安機關“定期+靈活”的案件信息通報制度，交換意見。四是建立案件信息保密制度，一案一表，全程留痕。五是建立考核機制，加強檢察機關與公安機關協調配合。

四、結語

一項制度從探索設立到試點運行再到成熟運用需要經歷長期過程，檢察機關有決心、有信心，也有能力忠誠、依法、扎實履行好法律監督職責，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。