守住維護法制統一的底線
——以地方立法為視角

田 路

東莞理工學院城市學院，廣東 東莞 523419

地方立法是一個引人注目的內容，工作的開展即為賦予所設區域的地方立法權限，并且還能夠進一步明確其立法的權限與范圍，需要注意的是，地方立法雖然具有一定的權限，但“有權”切不可“任性”。地方應科學行使自身立法權限，嚴格遵循國家相關法律法規和既定制度體系，這樣才可以確保其權利有序運用。另外，地方立法權對新增加立法權的地方區域來講屬于一種新生事物，需要地方堅持合理行使自身立法原則，全面守住和維護法制統一的底線。

一、地方立法守住與維護法制統一的概述

在社會發展進程中，守住與維護國家法制統一是立法工作人員需要關注和重視的要點。地方立法需要考慮諸多問題，如《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的修改與地方立法體系的調整等情況，這些新情況使地方立法維護法制統一這一任務變得更加復雜且繁重，并且也會增加法制統一的維護和守住難度。其一即為地方立法的主體正在大幅度提升。已經從以往一個省區面對一到兩個地方性報批增加到了十幾個、二十幾個［1］。在過程中如果一個市區有兩件立法事件，那么省級人大常委會的批準量就會高達數十件，量級完全不同；其二即為在賦予設區的市人大與常委會制定地方性法規權力的基礎上，相關地方政府也會依照地方性法規主體數量的增加而增加工作內容；其三即為新增加的地方立法主體可以說全部都是新手，沒有太多的經驗，并且其立法能力也正在形成階段［2］；其四即為在推動地方立法任務的過程中，任務會變得越來越重、越來越高、越來越復雜繁瑣，如何更好地完成地方立法任務且保障地方法律法規可以符合相關審查任務是地方立法工作人員需要深入思考和探索的問題；其五即為當前社會群眾對立法的認識逐漸加深，并且參與的積極性和意識也變得越來越強，對各項立法事項都十分敏感，因此，地方立法既要重視立法的科學性與合理性以及可行性，同時還需要關注立法的合法性。例如在財政部與稅務總局聯合下發的提升卷煙稅率通知時，某知名網站經過投票顯示，有諸多社會群眾都十分贊成重稅控煙，但需要注意的是，在評論區有諸多網民認為在立法法修改以后，這個通知是不可以的，因為立法法規定了稅率的確定需要由法律規定，雖然有很多人認為其是合理的，但對其合法性提出了相應的質疑［3］。從這一案例中可以發現，社會群眾對立法的敏感度和參與意識是極強的，在立法主體增加的基礎上，需要著重強調不抵觸這一問題現象。

二、地方立法要守住維護法制統一的底線原則

（一）地方立法應堅持不越權

在《立法法》中提出了相關規定，即為設區的市可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。這一規定進一步說明了地方立法對設區的市立法權限進行了清晰確立，但需要注意的是地方立法來行使自身權限的過程中，需要嚴格遵守，切不可越級越界［4］。另外，從學術界和實踐角度分析，城鄉管理不僅包含了市區容貌與市政事項的管理，同時還包含了對城鄉人員和組織提供服務與管理，這與地方立法工作的開展有著一定的關系，有利于地方立法工作有序開展目標的實現。

（二）地方立法需堅持不抵觸原則

其一，地方立法工作人員在行使自身權力的過程中，相關法律法規的確立切不可與我國《憲法》和行政法規等相關規定之間相互抵觸。針對《憲法》與行政法規中的規定來講，地方立法切不可隨意改變，也不可減少或增加以及改變范圍等。其二，即為地方立法切不可與上位法的立法原則和立法精神相違背，兩者可以不體現在地方立法的條文和規定中，但需要將立法原則和立法精神融入地方立法的全過程中，以此來更好地體現地方立法的引導和引領作用。

（三）地方立法應堅持有特色的原則

地方立法在工作開展的過程中應做到有特色，從地方發展的實際角度出發，全面做到順應社會群眾實際需求，關注社會情況，然后在這一基礎上準確找出立法項目。另外，有特色原則還需要從細微角度入手，關注和重視實際且具體的問題，不需要追求綜合性立法，借助地方立法來更好地解決區域實際問題［5］。同時還需要積極征求社會群眾的意見與建議，聽取社會群眾的民意，立足于善法與良法的確立。

（四）地方立法需堅持可操作原則

法律法規的核心目標即為實施，其權威也是實施，可操作性原則可以說是法律法規有效開展和實施的要點與保障。如何強化地方立法的可操作性是地方立法工作人員需要深入思考和探索的問題。其一即為全面了解和吃透上位法。地方立法工作人員應嚴格遵循上位法，實現實際工作開展與上位法的融合，在過程中應依照相關標準來對上位法進行細化與補充，以此來促進地方立法可操作性目標的實現。其二即為全面規避大而全。地方設區的市屬于最基層的立法主體，所以，地方立法切不可過度追求大而全，不可直接引用上位法，也不可一部地方性法規來解決所有問題。在過程中需要始終堅持問題導向，如需要什么就設置什么，充分做到依照實際情況來對上位法進行優化，保障地方立法可以做到清晰明確以及切實可行。

（五）地方立法需堅持重效果的原則

在地方立法初期階段，需要加強調查研究，并且積極做好相關準備工作，為立法工作的順利開展奠定基礎。另外，還應堅持協調溝通，因為地方立法的過程也是部門與群眾溝通交流的過程，相關工作人員需要征求社會群眾的意見建議，關注和重視解決各類矛盾問題［6］。同時在地方立法工作完成之后，需要重視執法檢查與立法以后的評估工作，這是了解地方立法確立之后實施情況的重要方式，這樣的方式不僅有利于貫徹地方立法，還可以使地方立法工作人員了解自身工作存在的不足，進而全面提升地方立法工作開展的質量。

三、貫徹落實地方立法守住維護法制統一底線的對策

（一）全面明確中央與地方的立法權限，地方立法應與國家立法保持統一

地方立法工作的開展需要科學劃分立法權限，并且在這一基礎上充分優化立法權的配置，合理維護法制統一的底線。在過程中《立法法》規定需要由中央政府來確立，充分保留法律事項，另外，地方立法可以依照這一法律內容來進行優化，依照區域實際情況來進一步明確自身立法范圍［7］。

另外，在國家政府已經確定的立法領域中，地方立法肩負著重要任務，即為將國家已經確立的法律法規與地方實際情況進行融合，保障地方立法可以具體化，同時實現立法內容可以在地方的相關區域得到貫徹。但需要注意的是，在地方立法確立階段需要始終保持與行政法規和國家法律的統一，切不可違反。在多年發展背景下，人大常委會法工委借助備案審查以及與制定機關之間的溝通交流解決了諸多行政法規、地方法規兩者之間與司法解釋不通的問題現象。主要分為以下幾種：其一即為不斷擴大或縮小上位法的禁止范圍。其二即為增加或減少上位法規中當事人需要履行的責任義務。其三即為減少或不斷限制上位法賦予社會群眾的權利。針對村委會組織法來講，村委會的組成應由十八歲以上的村民選舉產生，但單一地規定了村民代表的選舉，這樣就大大縮小了選民的范圍，這一問題的出現就是十分明顯的抵觸。其四即為調整與變更管理機構的權限和相關職責，這一現象較為復雜繁瑣，部分可能適應綜合執法或統一執法的需要，這類情況是可以進行調整和整合的，但部分是不可改變的，如公安或檢察院的權限，其只能由機構來進行整合，不可隨意更改。其五即為調整并變更了上位法的處罰行為或種類，打破了上位法的規定等等。從上述內容中可以發現，地方立法特別容易出現抵觸或不統一以及不一致的現象，所以，在剛剛開始行使地方立法權的設區的市人大與常委在工作開展階段應特別注意，需要全面強化法制統一的觀念。

（二）協調好不尊重原則與地方立法積極性兩者之間的關系

地方立法需要落實和貫徹依法治國的方針，將守住和維護法制統一底線作為核心要點，在過程中相關工作人員也應進一步明確如果違反原則就是濫用地方立法權限的表現，但如果工作人員過于擔心違反原則而不行使自身權利也是不作為的一種表現，會直接影響到地方立法權的合法合規行使。而想要有效協調好不遵守原則與地方立法積極性兩者之間的關系，應做到以下兩個方面。一方面需要科學運用整全性的立法思路。整全性即為地方立法部門在立法過程中過度追求立法的完整性，工作會涉及諸多方面且結構也十分完整。這種方式難以避免粗放式立法或重復上位法，這樣難以確保地方立法內容完善性且結構完整性。整全性思路雖然自身沒有很大的問題，但需要地方立法工作人員應科學且正確使用這一思路，在地方立法自成體系的情況下來進行使用［8］。另外一個方面即為強化地方立法的具體性。當地方立法與上位法的規范標準兩者之前存在同質化現象時，前者難以實現適用性目標，這時地方立法粗線條地運用上位法，全面發揮出自身積極性與主動性，根據區域實際發展情況來確保立法內容更加具體化。

（三）健全地方立法的監督機制

依照《立法法》中的適用與備案審查相關規定來講，當前我國的立法監督機制主要為備案審查與提請審查兩類，這類立法監督機制的核心重點即為審查制度，也是一種事后的立法監督。在《立法法》重新修訂之后，全面強化了對地方立法的監督力度，同時還進一步明確了立法的備案審查權，最為重要的是構建了立法提請審查反饋機制，但需要注意的是，這類監督機制存在諸多不足，如對不備案或者不提請審查的情況缺少明確的懲處措施、對審查程序缺少清晰規定，進而導致審查制度難以發揮出自身作用［9］。基于此，地方立法需要構建完善且健全的立法監督機制，即為健全立法監督與審查的責任追究和懲處、完善審查程序，并且進一步明確規定完成審查需要的時限。

（四）地方立法切不可超越法定權限

《立法法》在《憲法》的基礎上進一步明確了人大與常委會的立法權，同時還對立法主體權限進行了相應的劃分。針對地方立法來講，立法工作人員在行使自身權力的基礎上，切不可違背相關原則，還需要嚴格遵守相關權限范圍，依照法定權限和程序來開展各項工作。另外，應注意到在不抵觸的原則背景下，針對立法所涉及的區域和地方需清晰劃分，如哪些地方可以優化，哪些地方不可以變動等等，在劃分完成立法權限之后，各個立法主體都會有明確分工，而各個立法主體也應在這一背景下積極做好自己權限范圍內的工作。對于國家政府專屬立法權限事項來講，如果政府尚未立法，那么地方立法切不可涉及。另外，部分刑事與民事等立法事項中，從原則角度分析地方實施細則和立法也不可涉及，因為這類規范必須要全國保持統一［10］。因此，地方立法需要依照《立法法》的相關要求來強化自身權限意識，在法規允許的范圍內開展立法工作，即便是這樣，地方立法范圍和權限依然是十分寬泛的，不僅可以保障地方發展的實際需要，同時還可以進一步發揮出地方立法的內在作用。

結合全文，地方立法與地方政府規章制定兩者之間的劃分可以說是對抵觸的一種界定，但需要注意的是，在符合地方立法要求和立法理念的基礎上，需要地方樹立依法立法的理念，不僅要體現出合法性要求，同時還需要進一步落實和遵循不抵觸的原則，自覺遵守和維護法制統一，進而更好地打好地方立法的基礎，促進社會和諧穩定發展。