環境風險司法規制中風險的認定優化
——以預防性環境公益訴訟為視角

廖萌萌

廣西師范大學法學院，廣西 桂林 541006

隨著現代環保意識的覺醒，環境法治逐漸從事后侵害救濟轉向事前風險規制，我國新修訂的《環境保護法》初步體現了風險預防理念，在第五條進行了原則性規定。隨后，最高人民法院在《環境民事公益訴訟案件解釋》中明確了預防性環境公益訴訟，“對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟，符合民事訴訟法規定的，人民法院應予受理”，打破了司法中“無侵害無救濟”的傳統視野。但在司法實踐中，“事后救濟型”環境公益訴訟仍然占大多數，預防性環境公益訴訟的案例屈指可數，原因之一就是重大風險的認定難題。由于法律規定過于抽象模糊，在內涵、衡量要素、劃定程度上都難以給出具體的標準，大大降低了預防性環境公益訴訟在司法實踐中的可操作性。因此，優化重大風險的認定是關鍵。

一、問題的提出——基于典型案例的審視

“中石油云南煉油案”“云南綠孔雀棲息地保護案”“五小葉槭案”“回龍山水電站建設案”都是適格環保組織所提起的預防性環境公益訴訟，主要爭議焦點為重大風險的不確定性，即風險是否發生、發生概率、因果關系難以判定。

從訴訟進程角度，“中石油云南煉油案”一審二審均不予受理，由于被告涉案項目環評文件被批準，法院以原告提交的證據材料不能說明“被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險”［1］。由此引發思考：針對尚未造成現實損害或者現實損害無法明晰的情形，先前合法的行政批復文件能否一直作為是否有重大風險的根據，法院該如何參考行政批復？

從證據證明力角度，在“云南綠孔雀棲息地保護案”中，雙方在庭審中就“水電站淹沒區內植被砍伐、水庫建設是否是生態破壞行為，對瀕危物種生存是否產生重大風險”產生爭議，雙方專家各執己見，原告方認定水電站建設后將淹沒大片區域，會對綠孔雀目前利用的沙浴地、河灘求偶場等適宜棲息地產生較大影響，還對陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林造成侵害的危險，但被告辯稱淹沒區只是綠孔雀越界活動時會到達的區域，并以環境影響報告書予以反駁［2］。證明尚未發生損害結果的行為具有重大風險本就帶有假設、預想性，搜集證據困難，證據證明力的判定也有諸多不確定性。由此引發思考：哪一方專家的意見更具有科學性，需要哪些要素進行衡量？

從保護對象的角度，目前預防性環境公益訴訟主要集中于生態破壞領域，不僅保護水、大氣等自然環境要素及人體健康，還涉及野生動植物，例如“五小葉槭案”“回龍山水電站建設案”“云南綠孔雀棲息地保護案”均以瀕危野生動植物為保護對象。由此引發思考：與環境管理相關的制度，如野生動植物名錄制度、生態紅線保護制度能否為其提供依據呢？

以上諸多問題，法律制度是否給予了相關的回應呢？在《環境民事公益訴訟案件解釋》中規定了適格主體可僅針對“具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態行為”提起訴訟；“對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為”，原告可要求被告承擔民事責任，但除此之外，針對何為重大環境風險，以具體程度標準等并未做進一步說明［3］。從重大風險角度分析，通過檢索，我國涉及“重大風險”的法律涵蓋網絡犯罪、突發事件、互聯網+、大數據、“一帶一路”等多個領域，但涉及環境法領域，僅在《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》中，針對“初步證明材料”進行了說明，這一規定其實是對重大風險的認定提出了幾個必要條件，即涉及范圍限定于“社會公益領域”，時空維度需滿足現實性和緊迫性，但“現實”“緊迫”也是一種修飾限定，難以具象化。

二、問題的聚焦

（一）重大風險語義模糊

事后救濟型環境公益訴訟以實際損害為訴訟的認定標準，舉證責任、證明標準都可以量化，但預防性環境公益訴訟不同，風險具有未知的不確定性，因此更為需要明確的內涵解釋和外延解釋，以及合理的受案限度要求［4］。但在現有的相關規定解釋中，“重大風險”本身就是一個高度抽象的概括，作為規制對象，“風險”是未知的，“重大”作為一個程度形容詞，難以對其內涵和外延進行解釋，既沒有指明基礎對象，也無法在社會公益損害的程度上作規定，令預防性環境公益訴訟制度陷入僵局。

（二）重大風險認定主體權力模糊

行政機關、檢察機關、法院、專家在不同階段參與“重大風險”的認定，在起訴階段，原告會以搜集相關證據、聽取專家意見、科學鑒定等方式對“重大風險”進行初步的認定；在庭審階段，被告會提出反對意見，并出示己方的鑒定說明等認定結果，哪一方的認定更具有科學性，法院應該采信哪一方也是難題。“重大風險”的認定權理應屬于法院，但實踐過程卻有所出入，在“中石油云南煉油案”中，法院未考慮風險的變化及實際狀況，以行政部門對環境影響評價報告的批復為標準，看似是法院對“重大風險”認定的保守選擇，實質上是對認定權的委婉放棄，行政機關成為潛在的決定性認定主體。在此之下，預防性環境行政公益訴訟更會形同虛設，重大風險認定權變相歸屬于行政機關，難以實現預防性環境公益訴訟的司法價值。

（三）司法鑒定機制不健全

環境風險從潛在風險發展為難以修復的重大損害，其暴露周期較長——“潛伏期—病狀期—顯露期—危險期”，且具有復雜性，需要依賴環境科學的理論、實驗、監測、評估等專業技術，司法鑒定在重大風險認定中至關重要，但我國環境司法鑒定工作起步較晚，種類繁多卻缺乏規范，對于同一案件，存在重復鑒定且鑒定結果截然相反的情況，而我國環境風險評估領域尚未形成統一的完整的技術體系，如何評價不同鑒定結論的效力大小和強弱，實踐中往往以鑒定機構的行政級別高低為標準，忽視了被告行為與重大風險之間的科學論證，嚴重損害司法公正。再者，環境科學是生物、地理、化學等多學科的交叉融合，對鑒定人員的能力和專業化提出了更高的要求，我國缺乏嚴格的準入制度和從業人員失信制度，督促機構少，難以滿足司法鑒定的需求。

三、重大風險認定的優化建議

（一）明確“重大風險”的內涵

重大風險在法律文件中的修飾詞是“損害社會公共利益性質的重大風險”，因此，并非所有的環境風險都應認定為“重大風險”，否則就會導致濫訴。對“重大”的內涵進行解讀，空間上范圍廣泛，時間上呈現緊迫性的特點，在短時間內即將發生，必須采取措施加以阻止。從發生的可能性角度分析，現實性是重要的評判標準，不僅僅要有理論上的推演過程，而且很有可能轉化成現實的后果［5］。因此，在“重大風險”的程度標準認定中，要求損害結果是嚴重或者不可逆的，即并非不計成本地制止一切輕微的、嚴重的破壞行為，需要考慮預防措施所支付的成本與不作為時的收益，這也與我國目前的經濟與科技能力、公眾環保意識相符合。

除此外，“重大風險”內涵在具體情景下的解釋也應當具體分析，采取不同的衡量要素，綜合科學、社會資源、管理成本、社會經濟發展需求等要素，在風險預防措施與避免損害之間尋求相對合理的平衡綜合判斷。其中科技是一個極為關鍵的要素，當今是一個科技化、數據化的時代，一方面，生態環境的狀況通常以大數據作為分析要素，規?；臄祿炜蔀椤爸卮箫L險”的認定提供堅實的科學基礎；另一方面，環境風險領域涉及各個方面的知識，其中自然科學占了很大比重，因此，“重大風險”的內涵要以自然科學數據作為支撐。

（二）矯正各個認定主體的權力角色

法院在預防性環境公益訴訟“重大風險”認定中，是決定性主體，但并非否定其他參與主體的作用，行政機關和專家仍發揮著重要輔助作用。我國《憲法》規定法院獨立行使審判權，這是預防性環境公益訴訟進行的前提，在此基礎上再分析行政認可與“重大風險”的關系。風險是一個動態發展的過程，“重大風險”會隨著環境的自然發展、政策的價值取向、國家治理能力的變化而變化，被告在某一階段獲取的行政批復同意，僅能表明其行為符合當時的環境法律法規和價值取向，但不排除現階段構成“重大風險”的可能，盲目以某時間點的行政認可作為“不具有損害社會公共利益的重大風險”的依據過于絕對。因此，行政認可并不代表沒有重大風險，而行政處罰也并非對重大風險的肯定，應當具體情況具體分析。在行政處罰中，通常是以實際損害的結果作為判斷的標準，但預防性環境公益訴訟是針對尚未發生的又有發生可能的重大風險行為，若以行政處罰為“重大風險”的認定標準則是張冠李戴，預防性環境公益訴訟形同虛設。行政機關所做的決定僅僅只能作為“重大風險”的參考素材，而不能成為決定性要件。

此外，行政機關也在認定體系中發揮作用，相對于司法系統，行政機關在某些環境科學領域擁有更專業的資源，其工作人員在專業知識和職業技能水平上優于司法工作者。例如對某些材料的取樣、測量、數據的分析，行政部門在認定中更為精確，因此，環保行政機關仍然發揮重要的輔助作用。除此之外，專家意見在重大風險的認定中也是不可或缺的，但也僅僅是參考作用，專家意見因受當事人委托的緣故，難免具有一定的主觀傾向，且不同專家涉及不同領域的專業水平也有所差異，法官可視情況認定。

（三）健全司法鑒定機制

專業化、規范化的司法鑒定能為“重大風險”認定提供科學論證和數據支撐，是實現司法公正的重要條件。一方面要建立嚴格的司法鑒定機構資格認定制度，從專業資質、專業設備、實驗場所等多方面進行監管，及時注銷不符合法定要求的鑒定機構；另一方面要提高鑒定人員的工作素質，定期培訓考核，打造合格的、多學科人才的司法鑒定團隊。更為重要的是加強監督工作，建立司法鑒定黑名單制度，對具有違規執業行為的司法鑒定機構和鑒定人進行記錄，對輕微違規行為進行預警，對存在惡意串通損害他人利益、無正當理由拒絕接受鑒定委托、高額收取費用、無故拖延等嚴重不良執業行為納入環境司法鑒定黑名單，及時向社會公開，并告知委托人。最后，還應當推進統一鑒定標準的建立，對科學高度不確定的領域提供指導，等到科技成熟再對該領域進行統一的規定。

除此外，還應完善相關環境管理制度，如我國《國家重點保護野生動物名錄》和《國家重點保護野生植物名錄》，在“云南綠孔雀棲息地保護案”中，“重大風險”所涉及綠孔雀和陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動植物，便依據了《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》和《植物分類學報》，因此需要及時更新相關名錄，為其提供制度保障。再者，如果被告有違反其他環境管理規定，如“三同時”制度、生態保護紅線制度、環境影響評價制度等，也可以視為“重大風險”的參考。［6］

四、結語

傳統的侵權損害救濟已難以應對環境風險規制的需求，但目前預防性環境公益訴訟案件受案率仍較低，問題主要聚焦于“重大風險”的認定：重大風險語義模糊，由此缺乏具體認定標準，行政機關與法院認定權歸屬錯位，司法鑒定機制不健全等。應對問題提出建議，首先，要明確“重大風險”的內涵，對其內涵外延給出合理的解釋；其次，矯正各個認定主體的權力角色，法院是“重大風險”的唯一決定性認定主體；最后要完善風險鑒定評估機制，以及相關環境管理制度，優化重大風險的認定，推動國家環境治理體系和治理能力現代化。