上海市農村宅基地制度改革試點工作推進情況綜述

■ 丁學芳 翁矑遙 謝王娟

自上海市奉賢區、松江區被確定為新一輪宅基地改革試點地區以來，根據中央及本市的要求和部署，在市農業農村委的指導下，兩區高度重視，以處理好農民和土地的關系為主線，以保障農民基本居住權為前提，圍繞深化宅基地“三權分置”改革，著眼構建完善的宅基地管理機制，按照各自的宅基地制度試點工作案積極探索、穩慎推進，到目前，兩區的農村宅基地改革工作均取得了一定成效，并形成了一批可復制、可推廣的農村宅基地制度。

一、主要做法

（一）高度重視，建立高位推進改革工作機制

奉賢區、松江區區委、區政府均高度重視宅基地改革試點工作，將宅基地改革工作納入區委區政府重點工作，及時研究制定試點實施方案，成立以區委書記為組長、各職能部門、鎮政府領導任成員的改革工作領導小組，明確各部門的責任分工，建立人財物保障機制，并成立工作專班負責宅基地改革工作的統籌協調、指導培訓、經驗總結等具體事務，以項目化方式推進宅基地制度改革，形成了“黨委領導、政府負責、部門協同、上下聯動”推進宅基地改革的良好工作機制。在改革推進過程中，改革工作領導小組定期審議有關制度創建，為改革的順利推進提供了堅實的保障。

（二）打牢基礎，為改革工作提供良好支撐

一是科學編制村莊規劃。在遵循上海城市化發展和鄉村自身發展規律的基礎上，按照城鄉一體化建設總體要求，為進一步優化調整村莊空間布局，奉賢、松江區重點聚焦近期農民集中居住、鄉村振興發展、生態環境修復等項目的實施，高標準完成了新一輪的郊野單元（村莊）規劃編制，在兩區的規劃中，合理控制宅基地規模，科學安排宅基地布局，明確農村村民居住保留點、城鎮集中安置區、農村平移集中歸并點等具體點位，落實了農村村民實現宅基地權益自主選擇權的路徑。

二是扎實開展宅基地補充信息調查。兩區高度重視農村宅基地基礎信息補充調查，列入專項預算確保經費，以國土調查、土地利用變更調查、確權登記頒證等數據庫成果為基礎，科學制定基礎信息補充調查技術方案，對宅基地規模、布局、利用情況，宅基地變化、所有權人變更等信息進行全面調查，為有效加強管理提供數據支撐。依托于市農業農村委建立的農村宅基地基礎信息補充調查平臺，目前，松江區基本完成了全區的宅基地基礎信息補充調查工作，奉賢區將于11月底全面完成。

（三）健全機制，切實加強宅基地日常管理

一是完善宅基地審批制度。遵循中央和本市有關政策文件精神，兩區均在區級文件明確宅基地審批以“村級初審、鎮級審批、區級監管”為原則，并督促鎮級人民政府建立了宅基地聯審聯辦機制，加強對宅基地申請、審批、使用的全程監管。

二是推進宅基地數字化管理。依托市農業農村委建立的市級宅基地補充信息調查平臺，兩區梳理完善宅基地及房屋等基礎信息，逐步形成宅基地信息“一張圖”，松江區還選擇泖港鎮作為試點，利用航飛+數據處理等科技手段，將宅基地和農房數據三維立體化，依托市級建立的宅基地審批管理系統，兩區已對農村宅基地申請、審批和農房建設監管進行全流程網上管理和動態監管，切實提升鎮級有關管理部門的行政管理效率與服務效率。

三是加強宅基地和農戶建房日常監管。按照管理要求，兩區均督促鎮級人民政府建立了宅基地聯審聯辦機制，明確牽頭部門和各部門職責，實行資格審核、集中受理、聯審聯辦、全程監管、竣工驗收的“四到場+兩公示”流程，確保農戶建房過程合法合規。同時，兩區農業農村部門與規劃資源部門建立起定期溝通機制，指導鎮級部門優化執法程序，推行綜合執法，及時有效防范和制止宅基地違法違規行為。

（四）多措并舉，推進宅基地“三權分置”改革

一是完善宅基地集體所有權行使機制。奉賢區研究起草《奉賢區農村宅基地使用協議》，規范農村集體所有權、農戶資格權和使用權的行使；制定并下發《關于將農民建房資格認定等相關內容納入村級民主決策事項的通知》，將農民建房資格認定、分戶建房申請、宅基地流轉和退出等相關內容納入民主決策程序。松江區結合實際完善《上海市松江區農村集體經濟組織示范章程》，并制定《松江區農村宅基地民主管理實施意見》，明確了村集體經濟組織在處理宅基地日常管理事務中的民主決策程序和監管疏點。

二是探索宅基地農戶資格權保障機制。其一，兩區均以區級文件明確以戶為單位分配取得宅基地的具體條件和面積標準，不斷完善“一戶一宅、面積限定”的分配宅基地建房方式。其二，兩區均明確了農村宅基地資格權認定的標準，并利用宅基地補充信息調查工作的全面開展，細化操作口徑，初步完成宅基地資格權戶的調摸、認定。其三，兩區注重結合區級實際情況，以多種方式完善戶有所居的保障機制。奉賢區聚焦農村危房和“三高兩區”，以“房地產開發”模式及“房等人”手勢，推進農民相對集中居住，并在實踐中形成相對集中居住政策超市、共享宅基等特色政策和操作路徑。截至2022年7月，共簽約4659戶，其中上樓4341戶，平移21戶，貨幣化退出297戶。松江區結合宅基地制度改革，在“三高兩區”等重點區域推進農民相對集中居住項目38個，其中平移集中居住項目19個、簽約農戶3477戶；進鎮上樓項目19個、簽約農戶1995戶。

三是探索宅基地使用權流轉制度。兩區在符合規劃和加強農村基層治理的基礎上，著眼鄉村產業發展需求，引導村集體、農戶以多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置農房，發展符合農村特點的鄉村產業，增加農戶和村集體經濟收入；引導有實力、有意愿、有責任的各類市場主體有序參與盤活利用工作，推動總部經濟、鄉村旅游、養老休閑等新興產業的發展，并形成了一批具有指導意義的閑置宅基地和閑置農房盤活利用的方式。如奉賢區南橋鎮華嚴村、六墩村以鎮級集體資金成立房屋租賃公司的形式，收儲閑置農房打造鄉村人才公寓；南橋鎮六墩村、江海村將農戶閑置農房流轉后，吸引高稅收的優質企業入駐辦公，發展“三園-總部”總部經濟。如松江區葉榭鎮堰涇村借助社會公益力量，利用堰涇村閑置農村宅基地舊房與鄉村養老、鄉村公益、鄉村體驗、設計創新等有機結合，實現養老服務與鄉村旅游、孝文化等傳統文化深度結合；葉榭鎮的“八十八畝田”青年創業項目，通過對閑置農房合理的設計、修繕、改造，形成了以“八十八畝田”為品牌的鄉村民宿，培育發展了以特色鄉村旅游為主的農村新業態、新動能。為進一步促進閑置宅基地和閑置農房的盤活利用，松江區形成了《關于依法有序推進農村閑置住宅盤活利用試點工作 促進鄉村產業健康發展和農民持續增收的指導意見》《松江區農村閑置住宅盤活利用扶持辦法》。

四是探索自愿有償退出宅基地機制。奉賢區制定宅基地“政策超市”，鼓勵農村村民以置換上樓、貨幣化、股權化等多種形式自愿有償退出，截至2022年7月，奉賢區宅基地貨幣化退出297戶。松江區積極穩妥推進置換上樓和貨幣化退出，指導葉榭、泖港、新浜、石湖蕩等鎮結合實際制定進鎮上樓、貨幣化退出的安置標準和評估政策。同時，兩區還建立了退出后的宅基地統籌利用途徑，充分激發宅基地退出后用于經濟發展、文化發展、公共服務用地的功能。如奉賢區莊行鎮漁瀝村將34戶農戶退出后的宅基地用于建設“漁瀝林盤”組團，致力打造新江南海派庭院總部；松江區葉榭鎮“八十八畝田”和佘山“橫云山居”項目均是對退出后的宅基地和農房進行升級改造并發展民宿。

五是探索宅基地增值收益分配機制。奉賢區出臺《關于“三園-總部”稅收結算政策的實施意見》，明確利用閑置宅基地和閑置農房注冊的企業產生的區鎮兩級稅收扣除教育統籌后，全部返還給村級集體經濟，用于鄉村建設、農民分紅等。松江區出臺《上海市松江區農村集體經營性建設用地入市集體收益分配管理規定》，形成《上海市松江區農村宅基地增值收益分配指導意見》，明確宅基地增值收益作為村集體經濟組織收益，應納入集體資產統一管理，經村民代表會議討論決定后用于改善農村的生產生活條件，發展農村集體經濟。

二、顯著成效

一是明晰了宅基地“三權分置”的內涵和行使路徑。奉賢區、松江區在宅基地制度改革先試先行，切實保障和維護了農民宅基地權益，進一步完善了宅基地分配制度，厘清了宅基地權能結構，健全了宅基地用益物權保障制度，逐步形成了“強調集體所有、依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出、鼓勵盤活利用”的宅基地“三權分置”行使路徑。目前，奉賢區已出臺宅基地改革政策8項，松江區已完成宅基地改革指導文件9項。

二是探索出鄉村強、農民富的鄉村振興實現途徑。兩區大力推進閑置宅基地和閑置農房多元盤活利用，根據村級不同的資源稟賦和產業發展需求，通過吸引社會資本進入、鼓勵集體經濟組織參與、村民直營等，將盤活的閑置宅基地和閑置農房資源用于發展休閑農業、健康養老、文創體驗等鄉村新業態，有效壯大了村級集體經濟。同時通過制度明確農民獲得流轉費、入股分紅等收入，實現了宅基地資源“變現”的收益共享。

三是提供了城鄉一體化發展的實踐樣本。兩區在宅基地制度改革中，通過探索宅基地有償退出，以推進平移集中居住、置換上樓等形式，騰出更多土地和空間用于鄉村產業發展，不僅有效改善了農村村民的生活居住條件和鄉村風貌，而且為進一步不斷激發鄉村發展潛能、更好實施鄉村振興戰略、推動郊區鄉村成為提升上海城市能級和核心競爭力的空間提供了切實可行的實踐樣本。

三、下一步工作

接下來，奉賢區、松江區將按照既定的改革方案，加緊完成剩余的改革事項。一是加快推進確權登記頒證工作的進度，及時啟動頒證工作，抓緊研究解決不動產登記及后續利益處置等相關問題，切實保障農民利益。二是結合中央和本市關于農村住宅類房屋專項整治試點工作的要求，細化操作性政策和工作舉措，啟動農村亂占耕地建房住宅類房屋專項整治，以此為契機進一步化解歷史遺留問題，進一步加強農村宅基地的規范管理。三是按照中央和本市的安排，及時總結好宅基地制度改革的經驗和做法，形成完整的檔案材料，配合做好對試點地區的評估驗收。

上海市農業農村委也將進一步總結好奉賢區、松江區的改革經驗和制度創建，切實提升全市宅基地管理和改革的工作水平，助力鄉村振興戰略的實施，為進一步提升城市化和城鄉融合發展水平貢獻力量。