積極探索農地經營制度有效實現形式
——基于上海市閔行區的實踐和思考

■ 沈雅林

我國農村改革是從調整農民與土地的關系開啟的，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地之間的關系。國家層面的主要政策就是保持土地承包關系穩定并長久不變，實行“三權”分置并行。由于各地發展不平衡的實際，必須不斷探索豐富集體所有權、農戶承包權、農地經營權的具體有效實現形式，更好實現農民土地承包權益，促進農村土地資源優化配置，使農村基本經營制度始終充滿活力，不斷為促進鄉村全面振興、實現農業農村現代化創造有利條件。

一、新中國農地經營制度歷史沿革

新中國農用地經營制度大致分為四大階段。1954年《憲法》確定了“農民的土地所有權”；通過合作化和人民公社運動，農民的土地所有權制度逐步向“三級所有、隊為基礎”的集體所有制轉變；逐漸演變為集體擁有土地所有權，農戶擁有土地承包經營權；最后，實現農地“三權”分置。

（一）農民所有 家庭經營制

中華人民共和國成立后，中國共產黨領導農民通過土地改革實現地主土地所有制向農民土地所有制的過渡，到1953年，全國土地改革基本完成。通過開展土地改革運動，并以憲法的形式固定下來，實現了“耕者有其田”的農民土地私有制，使得農民能夠耕種自己的土地，土地的所有權和經營權統為一體，都歸農民所有。

（二）集體所有 集體經營制

上世紀五十年代，開始了全國性的農業互助合作運動，通過互助組、初級社、高級社，于1956年完成農業社會主義改造，通過建立人民公社將合作化運動推向了頂點。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》確定了“三級所有、隊為基礎”的土地權屬關系，農村土地集體所有制得到鞏固。土地的所有權和經營權融為一體，都歸集體所有。農民作為集體成員共同參與農業生產經營活動，按勞分配勞動成果。

（三）集體所有 家庭經營制

農業合作化20多年間，盡管受到“左”的思想路線嚴重壓制，各地試圖在社會主義合作經濟中引入家庭經營的抗爭從未停止。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村十八位農民，冒著坐牢的風險，拉開了中國改革開放的序幕，也揭開了農村改革的大幕。到1986年，家庭聯產承包責任制在全國得到全面推行。

改革農村土地經營制度，把屬于農民群眾集體所有和國家所有依法由集體使用的農村土地承包給農民，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。雖然土地歸屬權依然在集體、在國家，但產權已作了初步的分解，即把土地最終所有權和土地經營權，包括占有使用權、分配收益權分解出來，從而具備了現代產權制度的某種形態。這一改革效果立竿見影，它調動了農民的積極性，使主要農產品產量迅速增長，大量陷于貧困的農民迅速解決溫飽問題。

（四）農地“三權分置”制度

伴隨四十多年經濟結構的深刻變革，人地村關系的黏度變化和農業發展方式的重大轉型，呈現出已有制度安排與農業發展方式不適應，20世紀末以來，權利分置、農地流轉已成事實。

2013年，黨的十八屆三中全會《決定》提出穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2014年中辦發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號），農地“三權分置”改革的基本思路更加清晰、完整。2016年10月30日頒布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對農村土地“三權分置”的重要意義、指導思想、基本原則，以及如何逐步形成“三權分置”格局等作了系統全面的制度安排。2018年12月修訂并于2019年1月1日開始實施的《中華人民共和國農村土地承包法》正式確定了“三權分置”，界定了“三權”各自的權能和“三權分置”下農地流轉方式、流轉原則，對農地“三權分置”作出了可操作性的規定。2021年1月1日開始實施的《中華人民共和國民法典》明確了集體土地所有權的主體是“農民集體”，強調了土地承包經營權的身份屬性和用益物權屬性，增設了土地經營權制度。

至此，集體所有權、農戶承包權和農地經營權分置并行的農村土地制度基本構建，為小農經營向現代農業專業經營提升創造了制度條件和路徑規劃，這是我國農村改革的又一次重大創新。

二、閔行區農地“三權分置”實踐與探索

（一）閔行區“三權分置”歷程

1.閔行區現狀概況

閔行區位于上海市地域腹部，區域面積372平方公里，2021年末有9個鎮、4個街道、1個市級工業區，共有114個建制村和471個居民小區。常住人口267.32萬人，其中本地戶籍人口123.78萬人。2021年，全年地區生產總值完成2843.19億元，其中第一產業增加值0.94億元、第二產業增加值1015.28億元、第三產業增加值1826.96億元。

2.閔行區“三農”變遷

上世紀九十年代以來，閔行區城鎮化進程突飛猛進。本世紀初，全區耕地面積約20萬畝,農業人口約20萬，村經合一的村集體經濟組織有170多個；2021年末，全區農村耕林地面積約5萬畝,農業戶籍人口不滿5萬；戶籍人口城鎮化率約為96%，常住人口城鎮化率超過98%。2021年，全年實現農業總產值3.6億元，其中種植業2.32億元、林業0.14億元、畜牧業漁業0.06億元、農林牧漁服務業1.07億元。

3.閔行區土地所有權、承包經營權確權登記頒證、農地經營權流轉經營情況

閔行區于2012年前完成了農村集體土地所有權確權登記頒證工作，把集體土地所有權確權到各農民集體。2009年開始，穩定完善農村土地承包及登記頒證工作，2016年全面完成。全區農村土地承包經營權確權面積為4.8萬畝，共涉及村65個，承包戶2萬戶，承包共有人4.2萬；幾乎全部農戶把經營權委托給村委會，統一對外流轉。截至2021年，近七成流轉地用于農漁業經營，三成流轉地用于林業經營（大部分由政府植樹造林）。年末有農民專業合作社78家，區級以上農業產業化龍頭企業3家，農業規?；a比例達90%以上。

（二）閔行區“三權分置”探索

在二輪承包期間，閔行區結合黨政國法規定、農村發展階段、農業農民實際，圍繞有效落實承包權、規范放活經營權開展了地方特色的創新實踐。

1.創設“確權到戶、確份到人、不確地”做法

2014年中辦發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號），提出“土地承包經營權確權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地”。閔行區早在中辦文件下發前，結合實際、積極探索，創設“確權到戶、確份到人、不確地”的做法。

閔行區先行對二輪承包工作進行評估，并于2009年全面開展完善工作。一是以生產隊為單位，將農地按農民人數平均分配到人，村集體與農民家庭戶確立土地承包合同關系；二是家庭承包戶同時將農地經營權委托村集體對外流轉，依約獲取流轉收益；三是在落實承包權與流轉經營權捆綁聯動的條件下，無需明確每戶承包戶具體的承包土地位置。

完善過程中堅持三條工作原則：一是依法維護農民的土地承包經營權益；二是充分尊重農民的首創精神和選擇權；三是必須有利于生產力的解放，促進農業農村進一步發展。

農民作為經濟人做出上述決定，基于以下法律和經濟上的考慮：一是農村土地承包主要采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，每個集體成員有權享有平等的權利；二是土地承包經營權作為用益物權應當獲取最大的經濟回報，把土地分成小塊、一家一戶自己流轉是不經濟的，大家一起委托流轉可以降低交易成本。

2.不斷規范農地經營權流轉做法

在市場配置農地經營權過程中，政府要更好發揮監管與服務作用。其目的是落實“長牙齒”耕地用途管制措施、規范農地經營權流轉、促進農業高質量發展；基本途徑是發揮市場、政府兩方配置資源、監督管理的作用；主要做法就是要建立農地經營權流轉經營全生命周期審查審核考評制度和配以差異化農業扶持政策，暢通新型農業經營主體準入退出機制，推動新型農業經營主體按照綠色生產、考評導向提升經營管理水平。

首先，強化招前預審。村委會作為農村土地經營權出讓方（以下簡稱“出讓方”）向街鎮提出農地經營權流轉資格審查、項目審核申請。一是經街鎮土地規劃部門核實土地是否屬于永久基本農田、一般耕地等，對本次招租項目土地用途是否符合耕地用途管制進行審核。二是對農業項目的受讓方設立準入、退出要約：對已在本區租地經營主體，最近一次的考評結果不得為“D”檔；受讓方取得農地經營權后，區鎮對其綜合考評結果為“D”檔的，出讓方有權解除合同。

其次，實行公開招租。一是充分披露信息，公開交易。通過招前預審后，出讓方按照《農村土地經營權流轉管理辦法》第二十九條審查審核一般程序、上海農業要素交易所交易規則和本街鎮規定，經交易所招租網公開發布土地招租、農業經營主體農業綠色生產規范和綜合考評方法等信息，開展招標、投標、評標、簽約等競標交易活動。二是全面審查審核，公平競爭。街鎮政府依法組織相關職能部門、農村集體經濟組織代表、農民代表、行業專家等就土地用途、受讓方農業經營能力，以及經營項目是否符合糧食生產等產業規劃進行審查審核，對投標方競標出價、資金財力、經營能力、投入精力等方面開展評標工作，擇優確定中標受讓方。

再次，開展綜合考評。所有流轉土地用于農業生產的經營主體應當遵守農業生產正面清單管理要求，每年由區、街鎮對所有經營主體開展綜合考評。存在負面清單行為的，評為“D”檔，由出讓方依約解除流轉合同；其他經營主體依據其考評得分“A”“B”“C”檔，分別獲取 100%、70%、0的種糧、種菜和規模經營等有關政府農業補貼，實實在在落實好“獎優劣汰”制度。

3.閔行區“三權分置”探索意義

“確權到戶、確份到人、不確地”做法符合現行“三權分置”政策精神，符合農民獲取法定權利的愿望，符合都市現代農業發展的需要，體現公平、高效、節約、簡便等一般社會學、經濟學、方法論原則。一是回避了土地物理屬性上的差異，避免了人為分割土地的窘境，可以平等、高效地分配財產收益；二是家庭承包戶將農地經營權委托村集體對外流轉，村集體可以更好地行使土地規劃、整理、保護等所有權；三是村集體受托統一對外流轉土地，為新型農業經營主體的培育、成長，解決誰來種地的當前困境，找到一條新路。

政府通過對農地經營權流轉的監管和服務來規范農地經營權市場配置行為，一方面政府可以事前嚴格把控好耕地用途管制，避免農地非農化、耕地非糧化苗頭。另一方面政府通過設定土地用途把握好農業產業布局，同時關注流轉價格、流轉期限、價款支付等要件，維護農地經營權交易市場的正常、平穩，避免市場失靈，防范農地流轉風險、農業經營風險。通過對農業項目的受讓方設立可定性、可量化的準入、退出、獎懲標準，不斷優勝劣汰，形成農業高質量發展的動力機制。

三、超大城市近郊農地經營制度演進趨勢思考

上海農村地區二輪承包期一般在2029年到期。為更好謀劃第三輪承包工作，需要充分利用二輪承包期結束前的政策窗口期，開展充分的研究。

（一）承包共有人現狀

目前，上海全市擁有土地承包權的農民中，年齡在20～50歲的占36%，50～60歲的占22%，60歲以上的占42%。閔行區年齡在20～50歲的占31%，50～60歲的占22%，60歲以上的占47%。

可以預見，二輪承包期滿后，像近郊的閔行區，承包共有人幾乎不可能自己經營承包地，只能出讓經營權，“自耕農”將成為歷史；極少數農民通過受讓適度規模的土地，轉為新型農業經營主體，在農業服務體系的支持下開展規?；a經營。

（二）引導農民自愿有償長久出讓經營權

多年來，全國范圍內部分地區開展的農村土地承包經營權市場化退出試點遇到的難點是：一是在看不到城鎮化機會的純農村，農地價格顯然是很低的，農民退地意愿不會很高，承退土地的村集體也無力支付退地成本。而要由最終受讓經營權的工商資本一次性支付退地成本獲得很可能不成片農地的交易很難達成。二是在有明確城鎮化規劃的農村，最終受讓經營權的工商資本看上的是土地未來非農開發價值，當地農民也會參照政府征地補償標準要求退地補償，雙方預期價格差異懸殊，交易也很難達成。

對于超大城市近郊的閔行農村，可以由地方政府出資，按照依法自愿有償的原則，引導農民將農地經營權長久出讓給屬地政府（政府控制的單位）或者將承包經營權交回發包集體，通過農民、集體、政府三方約定，集體再將農地經營權長久出讓給出資的政府。

主要考慮因素有：一是1999年開展的二輪承包，到2009年穩定完善承包關系前，農民更多地關心農地收益，而不是親自占有、使用農地，集體與農民幾乎沒有簽訂過土地承包合同。二是經過2009年開始穩定完善和2013年后確權登記頒證工作，幾乎所有確權農戶將農地經營權委托村集體統一對外流轉。三是在基本城鎮化的殘余農村地區，約占全區農業人口十分之一的農民至今沒有與集體簽訂土地承包合同，農民只是個身份，農業無從談起，殘存的農地早已由政府用于城市綠化建設，集體與農民已然融入了時代的變遷，已然形成了自發的農地收益分配模式。四是除了十個保留保護村外，農村社區都將隨著農民宅基地有償退出（上樓）政策的大力推動，農民生產、生活地將分離。因此，可以整合閔行區現有生態補償資金、規模經營補貼、林業生產補貼、政府綠林用地租金，加上市場主體用地租金等資金來源，在基本不增加政府額外支出的前提下，實現農民長久有償退出成本的平衡。再者，在上海某些區鎮已形成了政府管控下的農地經營先例，如建設“萬畝農田”現代農業產業園、郊野公園等，也有松江區老年退養農民有償退出承包經營權范例。

（三）政府主導農地經營權的意義

按照依法自愿有償的原則，農民將農地經營權長久出讓給屬地政府或者承包經營權交回發包集體后，政府可以通過自用、再流轉等途徑充分發揮土地的經濟、生態、美學價值。

一是讓農村生產要素“活”起來。農民與土地依附關系相分離，打破“封閉”的農村生產關系，釋放勞動、土地、資本等活力，進一步解放農村生產力。二是讓都市現代農業“強”起來。地方政府提供農村公共產品，可以從更高站位、更廣視角上統籌利用好有限的農地資源，加大高標準農田投資力度，著力提升農業綠色發展能力，為耕作者提供穩定的農地使用和投資預期，更好地全面規劃、綜合開發都市現代農業。三是把城鄉發展規劃“統”起來。地方政府可以將農業用地、建設用地跨村、跨鎮組合，全域謀劃城市建設與產業布局，更好地促進城鄉融合發展、產業融合發展，破除城鄉二元結構，建設城鄉命運共同體。四是把鄉村治理機制“轉”起來。結合農民退出宅基地工作進展，那些擺脫土地、村務管理的農村基層自治組織向城鎮基層自治組織轉型創造了充分條件。