示范引領提升能級上海積極探索多村聯動發展新路徑

■章 慧 周 洲 鄭培泉

自鄉村振興戰略實施以來，上海大力推進鄉村振興示范村建設，有效促進了本市農村環境風貌全面提升，村集體經濟快速發展，農民滿意度不斷提高。為進一步提升發展能級，發揮示范引領作用，部分地區積極開展多村聯動發展的新路徑探索。為摸清本市多村聯動發展現狀、總結經驗做法、探索難題破解之策，市農村經濟學會聯合市鄉村振興研究中心、市農業科學院農業科技信息研究所先后赴寶山區羅涇鎮、松江區葉榭鎮和閔行區浦江鎮開展了實地調研。

一、發展現狀

按照不同區域聯動發展的推進進度，多村聯動主要分為三種類型：一是產業融合推動型，寶山區羅涇鎮北部五村（塘灣村、海星村、花紅村、新陸村和洋橋村）聯動，以“一村一品”為切入點，以小體量、精品化、組團式的鄉村產業發展為路徑，整合臨近各村資源，形成“大生態、大健康、泛教育”的示范片區。二是集中居住牽引型，松江區葉榭鎮三村（東石-興達村、東勤村和堰涇村）聯動，以農民相對集中居住為切入點，打破村域界線，全鎮統籌資源，騰挪土地空間，規劃構建生態文旅示范區。三是規劃引領型，閔行區浦江鎮六村（匯東村、匯南村、匯中村、正義村、光繼村和永豐村）聯動，規劃打破各村行政邊界，利用大治河沿岸生態綠廊，串聯起六村產業、公服、文化和生態節點。

（一）產業融合推動型-寶山區羅涇鎮五村聯動發展現狀

寶山區羅涇鎮五村聯動探索起步較早，匯集了塘灣、海星、花紅、新陸、洋橋5個保留保護村，覆蓋面積13平方公里，現已基本完成規劃布局和基礎設施建設，并已成為全市鄉村振興集中連片示范標桿區域之一。

1.圍繞康養、研學、農旅三大主產業，形成組團式產業發展格局。一是康養產業，引入盛大集團旗下馨月匯母嬰專護服務(上海)有限公司，以塘灣村母嬰康養產業為龍頭，以海星漁村+運動森林基地、花紅綠色米食基地、新陸綠色蔬菜基地和洋橋瓜果飄香的鄉肴基地為支撐，依托原水生態環境，做強母嬰康養和綠色農產品上下游產業鏈。目前塘灣村的母嬰康養作為示范片主產業開始運營；海星村憑借特色養殖躋身全國“一村一品”示范村；花紅村精品稻米獲得中國綠博會金獎，收購價高出市場20%。二是研學產業，以新陸涇彩營地為核心，整合五村慈孝教育、農耕教育、漁事體驗、愛國主義教育、螢火蟲生態撫育科普、在地民俗體驗等豐富研學內容，通過“1+N”（1個營地+N個基地）模式培育研學教育新業態。三是農旅產業，依托大都市近郊優勢，按照“資源共享、利益分成、五村受益”的思路，以合作聯村、寶錦農業統籌五村稻田產銷加工，以正大景瑞農業統籌五村蔬菜產業鏈，以滬寶水產統籌五村水產養殖研發、生產、銷售，以鎮級平臺公司統籌五村蟹逅館、涵養林、星空營地、耕織園、十恩林、椿萱圃、芋見田園等新業態及庭院經濟、四旁經濟、林下經濟等管理運營，發展全域農旅文新產業體系。

2.聚焦資源集約共享，實現了空間聯通互動。一是全面串聯起了片區內各資源點。通過梳理片區內外交通，片區內實現了主路聯村、支路成網，銜接、拓寬、修繕斷頭路，兼顧產業需求增設停車場和公交站點，在千畝涵養林、塘灣村生態停車場、集寧東路生態停車場等設置主要集散空間。二是統籌配置公共服務基礎設施。塘灣建設了五村大型公共服務中心，新陸建設了五村研學教育接待中心，洋橋建設了五村及太倉農業的農機服務、米制品加工中心，同時以塘灣、洋橋為重點，結合三大產業，布局農家樂、休閑農莊、特色民宿等農旅相關公共服務基礎設施。

（二）集中居住牽引型-松江區葉榭鎮三村聯動發展現狀

松江區葉榭鎮東石-興達村、東勤村和堰涇村均位于上海西南的黃浦江中上游南面地區，靠近奉賢，由葉新-葉大公路串聯，覆蓋面積約19平方公里，目前已啟動探索三村聯動發展。一是推進跨村農民相對集中居住，分期將三村村民集中安置于葉新公路兩側，待農民搬進新房后，再拆除舊宅，復墾土地，并將節約的土地發展產業、建設公共基礎設施等。目前，葉榭鎮已完成東石-興達村一期150戶村民平移，二期150戶村民已完成簽約，房屋正在施工建設中。通過實施集中居住，減量低效建設用地，節地率均達到40%以上，同時也將原位于生活配套不完善地區的分散居住農戶遷入主干道兩側的保留居民點，讓村民享受與城市小區同樣的市政設施，集中一體的公共服務，村民居住環境條件大大改善，滿意度也大大提升。二是規劃三村聯創“一軸三片”，發展葉榭鎮東部生態文旅區，“一軸”即葉新-大葉公路城鄉聯動發展軸，“三片”包括：（1）大葉公路以南東石村片區，圍繞松林智能化種豬場建設養殖產業；（2）興達村片區，依托松豐蔬果專業合作社、中稔農業、八十八畝田、稻香森林發展農旅結合相關產業；（3）大葉公路東勤村北側片區，將依托“東方童夢奇緣”親子主題樂園，打造一個集親子游樂+鄉村休閑+科普教育+文化體驗于一體的互動式鄉村親子主題旅游度假目的地。

（三）規劃引領型-閔行區浦江鎮六村聯動發展情況

閔行區浦江鎮匯東村、匯南村、匯中村、正義村、光繼村和永豐村六村具有良好的聯動基礎，一是區域優勢明顯，六村西起黃浦江，北枕大治河，空間距離相近，鄉土風情相似，距全市各個重點區域距離較近，是上海近郊唯一連片的原生鄉居聚落；二是資源豐富，產業基礎良好，六村村域面積14.83平方公里，含5107畝林地、2324畝河道、7437畝耕地和6356畝永久基本農田，農業企業、合作社共計38家；三是六村發展方向相近，郊野單元規劃一致，且均為保留保護村，發展要求、土地規劃相近。因此，浦江鎮聚焦“產業優先、風貌協調、集群創建”理念，規劃通過打破各村行政邊界，由大治河沿岸生態綠廊串聯起六村產業、文化和生態節點，建設“一帶六村”發展格局，使得區域內田成塊，林成網，水成系，路成環，宅成景。

閔行區浦江鎮六村聯動的總體實施策略為“一次規劃、分步實施、先易后難、以點帶面”。一是聚焦動遷、上樓、修繕，改善農民居住環境，騰出發展空間。二是發揮重大項目引領作用，統籌安排公共服務設施新建或提升，均勻布局公共服務配套設施，加快南部一體化發展。三是利用現有生態資源，提升景觀風貌，體現浦江特色。四是統籌謀劃“一帶六村”產業發展，探索集體建設用地與社會資本合作路徑，打造農業全產業鏈的同時實現村級收入多元化。同時，浦江鎮計劃將匯中村作為一帶六村示范創建，包括新建1處公共服務中心，改造2處存量資產并對外招商，推進村域內道路、智能安防設備、綠化提升，強化美麗庭院和小三園建設，完成村域內現有合作社提升以及產業項目導入等。現已啟動公共基礎設施布局，為六村聯動發展打基礎。

二、經驗做法

雖然三種不同類型的多村聯動模式不一，推進進度不同，且均處于發展初期或過程中，但仍探索出了一些值得借鑒的經驗做法，主要有以下四個方面：

（一）創新運營機制，強化體制建設

寶山區羅涇鎮五村聯動起步最早，已探索出一套有效的區域聯動運營管理機制。一是統籌片區運營，在示范片層面組建聯村黨委，設立第一書記，并建立聯席會議制度和決策共商機制，實現片區內重大事務共商、項目共建、設施共享。二是注重村民參與，將不宜干預的村級治理難題通過民主程序納入村規民約進行規范。如在示范片區推行“一事一約”，各村將守約情況與享受村級福利、各級獎勵相掛鉤。三是強化治理保障，優先將“一網統管”向示范片延伸，通過網格化管理、信息化支撐、社會化服務、積分制細化，增強村級治理效能。

（二）堅持全域一體，注重規劃策劃

三個聯動發展片區均由區級層面整合各條線資源聚焦片區建設，鎮級層面將“一村一規”改為成片的鎮域郊野單元規劃，整合各村資源稟賦，統籌把握功能定位、空間結構、產業布局，推動全域生態與產業融合發展。另外，三個片區均堅持先策劃規劃、后設計施工的思路，寶山區塘灣鎮五村聯動在建設之初即引入后期意向運營方，將發展需求融入鄉村建設，片區按照康養產業項目落地需求，政府投入建設針對性的配套設施；松江葉榭鎮以農民集中居住為抓手，優化空間格局，重構鄉村生產、生活、生態空間，為產村融合與發展創造條件；閔行浦江鎮計劃以打破各村行政邊界為抓手，均勻布局公共基礎設施，為六村聯動發展奠定堅實資源基礎。

（三）注重產業培育，功能錯位布局

產業興旺是實現鄉村振興的首要任務，三個聯動發展片區均十分重視重構鄉村產業，激發鄉村活力。寶山長江口五村聯動由于達不到遠郊鄉村產業的規模化程度，整合臨近各村資源，圍繞康養、研學、農旅三大主產業進行功能布局，以小體量、精品化、組團式的鄉村產業發展為路徑，形成了“大生態、大健康、泛教育”的示范片區。松江葉榭鎮三村聯動以農民相對集中居住為抓手，為打造“一軸三片”的生態文旅區騰挪土地空間。閔行浦江鎮六村聯動規劃“一帶六村”產業發展，探索結合當地資源稟賦和產業基礎，打造出食貿村、生態村、數智農業村、農旅融合村、田園康養村、現代漁業村，最終實現“一村一品”。

（四）統籌公共服務基礎設施配置，資源高效利用

三個聯動發展片區均由區級或鎮級政府統籌協調公共服務基礎設施配置，發揮規模效應，提高資源利用效率，降低設施運維成本，促進鄉村可持續發展。寶山羅涇鎮五村在全面聯通片區內各資源點交通的基礎上，圍繞產業發展需求布局公共服務基礎設施，實現了跨村協同發展。松江葉榭鎮三村規劃在集中居住區集中配置建設水、電、氣等市政公共基礎設施，及養老、醫療等公共服務設施，可大大降低投入成本和后期運維費用。閔行浦江鎮六村通過區級協調跨區道路聯通問題，通過鎮級協調跨鎮的河道問題，并將光繼村原來的村衛生室提升改造為社區服務中心，服務周邊三個村村民，聘請全科醫生坐診，增設了中醫門診和康復理療，集聚效應顯著。

三、存在的問題分析

通過示范村引領，多村聯動開展鄉村振興示范片建設，不僅能突破資源稟賦局限，實現集約發展、降低建設成本，還能提高基礎和公共服務設施利用效能，提升產業發展能級。但通過調研，我們發現在多村聯動發展實際工作推進過程中，以下五個方面的問題值得關注和深思。

（一）片區發展規劃的科學性、前瞻性和有效性還有待進一步提高

多村聯動發展涉及的區域廣、主體多，發展的瓶頸制約更多，難度更大，啟動建設前須充分研究，加強頂層設計和總體規劃，并將基礎設施建設規劃、公共服務設施建設規劃、產業發展和布局規劃、土地利用總體規劃、村莊特色風貌規劃以及后期運營維護規劃等有機融合，相互銜接，提高規劃的科學性、前瞻性和有效性。此次調研的三個聯動片區均做了前期規劃，但規劃的深度和廣度不一。部分統籌功能定位、空間結構、產業布局，進行了統一規劃，部分開展了基礎和公共服務設施建設規劃，目前建設多將生產、生活和生態區域進行了明確劃分，但未形成優勢互補產業聯動發展規劃，三生空間的系統性考慮也有待加強。另外，三個聯動片區的規劃多以滿足土地約束和土地需求為導向編制，產業發展和村民需求導向未得到充分體現。

（二）產業發展能級及其與村集體和村民的利益聯結還有待進一步提升

多村聯動必需要有特色產業支撐。能否形成產業興旺的發展格局，是多村聯動成功與否的重要一環。調研中我們發現，多村聯動發展中通常都導入了產業，但產業能級普遍不高，主要表現為：一是引入主體競爭力不太強，大型企業資本導入少，村集體缺少引入企業集團的資源渠道和話語權；二是鄉村產業以休閑旅游業為主，產業同質化現象較為凸顯，周末經濟特征比較明顯；三是產業帶動能力較為有限，鄉村聯動發展更多聚焦在鄉村治理的聯動，當前階段還未實現區域內多村產業的長遠謀劃、統一規劃、精細設計，同時引入的產業主體與村集體和村民之間的利益聯結方式多為租賃，未形成緊密的利益共同體，鄉村產業聯動對村集體和村民就業增收的帶動能力有待提升。

（三）空間布局調整過程中，多方利益的平衡和保障機制還有待進一步探索

多村聯動過程中勢必會涉及到空間布局調整，一是如松江區葉榭鎮以農民相對集中居住為抓手，空間布局調整較大，老百姓們呼聲強烈，配合意愿度較高，但無論“上樓”還是“平移”歸并，未來能否解決好村集體之間或村民之間的利益沖突，在騰挪出發展空間的同時保障好農民權益是該模式能否成功的關鍵。二是如寶山區羅涇鎮五村聯動和閔行區浦江鎮六村聯動，雖然當地80%的農民住房已經翻建，規劃中不用對農民住房進行大范圍調整，但剩余20%的農民住房多位于“三高兩區”沿線，規劃中如何預留出合理空間，解決其住房問題也是該類模式未來需要重點考慮的問題。三是對于2000年1月1日后出生的農村家庭子女全部為非農戶籍，根據市政府農村村民建房管理辦法（市政府16號令），其不享有建房資格，但目前這一群體已陸續成年，結婚分戶建房等需求迫切，發展過程中如何解決其住房問題也是未來需要重點關注的問題。

（四）村集體和村民在多村聯動中的參與度和積極性均有待進一步加強

一是在目前的多村聯動發展模式中，村集體在前期策劃、規劃和建設環節中參與較少，而后期則要承擔或參與運維管理和養護等工作，不僅易增加村集體經濟負擔，還易導致建設成果得不到有效維護，浪費資金、資源。二是除松江區葉榭鎮參與跨村平移集中居住的村民對此項目有較高的參與意愿外，對于該片區其他方面項目如產業發展項目、公建配套項目等，以及其它片區的許多項目，村民的參與度均有待提升。同時，由于信息不對稱，多村聯動發展的核心區村民參與度高于周邊被帶動的村莊，目前財政投入及公建配套設施的建設主要還是在核心村開展，非核心區域的村民對于區域聯動的了解和可能對自己生活帶來的改善認知不足，也不知曉如何在多村聯動發展中發揮積極主動作用。三是建成后的片區的運營維護和利益銜接機制還未考慮成熟。多村聯動發展中財政投入對基礎設施、環境綠化等進行了一次性的高標準建設后，后續的維護多通過采購服務的方式完成，未充分考慮建成后的后期運營維護機制，缺乏促進村民共建的有效機制。

（五）農民相對集中居住后的治理工作還有待進一步研究

多村聯動中，無論通過“上樓”還是“平移”的方式實現農民相對集中居住，村民戶籍未轉性，集體經濟組織成員身份未改變，仍然享有集體經濟權益，而農民相對集中居住后，原有居住格局、生活方式、鄰里關系發生變化，對農村社區管理提出了新的挑戰與要求。若簡單復制城市社區管理手段，委托服務費用往往會讓村集體經濟不堪重負，難以為繼；若單純沿用農村管理模式的集中居住社區，會出現管理品質不高、社區環境不佳的情況。圍繞全新居住方式、多樣的居住主體，各村或村與村之間如何協調并提升管理服務能力，如何推動既有管理模式轉型，又切實提高公共服務設施運營效率等，都是未來值得關注的新情況、新問題。

四、對策建議

通過調研，我們感覺到，以示范村為核心，多村聯動發展可能會成為未來本市鄉村振興的普遍模式，該模式有利于發揮出示范村的示范引領作用，優化資源配置效率，提升發展能級，但各區在實際推進的過程也遇到了許多新情況新問題。綜合此次調研情況，對多村聯動發展提出以下五點建議：

（一）打破區劃限制，確保多規合一，提高發展能級

鄉村建設、產業發展等，均需要優勢互補，錯位競爭，形成聯動發展合力，打造出自身核心競爭力。因此多村聯動發展規劃必須由區級政府統籌，打破原有行政區劃和管理體制，提高統籌發展能級。一是要按照“資源共享、收益共享”的思路，在區域空間內，增強土地空間管理彈性，統籌盤活閑置或低效土地資源，支持鄉村產業發展。二是在綜合考慮上位規劃要求、村莊發展條件和鎮村意愿的基礎上，做好基礎設施建設規劃、產業發展規劃和土地利用規劃等專項規劃，并做到多規合一，布局科學，彈性空間預留合理，確保各項規劃能落地生效。三是堅持投建管用一體化，按照建管并舉思路，統籌確定投建管用各環節主體，做深做細建設方案，將聯動建設后區域內的運營管理方式、管養資金籌措計劃等納入實施方案，避免前期投建與后期管用出現脫節。

（二）堅持產業優先，培育鄉村經濟發展新動能

多村聯動發展中最核心的是要做大做強鄉村產業，以產業帶動發展，為鄉村注入強勁的動力。一是要加快構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，圍繞現代農業發展方向深化改革，盤活鄉村各類資產資源，大力推進農村一二三產業融合發展，因地制宜發展綠色農業、品牌農業、休閑農業、體驗農業、健康農業等新產業新業態。二是緊扣產業發展需求，根據本地資源稟賦條件，輔以政策扶持，充分發揮自身資源優勢的功能角色定位，做大做強產業鏈，比如寶山羅涇五村聯動，以康養產業為抓手，做強產業支撐。三是堅持科技創新助力產業振興，用科技和裝備引領農業高質量發展，綜合利用高新農業技術、高端農業設備、現代管理經驗，提升先進技術裝備、現代生物技術、精準化信息技術等的產業支撐水平。

（三）建立多方共享的利益聯結機制，充分保障村集體和村民發展權益

在多村聯動發展中，應以農民利益為出發點，以實現共同富裕為基本目標，充分保障集體經濟組織和村民權益，激發村民參與鄉村建設的內生動力。一是在騰挪空間、調整土地指標過程中平衡好村集體之間和村民之間的利益關系，實施農民相對集中后，還需進一步解決確權頒證等問題，保障好村民權益。二是引進項目、發展產業的過程中，在涉及到土地流轉、資源占用、基礎配套的設施建設等事項中，要把村民利益作為首要考慮的對象，形成與村集體和農民利益聯結機制，保障村集體和村民能分享項目運營、產業發展增值收益，保障農民從集體經營收入中公平獲得收益分配的權利。三是要以尊重村民意愿、方便群眾生產生活、保持鄉村功能和特色為原則，切實保障村民的知情權、決策權、參與權和監督權，充分發揮村民的主體地位，調動廣大村民的積極性、主動性、創造性，注重滿足村民不同利益訴求，讓他們在多村聯動發展中獲得更多榮譽感、歸屬感、獲得感和幸福感。

（四）注重要素保障，加大人財物優化配置和支持力度，調動村民的參與積極性

一是堅持政府主導、市場主體和村民共同參與，三方合力形成共建、共管、共享的長效運營模式，其中政府主要做好基礎和公共服務設施建設和投入，打好發展基礎；市場主體作為主要承擔者，發揮在資源配置中的決定性作用，運營好產業；村民作為主人翁，參與鄉村治理與長效維護，營造文明鄉風。二是強化“錢地人”等要素支持，整合資金優先投向聯動發展片區，支撐鄉村建設；加強用地供給，新增建設用地指標向聯動片區產業發展傾斜，保障鄉村發展；配套政策，促進人才集聚，建設鄉賢文化，用優秀的人才帶動鄉村煥發活力。三是堅持以民為本，一方面發揮好村兩委聯系群眾、服務群眾的功能，把廣大村民的思想統一起來，增強村民自治力量，加大民主決策力度，建立村民參與的監督和考核機制，調動村民參與示范片建設的積極性，另一方面以方便村民生產生活為原則，充分聽取廣大村民的意見，在近期規劃中解決村民最關心、最急切、最有可能實現的問題，使村民短期內能看到成果，提高其參與積極性和對規劃落地的支持力度。

（五）堅持黨建引領，以民為本，做細做實聯動區域內農民相對集中居住后的社區治理工作

多村聯動區域內的農民相對集中居住后，經濟地域、生活方式、鄰里關系均發生“質”變，農村公共服務設施集中配置、標準普遍提升，鄉村治理面臨新挑戰。建議一是堅持黨建引領，成立“村居聯盟”或施行“多村管理聯系會議”，共同組成村居委黨組織，搭建聯席會議平臺，增強黨組織統籌社區資源能力。二是深化居村委會規范化建設。完善基層組織建設，厘清相對集中居住社區居村委會職責權限。協商制定完善村規民約，通過設立紅黑榜、積分制、開展評比等活動，調動村民積極性，推動自治條款落實到位。三是提升基層干部隊伍能力。選優配強基層隊伍，夯實黨小組長、村民小組長、婦女小組長“三支隊伍”，以提升勝任力為核心，加強專項培訓。