西部低山丘陵農村土地承包經營糾紛的基本特征、生成邏輯及化解路徑
——以L 市為例

楊陳靜

（中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000）

土地問題一直是“三農”工作的核心問題。新中國成立以來，黨和國家與時俱進調整農村土地制度[1], 不斷釋放改革紅利、賦予農民更多土地權能，推動農業生產力大幅提高，農民收入持續增長，農村面貌煥然一新。然而隨著系列利農政策的貫徹落實，農村土地大幅升值，農民對土地的重視依賴程度也與日俱增[2]，尤其是在鄉村振興農業經營主體多元化、農業經營方式多樣化以及利益訴求多極化的背景下，各地圍繞農村土地權益的糾紛也呈現出多樣化、復雜化、長期化、群體化態勢，農戶之間、農民與鄉（鎮）、土地使用單位、開發商等的矛盾日益尖銳[3]，部分地區甚至因土地權益糾紛引發群體性事件[4]，對當地社會治理構成極大威脅。此外，作為政治敏感話題之一，糾紛數據可得率較低，已有研究多限于農地糾紛現狀零碎斷點檢視，“癥結”和“藥方”均缺乏對生成邏輯與化解路徑的深層理論探解，尤其缺乏低山丘陵地區的檢視。因此，及時有效地識別L 市土地承包經營糾紛特征，深入解析結構性問題、機制性障礙、體制性矛盾集成的理論、歷史與現實生成邏輯，并且針對性構建糾紛化解長效機制迫在眉睫。

1 L 市土地承包經營的利益糾紛化解成效和基本特征

1.1 化解成效

L 市地處四川盆地南緣與云貴高原的過渡地帶，地勢南高北低，屬于我國西部典型低山丘陵。全市下轄3 區4 縣，行政區域面積12 232.34 km2，戶籍總人口507.95萬人，城鎮化率39.8%，GDP 達2 157.2億元，城鄉居民人均可支配收入分別達到39 547 元、18 035 元。

近年來，L 市推行“三權分置”改革試點，在農村土地承包經營方面取得實質進展，受利益驅動，圍繞土地價值分配衍生的收益性糾紛日益突出[5]，并且明顯高于東部、中部水平[6]。作為課題研究的核心概念，農村土地承包經營糾紛主要是指在家庭聯產承包責任制下，在農村土地集體所有制基礎上，農戶保留土地的承包權，通過出租、轉讓、轉包、互換及入股等合法形式，將土地使用權（或經營權）轉讓給其他農戶、自治組織、企業廠商等經營主體行為過程中產生不易解決的爭端或矛盾[7]。近年來，在各級黨委、政府的堅強領導下，L 市深化農地制度改革，積極開展土地確權登記，多措并舉調處糾紛，土地流轉數量和規模持續增長，現代農業快速發展，糧食安全保障有力，農民收入不斷提高，社會治理更加有效。截至目前，L 市尚未發生農地糾紛重大群體性事件。據統計顯示，2010—2020年全市簽訂的耕地流轉合同從51 543 份增加至198 686 份，年均增長15.32%；與此同時，農村土地流轉面積從25 800.13 hm2增長為98 513.09 hm2，年均增長達到15.07%；高效設施農業從300 hm2增至約346.67 hm2；糧食總產量從867 695 t 增長至2 316 000 t，年均增長2.23%；農民人均純收入從5 860 元增長至18 085 元，年均增長11.97%。

然而，L 市農村土地承包經營糾紛體現出的一些個性化特征對鄉村振興、糧食安全、社會治安等存在著潛在威脅，尤其值得與之情況類似的西部低山丘陵地區共視。

1.2 基本特征

1.2.1 農地糾紛依然處于較高水平 總體而言，L市不同時期的農地糾紛數量在波動下降，但仍處于較高水平。以2010年來受理的土地承包情況來看，“十二五”期間土地承包經營糾紛總數為14 398 件，年均 2 879.6 件；“十三五”期間為 141 34 件，其中，2016年的糾紛數量首次突破5 000 件，達到5 589件，年均糾紛數2 826.8 件。盡管較“十二五”時期年均減少約53 件，但仍保持在平均每天8 件土地承包經營權糾紛的較高水平。事實上，限于地方政績考核壓力以及實際操作疏忽大意等，可能還有部分實際發生的糾紛沒有進入受理程序或并沒有進行統計[8]。因此，L 市真實土地糾紛數量可能高于當前水平。

1.2.2 以農戶之間承包經營糾紛為主 從發生主體來看，糾紛主要有農戶之間、農戶與自治組織之間、農戶與其他主體之間3 種形式[9]。調研發現，發生在農戶之間的承包經營糾紛是L 市最主要的形式。據統計，2010—2020年幾乎每年農村土地承包經營糾紛均約為農村土地流轉糾紛與其他糾紛總和的2倍。其中，2016年農村土地承包經營糾紛甚至為農村土地流轉糾紛與其他糾紛總和的6 倍還多。此外，發生在農戶之間的農村土地承包經營糾紛占據糾紛總數的60%～80%，2012年土地承包經營過程中農戶之間產生的糾紛甚至達到81.22%，盡管近年來有所下降，但到2020年這一指標依然高居66%，超出糾紛總數的2/3，農戶“懼轉”“惜轉”“悔轉”傾向日益明顯。

1.2.3 集中農業園區占地較廣地區 2012年HJ 縣土地承包經營糾紛總量為2 057 件，占全市土地糾紛的 50%，其余依次為 JY 區（672 件）、L 縣（586 件）、XY 縣（299 件）、GL 縣（248 件）、LMT 區（168 件）、NX區（94 件）。盡管2017年再次統計時大部分縣（區）數量減少，土地承包經營糾紛調處取得一定實效，但離民眾預期還相差甚遠。其中，HJ 縣土地承包經營糾紛總量雖然下降到1 528 件，但仍占全市最高水平，達 42%，其余依次為 JY 區（630 件）、GL 縣（630件）、XY 縣（346 件）、LMT 區（311 件）、L 縣（200 件）、NX 區（19 件）。這與各縣（區）擁有的鄉（鎮）、園區數量，尤其是園區占地面積密切相關。HJ 縣擁有14個鄉（鎮），12個農業現代產業園，占地面積全市最大，約 4.87萬 hm2；GL 縣、XY 縣均擁有 18個鄉（鎮），現代農業產業園分別是16個和11個，即便二者在鄉（鎮）個數或農業園區數量方面略高于HJ 縣，但由于農業產業園區面積不大，涉及的糾紛數量遠低于HJ縣。GL、XY 園區面積分別為 HJ 縣的 2/5、3/10，而糾紛總數也僅為HJ 縣的2/5、1/5。

1.2.4 糾紛調處難度呈現分化之勢 自2010年以來，95%以上的糾紛是通過調解消除，并且其中70%以上僅通過糾紛受理的前端（即村民委員會）就達成了和解，只有5%不到的糾紛是通過仲裁方式解決。然而在這5%不到的仲裁案件中，通過仲裁裁決而非通過和解或調解化解的糾紛呈現波動上升之勢。其中，仲裁裁決案便從2010年的7.06%上升到2019年的30.23%，盡管2020年下降為9.86%，但再也沒有回落到過5%以下的水平，足以見得糾紛調處并非一帆風順，部分糾紛調處的難度與日俱增。

2 L 市土地承包經營糾紛的生成邏輯

盡管近年來處于低山丘陵的L 市土地承包經營糾紛發生強度呈逐漸趨弱之勢，但存在的結構性問題、機制性障礙以及體制性矛盾日益凸現，以致利益相關主體圍繞土地收益產生的糾紛已不僅僅局限于農戶之間。因此，要求瞄準結構調整、制度優化、機制創新厘清理論、歷史與現實生成邏輯，進而拓寬問題分析視野，探索糾紛調處長效路徑[10]。

2.1 理論邏輯

農村土地承包經營糾紛的核心在于利益相關者圍繞土地價值分配展開博弈或爭奪[11]。梳理來看，在現行農村土地制度下，土地承包經營的利益相關者主要包括普通農戶、自治組織、基層政府和土地受讓方，4 者之間的利益關系交織并貫穿于土地承包經營的全程[12]。然而當前土地權屬分離，4 者在農村土地承包經營中的地位、作用、定位并不清晰，尤其是市場經濟體制“效率優先”觀念深入人心，各自出于經濟理性，以致土地承包經營糾紛時有發生或長拖未絕。一是基層政府“壓力山大”。稅改之下，基層政府運轉經費主要來源于中央財政轉移支付以及地方土地財政收入，經費緊張難緩“上面千條線下面一根針”壓力[13]，缺乏調處熱情；此外，資源瓶頸約束和“唯GDP 論英雄”的考核機制等，并未使基層政府有效擺脫既是裁判又當球員導致的監管缺位輪回[14]，甚至可能連帶各級政府在糾紛調處中陷入公信力缺失的“塔西佗陷阱”。二是自治組織“趨利避害”。作為農村社會體制精英和基層政府代理，自治組織追逐經濟利益，又兼顧間接政治目標考核，角色模糊以致掌握信息主動權的部分自治組織不同程度地采取趨利避害“少作為”“不作為”“亂作為”，如依據與己親疏遠近關系進行糾紛調解，甚至選擇壓制治理或逃責策略。三是普通農戶“力不從心”。隨著村莊物理空間關聯性和共同體心理認同感弱化，作為土地承包經營糾紛當事人的普通農戶，由于利益分散、訴求多樣、認知局限、觀念淡薄，典型的“碎片化”個體“搭便車”心理難以形成行動合力共同作為，因而糾紛調處過程中往往勢單力薄處于劣勢。四是受讓一方“唯利是圖”。專業合作組織、工商企業等作為獨立的市場主體，在農村土地轉入以后就順理成章承擔著相應的經營責任。然而由于人工等生產經營成本走高，種糧比較效益偏低甚至虧本，以致改變土地用途的行為屢禁不止[15]，“以租代征”“圈地閑置”[16]等使農業安全、農民根本利益受到嚴重威脅，糾紛多發、復雜、難治。

2.2 歷史邏輯

首先，農村土地資源市場化配置能夠提高土地利用率，其實也是以土地產權結構清晰為前提。然而復雜的制度變遷持續推動土地產權關系向科學化、合理化方向演進的同時，因基層組織管理機制、農村社會保障機制薄弱等，土地所有權和使用權的頻繁變動致使目前依然存在諸多難以厘清的歷史遺留問題，尤其是隨著確權工作的深入展開，某種程度上還增加了糾紛顯化的可能。調研發現，L 市農村土地承包經營糾紛發生后，當事人能夠提供的權屬憑證、土地清冊、決議、決定、協定等文件、文字材料證據的可能性很小，政府也無法從中查明權屬登記情況，由此導致意料之外權屬糾紛的可能性增加[17]，部分相鄰縣（區）或鄉（鎮）由于歷史劃分地界不明，部分“四荒地”、機動地塊至今爭議猶存。其次，農村社會保障機制仍未與城市并軌，來自養老、教育、醫療等領域的風險仍須自擔，農戶多把土地視為“活命田”和“養老保險田”，于是出現典型的“懼轉”“惜轉”“悔轉”心理并沖動實施高價轉包等行為。再次，由于農業生產經營風險高、周期長、效益低，農村金融保險滯后，對農業新型經營主體保險面窄力小，利益相關各方基于土地價值分配互不相讓，以致農村土地承包經營糾紛往往死灰復燃，并且存在愈演愈烈的可能。

2.3 現實邏輯

土地流轉糾紛預防、處置、善后機制缺失[18]。一是預防預警機制缺失以致錯失調處良機。盡管某些地區基層政府開始探索“分片包區”等類似于城市社區網格化管理的機制，定期派人下沉一線調查走訪，密切關注并積極化解土地流轉糾紛，然而長效激勵約束機制缺失，難以調動工作熱情。另外，農戶出于切身利益考慮、認知水平有限以及法制觀念淡薄，諱莫如深或是以偏概全以致治理主體難以掌握真實信息并構建起預防或預警機制，延誤甚至錯失調處最佳時機。二是處置機制缺失以致糾紛調處長拖不絕。一方面，農村土地糾紛調處工作具有突發性、復雜性等；另一方面，土地糾紛調處無固定機構、無專業人才、無科學規范[19]，不僅加劇了農戶私下轉讓土地使用權的交易行為，使之明顯高于東部、中部地區，更為重要的是糾紛發生以后雙方無路可走、無章可循，往往因處置不當惡化為群訪、鬧訪事件[20]。三是善后機制缺失以致糾紛調處效果不明。目前尚未建立起農村土地利用風險評估、監管機制、糾紛調處反饋機制等，以致事后基于土地分配核心利益擅自更改土地用途等違法違紀行為屢禁不止，風險評估失靈，相關利益主體間信息不對稱，在糾紛復燃之時引發非理性次生糾紛，調處效果難免差強人意。

針對理論、歷史與現實生成邏輯背后市場經濟體制過分強調“效率優先”、城鄉“二元”結構分野、預防處置善后機制缺失等問題，建議構建切實長效的利益聯動機制、農村社會保障機制、預防預警機制、法治化處置機制、善后跟蹤評價機制等。

3 L 市土地承包經營糾紛的長效化解機制

3.1 構建利益主體聯動機制

在當前農村土地制度下，以維護農民利益、保證農業生產為根本出發點，從主體要素的角度出發，按照“依法、自愿、有償”原則，構建普通農戶、自治組織、基層政府、土地受讓方等4 方主體在土地承包經營中公平協商、利益共享、責任共擔的體制機制，從而實現農地優化配置[21]。例如，以“地”入股、按“勞”分配推動農地適度規模經營；精準發放補貼，規避利益錯配引發的各種次生糾紛，將農業補貼向種植大戶傾斜、向適度規模經營主體傾斜等。

3.2 完善農村社會保障機制

一是強化農村最低生活保障制度，運用好中央和四川省政府各類鄉村振興專項資金，加大地方財政支農力度，精準制定利農保障措施。二是加速完善農村社會養老保險體系，結合本地財政實際，本著“保基本、廣覆蓋”原則，將失地農民納入養老保險，從財政土地出讓金中拿出一定比例的資金作為農村養老保險基金，“以地換保”避免產生“種田無地，就業無崗，低保無份”階層。三是不斷完善農村合作醫療，加快農村醫療保險全覆蓋，加速推廣新農合醫療保險，改善農村基層醫療設施，提升農村基層醫療水平，增加農村衛生事業經費投入等。四是探索發展土地銀行，創新農村金融產品，推廣政企聯合增信，建立健全農業生產經營保險體系等。

3.3 建立糾紛預防預警機制

一是建立風險預警機制。爭取專項資金，提高經費保障水平，設立專門機構，吸收專業人才，搭建預警平臺，制定科學流程，構建指標體系，規范事前土地流轉行為，加強事中土地利用監督管理等。二是設立風險保障基金。土地受讓方向相關部門繳納一定比例的風險保障基金，當土地受讓方因經營不善導致違約拖欠土地承包經營費用時，可將土地受讓方繳納的風險保障金用于支付拖欠的土地承包經營費用或當地務工農民工資等。三是暢通訴求表達渠道。首先，設立市級相關部門和鄉（鎮）黨委構成的社會矛盾糾紛調解處理領導小組，在市司法局和其他基層司法所設立糾紛調解辦公室，主要負責歸集農地糾紛信息。其次，設立鄉村調解員，由村委會成員或鄉村非體制精英擔任，直接對鄉（鎮）政府負責，定期匯報、動態走訪抽查、嚴格監督考核。最后，設立縣級或鄉（鎮）級流轉服務咨詢中心加強宣傳教育，通過資料分發、廣播電視、標語貼示、講座咨詢、逐戶講解等多樣化的務實宣傳，增強民眾“學法、懂法、知法、守法、用法”意識。設置溫馨提示，營造良好的糾紛調處氛圍，公開典型糾紛調處過程，積極引導民眾采用正確合法的途徑解決糾紛。

3.4 明確法治為主處置機制

首先，力主常態化司法調解新模式。在人民調解、行政調解和司法調解3 種糾紛調處形式中，以村委會為依托的人民調解具有成本低、效率高的優勢，但其調解協議缺乏法定強制力，易被當事人單方否定。因此，建議以司法調解為主，多方聯動共治糾紛。一是基層法院設立“土地糾紛調解庭”，特邀四方利益主體代表（如基層政府信訪、司法所，自治組織村委會，普通農戶非體制精英、退休干部、居村黨員、退伍軍人、鄉賢能手，土地受讓一方專業合作社、企業公司法人代表等）充實“陪審團”，依法公開、公平、公正調處糾紛。二是市級司法部門與財政部門等可聯合發布《L 市人民調解組織調處矛盾糾紛以案定補實施意見》，有效激發基層調解組織活力，即基層人民調解組織根據“誰調解、補償誰”的原則，領取相應的補貼。其次，力求法律政策與村規民約兼容。一是嚴格依法行政，遏制土地私下流轉趨勢。二是發揮村規民約的正面效能，尋求正式制度與非正式制度的平衡，以遏制土地糾紛的發生或惡性反復。

3.5 健全善后跟蹤評價機制

除政府全程跟蹤農地糾紛調處、農地實際經營利用等，必須充分發揮村組集體、公司企業、人民群眾、社會各界多主體監督職能，構建事后多主體監督機制、已調糾紛回訪反饋機制、責任追究約束機制等，確保農地優化配置、農民安居樂業、農村長治久安。