淺議興電灌區水權制度改革的探索和實踐

樊永清

（甘肅省白銀市興堡川電灌工程管理局，甘肅 白銀 730916）

1 灌區基本情況

興堡川電灌工程是甘肅省大型高揚程提灌工程，受益區域為甘肅省白銀市的靖遠縣、平川區及寧夏回族自治區中衛市所轄的沙坡頭區、海原縣、中寧縣 5 縣（市），共 10個鄉（鎮）63個行政村 353個自然村（社）。現有供水人口18.3萬人，非農人口0.9萬人。工程建成梯級泵站8 級8 座，變電所3 座，安裝機電設備68 臺(套)，裝機總容量 84 135 kW·h，總揚程439.8 m，凈揚程407.3 m。建成干、支渠40條，長度229.34 km，建成骨干渠道各類建筑物1 065 座；配套襯砌斗、農渠 725條、810 km，建成各類中小型建筑物19 181 座。工程設計的最大提水流量9.6 m3/s，總供水量水量1.2億m3，設計灌溉面積20 120 hm2[1]。設計灌溉保證率85%，渠系利用率69%。灌區糧食作物有小麥、玉米、谷子，經濟作物有枸杞、胡麻、油葵、馬鈴薯、豇豆、硒砂瓜、番茄、文冠果、小尖椒、苜蓿、葵花、蔬菜等。

興電灌區位于甘肅省中東部，甘肅省白銀市靖遠縣和平川區與寧夏回族自治區的接壤地帶，灌區范圍位于東經104°33′～105°18′、北緯36°50′～37°10′，海拔 1 575～1 850 m，平均海拔2 146 m，地面坡度1/100～1/200。灌區地處中國西北部內陸腹地，屬黃土高原丘陵溝壑區和干旱草原區，大陸性氣候明顯，按照氣候區域劃分，處于溫帶半干旱區向干旱區的過渡帶，屬溫帶大陸性干旱半干旱氣候[2]。灌區北部為寧夏香山山前傾斜平原，西部為靖遠烽臺山山前黃土丘陵，南部為靖遠縣賀家山、黃家屲山山前黃土丘陵。四面環山，中間低平廣闊，地勢由東向西逐漸傾斜。因地質、地貌、水文地質條件的不同，以中部低洼的鹽池為界，分為北灘盆地和興堡子川盆地。

2 水權制度改革的目的

充分發揮市場經濟在灌溉用水需求中的調節作用，強化用水公平和效率，優化水資源利用方式，形成科學的水權制度體系，有效解決興電灌區供用水問題，提高灌區農業生產水平，建立節水型灌區運作體系，推進灌區經濟發展。進行農業水權制度改革能夠很好地改變農業基礎條件，促進農業種植結構的調整，可大幅增加灌區農民收入。

3 水權制度改革的原則

一是總量控制。根據興堡川電灌工程的總提水能力，按照靖遠縣、平川區、寧夏地區等各級政府劃分的水權，將用水總量自上而下層層分配到各縣（區）、鄉（鎮）、村、用水單位，由用水組落實到每個用水戶。

二是定額管理。每年3月自下而上匯總分析需水總量，以可供水總量和灌溉面積核定定額，合理確定各級的用水量和指標量。

三是以水定量。在確保基本生產生活用水的前提下，綜合考慮人飲水、取水量、定額和渠道設施狀況等因素進行水量分配。超過水權以外的需水量，在工程供水能力內，按核定的成本水價執行，并供給水量。新增耕地不再配置水權。

四是配水到戶。在縣（區）鄉政府和興電管理局的監督指導下，依據水權面積，每個灌季村社必須提前交清本灌季水權面積水費，將分配到本村的用水量指標進行逐個分解，分配給用水戶，落實到地畝，具體到每灌溉輪次，按地畝分配用水量。

五是協會重新按斗渠組合。成立以行政村為主，把水權分配到各組，由用水組統一供給用水戶，協會組織斗渠的維護和水費收取、糾紛調處。

六是水量交易。在水權范圍內，在本用水組水量富余的前提下，允許各組之間有償交易水權水量。交易價格不能超過運營水價。

七是以水促林。生態林的面積列入水權面積，水量層層分解到各村、社、用水組和用水戶。

八是建立合理的水權轉讓辦法。建立管理單位主導下的協議供水和水權補償制度，在水管單位的調控下，使水資源在整個灌區得到均衡而合理的分配。

九是監督機制。建立規范化的用水監督，規范監測措施。保證流量計量公平而準確。

4 水權制度改革的主要內容

按照“總量控制、定額控制、均衡受益”的要求，盤清灌區縣鄉、村社、各用水組、各用水戶的土地實有灌溉面積，然后按照工程不同時段的供水量，將水量按時段逐級分配到每個用水戶，確定單位面積水權，發放用水戶水權證。形成真正的節水動力，通過水權約束管理，促進用水戶自覺節約用水，達到節水目的[3]。

4.1 用水定額

根據興電灌區的實際情況,在充分考慮土壤、墑情、工程、泵站提水能力的基礎上，綜合考慮作物結構調整規劃等因素，既要保證農業合理用水需求，又要有利于節約用水，制定興電灌區農作物的灌溉定額。灌區設計灌溉面積20 120 hm2，農田灌溉定額是5 700 m3/hm2，園林草灌溉水定額是4 500 m3/hm2，生活用水每人50 L/d。

4.2 水權分配

根據《甘肅省用水總量控制指標》關于縣區初始水權分配的相關規定，灌區用水控制總量為1.2億m3，按照“總量限制、定額管理”的原則，將全灌區水權進行初步劃分：總設計面積20 120 hm2，黃河限制提水量12 000萬 m3。其中，靖遠縣水權面積 19 149.6 hm2，水權水量10 914萬m3；平川區水權面積970.4 hm2，水權水量553萬m3；其他生活用水等553萬m3。

在明晰水權，實行水資源總量控制的同時，進一步明確灌區用水效率指標，到2022年底，農田灌溉水利用系數從0.50 提高到0.65，要在細化行業類別的同時，結合行業用水現狀，確定行業用水指標，科學地為終端用戶劃分初始水權。

4.3 組織機構

成立由分管灌溉系統的副局長為組長，副總工、灌溉科長為副組長，工程科、監察科、財務科、質檢科及灌區8個水管所所長為成員的水權改革領導小組。水權改革工作領導小組的職責是：組長負責全灌區水權制度改革的領導、與縣（區）政府協調。副組長負責全灌區實施方案制定以及具體實施過程指導、監督、檢查。各水管所負責人負責本所水權制度具體實施方案的制定以及具體實施過程的協調、指導、監督、檢查。計財科、工程科、監察科、質檢科負責人負責水權制度相關問題的協調、監督、配合。灌溉科負責水權制度改革業務指導、面積復核及基礎資料歸檔。

4.4 規章制度

為保證水權制度改革的順利開展，建立和改進有效的保障機制與管理制度，出臺了《年度供用水計劃》《灌溉管理制度》《水費計收及使用管理制度》《用水戶水權管理細則》《定額管理辦法》《工程管理制度》等。

4.5 水量交易規則

總量指標和定額指標確定后，各協會、各用水組的用水指標，在一定時段內處于相對穩定階段，在水權額度內執行現行水價，超過指標，按超過的額度征收超水權水費。全部實行水票制供水，充分發揮水票在水費征收中的作用[4]。

5 實施步驟

5.1 確定水權

根據興堡川電灌工程年提水量，確定每年的配置總量。基本生態用水從灌區生態安全出發，按興電灌區灌溉面積的13%配置生態面積水量，隨著耕地面積的壓縮，逐年加大生態用水比例。

5.2 明晰水權，差別定額

首先，將初始水權配置并層層分解，配置到各鄉（鎮）、用水戶協會、用水戶，各協會編制詳細的配水到戶、分時到田用水計劃。其次，實行分類（階梯）水價，建立分類作物分輪次水量、水費臺賬；搭建平臺，制定相應的制度，規范交易行為，使用水戶水權交易有規可依，實現水資源有效分配。

5.3 收費到戶，公眾參與

灌溉前由用水戶協會提出輪次需水申請并上報水管所審核，確定批準水權水量后，召開協會用水戶代表大會，公布水量，制定水費收繳方案，成立灌水組織或專業灌水小組，憑票供水，進行各輪次灌溉，實行“斗口計量、收費到戶”，供水、收費一律公布，實行公開透明，公眾參與的民主管理體制。

5.4 配套設施，完善制度

根據實地調查，為了方便各協會對用水戶在斗口及農口分水，計量準確，灌區積極支持和指導協會規范運行，投入大量的資金在協會斗、農渠口修建量水設施和標準斷面，在灌溉運行中，根據實際情況，逐步探索和規范水管單位管理方式，規范用水戶協會的灌溉管理、工程管理、水票管理、水權交易、糾紛處理，確保用水戶協會規范運行，保證灌溉秩序平穩有序[5]。

5.5 嚴控水權，規范水權交易

灌區主要落實四級水權分配模式，推行“網格化”管理，嚴格水權監督審批，推行陽光操作，接受用水戶監督。

5.6 實行陽光供水，水費水量公示到組

水費收繳實行統一管理、分級負責，每輪水結束后督促各協會將供水面積、已用水量、水費等情況公示至用水小組。年底結算后強制要求并督促各用水小組將當年水費公布給每一位用水戶，切實做到公開透明。

6 效益

通過改革，在項目區進一步加強用水總量管理，建立合理的水價體系，有效提高水的利用效率，改善農業生產條件，增強農業綜合生產能力，降低農業生產成本，推動水利工程良性發展。

一是進一步減少了水量浪費。農業種植比例進一步加大，鼓勵種植低耗水高效益作物，減少用水量，提高了單方水效益。有效降低了渠道滲漏量和灌水過程中的無效水量損失。

二是使農業種植結構和用水方式得到了極大優化，效益顯著增加。促使農民種植產值較高的經濟作物，有效增加了農民收入。

三是有效節約用水量，提高水的利用效率。通過對用水實行信息化管理實現水資源的優化配置，使灌區走上良性循環、健康發展的道路，降低了農民的用水終端費用[6]。

四是用水輪灌秩序好轉，減少了不必要用水糾紛，灌區供用水和諧。

五是提高經濟作物的需水，使作物產量有較大幅度地提高，緩解當地的水資源供需矛盾。有效地減少自然災害對農業生產的影響，抵御自然災害的能力得到了提高。促使地下水超采減少，維持了地下水的采補平衡，有利于流域生態環境的有效修復。